Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/240) por la que se recuerda al Departamento de Educación su deber legal de contestar expresamente, en tiempo y forma, todas las solicitudes y peticiones que los ciudadanos le presenten.

10 junio 2016

Educación y Enseñanza

Tema: Disconformidad con el proceso de preinscripción en Educación Infantil.

Educación y enseñanza

Consejero de Educación

Señor Consejero:

El 1 de mayo de 2016 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por la injusticia y falta de transparencia que, a su juicio, se produce en el proceso de preinscripción para el primer curso de Educación Infantil.
En dicho escrito, exponía que el 2 de marzo de 2016 remitió una carta al Departamento de Educación, que todavía no había obtenido respuesta. En dicha carta, que se adjuntaba al escrito de queja, se plasmaban diferentes aspectos que injustos que se producen en las asignaciones de plazas y que considera que se deberían revisar, por injustos.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
1. “La escolarización de los alumnos se rige por un procedimiento que establece los plazos de solicitudes para las diversas etapas y programas que permiten la baremación de aquellas y la posterior matrícula del alumnado:
  Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, que regula la admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados en la Comunidad Foral de Navarra; Decreto Foral 8/2015, de 18 de febrero, que modifica el anterior; Decreto Foral 40/2011, de 9 de mayo, por el que se crean la Comisión General de Escolarización de Navarra y las Comisiones Locales de Escolarización previstas en el Decreto Foral 31/2007 ya citado.
  Los Decretos Forales se concretan en la Orden Foral 8/2015, de 4 de febrero, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las bases que van a regular el procedimiento de admisión del alumnado en centros públicos y privados concertados, para cursar enseñanza de segundo ciclo de Educación Infantil y Educación Primaria en la Comunidad Foral de Navarra. Y en la Resolución 7/2016, del Director General de Educación, por la que se aprueban las instrucciones, el calendario y el modelo de solicitud del procedimiento de admisión de alumnado en centros públicos y privados concertados, para cursar enseñanzas del segundo ciclo de Educación Infantil y Educación primaria en la Comunidad Foral de Navarra durante el curso 2016/2017.
2. En lo que se refiere al alumnado que no obtenga plaza en el centro solicitado en primer lugar el punto 3 de la Base 5ª de la Orden Foral 8/2015 determina que el Departamento asignará plaza en los plazos establecidos.
  La Resolución 7/2016 establece en su Anexo II el calendario del proceso de admisión, determinado que la asignación de plazas del alumnado no admitido tendrá lugar entre el 7 y el 14 de marzo y posteriormente comunicará por escrito a la familia la opción obtenida.
  Esta información figura también en la página web del Departamento de Educación y por lo tanto está al alcance del público.
  La asignación de las plazas se realiza ordenando a los solicitantes por orden alfabético a partir de un apellido que se sortea en el seno de la Comisión General de Escolarización de Navarra. Este año el sorteo se realizó en la sesión del 10 de febrero en la que se sorteó, entre todos los alumnos de Navarra, el alumno a partir del cual se ordenarán los alumnos, resultando ser el alumno Connel De Fernando, Jaime el que salió en el sorteo.
  A partir de este apellido se ordenan los solicitantes y se procede a otorgar las plazas empezando por lo solicitado en segundo lugar de cada uno de los peticionarios. Si no obtuvieran plaza en su segunda solicitud se pasaría a la tercera opción.
  Todo este procedimiento se realiza en presencia del inspector-coordinador de la escolarización.
3. Como resultado del procedimiento la hija del reclamante fue escolarizada en el C.P. San Francisco de Pamplona en el Modelo D, que figuraba como tercera opción, siéndole comunicado esta escolarización a los padres por correo certificado.
4. En el apartado de sugerencias/reclamaciones el autor de la queja hace referencia a que en los colegios que teníamos en mente como primera opción se han presentado muchas rentas bajas, siendo estos colegios concertados y no precisamente baratos. No dejando de ser este hecho cuando menos curioso.
  Prosigue en su escrito afirmando que estamos completamente a favor de ayudar a los más desfavorecidos pero no a costa de otras familias. Y sigue en su escrito diciendo que a las rentas bajas se les debiera facilitar el acceso a los centros concertados cercanos a su domicilio o a aquellos centros públicos donde la enseñanza además de ser de calidad es gratuita.
  Prosigue diciendo creo sería conveniente y proponemos, cruzar los códigos postales con las rentas bajas. Es decir, una persona que tenga renta baja debería tener los códigos postales correspondientes a ese centro. Lo que no tiene sentido es tener una renta baja y llevar a tu hijo a la otra punta de la ciudad para acceder a un colegio concertado donde a la larga hay que pagar bastante más que en uno público.
  Aunque luego añade que con esto no estamos diciendo que alguien con renta baja no pueda tener acceso a un colegio concertado, solo decimos que se le debería ayudar a que acceda al que le corresponde por cp y que al añadir el punto de renta se está ejerciendo una clara discriminación positiva con estas familias. Esto además de no ser justo, alimenta la picaresca, que creíble o no nos consta que existe.
  Por ello acaba su escrito aludiendo a le necesidad de controlar de algún modo más eficaz el tema del código postal y aludiendo a lo que sucede con las plazas de las guarderías municipales.
5. Sorprende sobremanera la tesis que se mantienen en este apartado de la reclamación por su contenido no integrador y desconocedor de la legislación que regula el proceso, porque propone que las rentas bajas tienen que tener facilitado el acceso a los centros concertados próximos a los domicilios o a los centros públicos donde, faltaría más, la enseñanza es de calidad y gratuita.
  También se deduce de su escrito que da por supuesta la existencia de picaresca y que ésta se produce únicamente en las familias con rentas bajas, afirmaciones, ambas, con las que este Departamento no puede menos que estar en total desacuerdo. De la misma manera, nos abstenemos de juzgar la situación económico-social del reclamante y los motivos en los que fundamenta su queja con este tipo de criterios.
6. Como conclusión al escrito del reclamante es necesario poner de manifiesto que, aunque la legislación puede y debe evaluarse en cada proceso escolarizador para introducir las modificaciones que se consideren oportunas, aquélla responde a principios que garantizan la igualdad de acceso a todos los centros, sean públicos o concertados en Navarra, lo que garantiza la igualdad de oportunidades.
  Así mismo, el procedimiento en vigor ha demostrado su eficacia en el caso que nos ocupa, proporcionando en el plazo establecido, una plaza escolar a la hija del reclamante en el centro designado como su tercera opción, C.P. San Francisco, lo que garantiza una educación de la misma calidad que la que se imparte en los centros concertados que fueron solicitados y en los que no se obtuvo plaza”.
Como ha quedado reflejado, la queja está relacionada con la falta de contestación de un escrito dirigido al Departamento de Educación, presentado por el autor de la queja el pasado 2 de marzo de 2016. En dicho escrito se pedía la aclaración de determinadas dudas relacionadas con el procedimiento en vigor para realizar la asignación de plazas de primer curso en los distintos centros educativos de Educación Infantil. Asimismo, se realizaba una serie de propuestas para su consideración por el Departamento de Educación en futuros procedimientos de admisión.
En primer lugar, procede pronunciarse sobre la falta de contestación a la solicitud realizada por el autor de la queja al Departamento de Educación.
La obligación de cualquier Administración pública de resolver expresamente cuantas solicitudes se le formulen por los interesados viene establecida en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). De ello, resulta que el ciudadano, ante una solicitud cursada a una Administración, tiene derecho a que se incoe el correspondiente procedimiento y se le dé puntual respuesta sobre el contenido de su solicitud.
Por su parte, el también aplicable artículo 7 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, dispone que los ciudadanos tienen derecho a una buena administración y que este derecho incluye el de obtención de una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto.
De conformidad con tales preceptos legales, la resolución expresa de las solicitudes que presenten los ciudadanos no es una facultad para la Administración pública, sino un deber legal y un derecho de tales ciudadanos, así como una regla esencial de todo procedimiento administrativo. La propia LRJPAC ni siquiera exime a la Administración del cumplimiento de esta obligación en los casos en que haya vencido el plazo para dictar resolución expresa (artículo 43.2).
Ello permite extraer dos importantes consecuencias: la primera, que el silencio administrativo, que es lo generado en este caso, no es más que el reflejo del incumplimiento de una obligación impuesta ex lege a la Administración; la segunda, que esta sigue estando obligada a resolver la petición formulada aun después de transcurrido el plazo fijado para la resolución expresa.
En este caso, el Departamento de Educación no ha respetado ese derecho, obviando su deber de contestar al ciudadano autor de la queja, a la solicitud de información que formuló el pasado 2 de marzo de 2016 en relación con el procedimiento de admisión de alumnos en el primer curso de Educación Infantil. Por ello, esta institución no puede sino formular un recordatorio de deberes legales a este respecto, para que se conteste su solicitud.
Por otra parte, en cuanto a las propuestas que realiza el autor de la queja en relación con el procedimiento de admisión del alumnado en el primer ciclo de Educación Infantil, esta institución, con ocasión de otras quejas precedentes, señalaba lo siguiente:
1. “La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece normas acerca de la escolarización de alumnos en centros públicos y privados concertados (Título II, Capítulo II). De acuerdo con su art. 84.1, las Administraciones educativas regularán la admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados de tal forma que garantice el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por padres o tutores.
  Resulta claro que el derecho de los padres a la elección de centros no puede concebirse de modo ilimitado. En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que en líneas generales puede aceptarse que el derecho de los padres o tutores a elegir centro de enseñanza para sus hijos o pupilos constituye un ingrediente habitual del derecho fundamental a la educación, pero cuando choca con las conveniencias didácticas el ejercicio de ese derecho sólo puede ser satisfecho como manifestación de preferencia (STS de 20 de marzo de 1993).
  Análogamente, el Tribunal Constitucional considera que la existencia de criterios de admisión no vulnera el derecho a la libre elección, ya que los criterios previstos no lo son para una adscripción o destino forzoso de los alumnos a centros determinados, sino para una selección por carencia de plazas y, por tanto, inevitable.
  Consciente de la limitación, el legislador se ha ocupado de regular la admisión de alumnos en centros públicos y concertados, con la pretensión de garantizar, al tiempo, el derecho de igualdad en el acceso.
2. La garantía de igualdad se plasma en el establecimiento de una serie de criterios que habrán de determinar la admisión, y que, lógicamente, operarán en el caso de que el número de solicitudes supere al de plazas ofertadas en cada centro. En este sentido, el art. 84.2 de la Ley Orgánica de Educación establece que cuando no existan plazas suficientes, el proceso de admisión se regirá por los criterios prioritarios de existencia de hermanos matriculados en el centro o padres o tutores legales que trabajen en el mismo, proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de sus padres o tutores legales, rentas anuales de la unidad familiar, atendiendo a las especificidades que para su cálculo se aplican a las familias numerosas, y concurrencia de discapacidad en el alumno o en alguno de su padres o hermanos, sin que ninguno de ellos tenga carácter excluyente.
  En consecuencia, el legislador ha dispuesto la aplicación de cuatro criterios prioritarios que pretenden garantizar el derecho a la igualdad en el acceso a los centros escolares y que han de determinar la admisión en aquellos casos en que, como resultado del ejercicio del derecho a la libre elección, las solicitudes superen a las plazas ofertadas. Tales criterios prioritarios, por virtud de lo dispuesto en la ley, han de operar de forma conjunta, no excluyente, y entre los mismos se encuentra el de proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de los padres o tutores.
  El criterio, como no podía ser de otro modo, también aparece, con la misma calificación de prioritario, en el Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, por el que se regula la admisión del alumnado en los centros públicos y privados concertados de la Comunidad Foral de Navarra que imparten enseñanzas no universitarias (arts. 9 y 11).
3. La eficacia del criterio, esto es, su virtualidad como criterio de admisión en centros escolares, aparece conectada a la concreta configuración que la Administración haga de las áreas de influencia de los centros públicos y concertados.
  La Ley Orgánica de Educación, en su art. 86.1, prevé que las Administraciones educativas garantizarán la igualdad en la aplicación de las normas de admisión, lo que incluye el establecimiento de las mismas áreas de influencia para los centros públicos y privados concertados de un mismo municipio o ámbito territorial.
  En relación con dicho precepto, el art. 7 del Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, encomienda al Departamento de Educación la función de delimitar las áreas de influencia de los centros públicos y privados concertados; por su parte, el art. 11 del Decreto Foral, relativo a la valoración del criterio de proximidad, como es lógico, hace depender la puntuación que se asigne a los alumnos de la zonificación existente (ubicación del domicilio o del lugar de trabajo en relación con el área de influencia del centro).
  Actualmente, es la Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, del Consejero de Educación, el instrumento normativo que define las áreas de influencia, habiendo configurado Pamplona y su Comarca como una única zona.
4. La cuestión que plantea el presente expediente consiste en determinar si la consideración de Pamplona y su Comarca como zona única vulnera lo dispuesto en normas de rango superior (la Ley Orgánica de Educación, principalmente, y el Decreto Foral 31/2007, de 16 de abril), supuesto que éstas han establecido que el de proximidad es uno de los criterios prioritarios del procedimiento de admisión.
  Es notorio que la decisión de la Administración relativa a la zonificación, plasmada en la citada Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, es resultado del ejercicio de una potestad discrecional, en tanto en cuanto el legislador no predetermina cuántas han de ser las zonas ni cuáles han de ser las áreas de influencia de los centros. Como sucede con la generalidad de las potestades que participan de esta naturaleza, a priori son posibles diversas soluciones válidas desde el punto de vista jurídico.
  Ello no obstante, aunque es cierto que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad, no es menos cierto que ha de ajustarse a los límites previstos por el legislador. Y, habida cuenta de que el criterio de proximidad ha de operar en el procedimiento de admisión y de que, como hemos visto, su eficacia depende de la concreta zonificación que se haga, debemos entender que, entre tales límites, se encuentra el de la observancia del referido criterio y de su carácter prioritario. Lo cual, a nuestro juicio, implica que la concreta zonificación que se establezca no podrá, desde luego, hacer desaparecer el criterio de proximidad, pero tampoco reducir su peso o trascendencia de forma desproporcionada, hasta convertirlo en un criterio, si no inexistente, prácticamente irrelevante, pues ello no se compadece con el papel que el legislador le ha asignado en el proceso de admisión.
5. El Departamento de Educación justifica su decisión con argumentos de diversa índole. En este sentido, se señala, por un lado, que el proceso de escolarización gira principalmente sobre el derecho a la libertad de elección de centros, no sobre los criterios prioritarios de admisión, no pudiendo erigirse la configuración de las zonas en un obstáculo para la elección de cualquiera de las tipologías de centro. En consecuencia, se expresa que los criterios prioritarios o la zonificación deben ser proporcionados, esto es, los necesarios para permitir el proceso de escolarización, respetando al máximo la libertad de elección, lo cual obliga a configurar amplias áreas de influencia (idea ésta recogida en las exposiciones de motivos de la Órdenes Forales 31/2007, 17/2008 y 12/2009).
  No negamos que la configuración de áreas desproporcionadamente reducidas puede restringir de forma indebida la libertad de elección de centros. Ahora bien, también es claro que si el legislador ha previsto el criterio de proximidad en relación con la admisión de alumnos, tampoco cabe la existencia de áreas desproporcionadamente amplias.
  Por otro lado, hemos de remarcar que el derecho a la libertad de elección y los criterios prioritarios de admisión no son aspectos desvinculados, sino íntimamente conectados. Cierto es que tales criterios prioritarios operan en el supuesto de insuficiencia de plazas; pero, aun cuando pueda admitirse que el proceso de escolarización pivota sobre el derecho de elección de los padres, no puede ignorarse que el ejercicio de este derecho en la práctica también resulta condicionado por cuál sea el baremo de admisión.
6. Por otro lado, señala el Departamento de Educación que, frente a los restantes criterios prioritarios, el de proximidad no cuenta con un claro anclaje en derechos y valores protegidos constitucionalmente, considerando, por ello, que el mismo es menos apto para determinar la admisión.
  No compartimos el razonamiento. Nos parece notorio que no se trata de un mero criterio práctico, como señala el Departamento, pues el criterio de la proximidad al centro conecta directamente con la exigencia de que los poderes públicos fomenten la conciliación de la vida familiar y laboral, exigencia que emana de principios y derechos constitucionales.
  Pero es que, además, con independencia de la consideración que merezca el criterio, el mismo y su carácter prioritario ha sido dispuesto por el legislador. Por otro lado, y a mayor abundamiento, si nos atenemos a lo dispuesto por los arts. 10 y ss. del Decreto Foral 31/2007, norma supraordenada a la Orden Foral cuestionada, apreciamos que el criterio no aparece menos valorado que los restantes.
7. En consecuencia, partiendo de que ha sido el legislador el que ha establecido este criterio y lo ha calificado como prioritario, teniendo asimismo en cuenta que los criterios de admisión también inciden sobre el ejercicio del derecho a la libertad de elección, y asumida la discrecionalidad, que no libertad absoluta, con que cuenta la Administración en la determinación de las áreas de influencia de los centros públicos y privados concertados, hemos de pronunciarnos sobre la cuestión suscitada.
  Como ya hemos señalado con anterioridad, no estimamos que la incompatibilidad con la Ley Orgánica de Educación se produzca únicamente en el supuesto de que uno de los criterios prioritarios de admisión deje de existir, sino también en aquellos casos en que, aun existiendo, su valor, su virtualidad, sea restringida de forma desproporcionada.
  Y esto es, a nuestro juicio, lo que sucede en el caso que aquí ocupa, pues, atendiendo a nuestra realidad poblacional, configurar Pamplona y su Comarca como una única zona a efectos de admisión escolar supone, de facto, si no hacer desaparecer el criterio, otorgarle un valor que no se compadece con su carácter prioritario. Pamplona y su Comarca aglutinan la mayor parte de población de nuestra Comunidad y, lógicamente, la mayor parte de la demanda de plazas educativas. No es aventurado afirmar que buena parte de los supuestos en que hayan de jugar los criterios prioritarios de admisión, por insuficiencia de plazas respecto a las solicitudes, se produzcan entre residentes en dicha zona o entre estudiantes cuyos padres trabajan en la misma. Pues bien, que la proximidad no tenga ninguna relevancia en todos estos supuestos no se ajusta al valor o trascendencia que, a nuestro entender, ha de tener uno de los criterios prioritarios de admisión.
  Pero es que, además, resulta que, aun cuando no aparecen contemplados en la Ley Orgánica de Educación ni en el Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, en el procedimiento de admisión pueden influir, y así sucede en la práctica, otros criterios a los que se atribuye el carácter de complementarios (Orden Foral 28/2009, de 24 de febrero, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las bases que regulan la admisión), como el que señala la autora de la queja, esto es, el ostentar el padre o la madre la condición de antiguo alumno.
  Como se puso de manifiesto con ocasión de la tramitación del Decreto Foral citado, la legalidad de tales criterios, no contemplados por el legislador, ha sido discutida. Ahora bien, aun cuando pueda admitirse su compatibilidad con la ley, lo que ya no nos parece admisible es que puedan jugar un papel más relevante que el criterio prioritario de proximidad en el proceso de admisión, y esto es lo que bien puede suceder si Pamplona y su Comarca se configuran como zona única.
  A esta Institución, evidentemente, no le corresponde determinar cuál ha de ser la zonificación escolar, pues se trata ésta de una potestad de naturaleza discrecional atribuida por el legislador a la Administración. Pero sí le corresponde supervisar la actuación administrativa en el ejercicio de tal potestad, lo cual equivale a velar por que se respeten los límites de la misma, establecidos por la ley o deducidos de su contenido. Y, por las razones expuestas, estimamos que la configuración de Pamplona y su Comarca como una única zona a efectos de admisión escolar supone rebasar tales límites, pues reduce de forma desproporcionada la trascendencia en el proceso de uno de los criterios prioritarios establecidos por la Ley Orgánica de Educación, esto es, el de proximidad”.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recordar al Departamento de Educación su deber legal de contestar expresamente, en tiempo y forma, todas las solicitudes y peticiones que los ciudadanos le presenten.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio de deberes legales, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea