Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q15/541) por la que se recomienda al Departamento de Desarrollo Económico que revoque y deje sin efecto la sanción de 401 euros impuesta […].

23 noviembre 2015

Obras Públicas y Servicios

Tema: Disconformidad con sanción impuesta en materia de transporte.

Servicios públicos

Vicepresidente Primero y Consejero de Desarrollo Económico

Señor Consejero:

El 1 de octubre de 2015 se recibió en esta institución un escrito presentado por […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Económico, por la imposición de una sanción en materia de transporte.
La interesada exponía lo siguiente:
En BO de Navarra de 18 de mayo de 2015, el Servicio de Transportes del Gobierno de Navarra, notificó a […] inicio del expediente sancionador NA 0491/15, siendo el hecho denunciado la obstrucción a la labor inspectora. La denunciada en ningún momento obstruyó o impidió la labor inspectora, ni ha desarrolló oposición alguna frente a la Administración de transportes. Lo que ocurrió fue que hasta ese momento no se tuvo conocimiento de requerimiento alguno porque, cuando se remitió la notificación pertinente, la interesada se encontraba ausente del domicilio y no se dejó aviso en el buzón. Avisada por varias empresas gestoras de sanciones, tuvo conocimiento del asunto y de inmediato se dispuso a cumplir con lo requerido. En ningún momento existió ánimo infractor ni de ocultación y no se puso en peligro la seguridad vial, ni la competencia del mercado y no se obtuvo ningún beneficio ilícito, ni se causó perjuicio. De modo que se presentó el correspondiente recurso y el procedimiento fue resuelto imponiendo sanción de 401 euros. En la misma resolución se reconoce que no hubo ningún incumplimiento a la normativa. No obstante, se sanciona porque los documentos no se presentaron cuando se realizó el requerimiento. De tal requerimiento no se tuvo conocimiento y, aunque se propuso prueba de que se remitiesen a la denunciada los documentos acreditativos de las notificaciones efectuadas o, en su caso, de los intentos realizados; tal prueba fue denegada. Cuando se recibió la notificación de la resolución se procedió al pago de buena fe para no incurrir en recargos. Sin embargo no se está de acuerdo con la sanción y por ello el motivo de la queja pues, si no se tuvo conocimiento del requerimiento, si no se acreditaron los intentos de notificación y si ninguna infracción o reproche se puede deducir de los documentos presentados, no se puede calificar el hecho como infracción grave. En todo caso, podría ser motivo de apercibimiento sin imponer multa pecuniaria. Por todo ello, la sancionada considera que la multa impuesta es injusta, no tiene justificación y es desproporcionada. Solo se concibe desde una perspectiva meramente recaudatoria. En consecuencia, se solicita amparo de la Institución para que, tras las comprobaciones que se consideren oportunas, se inste al gobierno de Navarra para que devuelva a la sancionada la cantidad de 401 euros pagados en concepto de multa impuesta injustamente a juicio de la interesada.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento Desarrollo Económico, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada, así como la remisión del expediente administrativo sancionador objeto de queja.
Con fecha 28 de octubre de 2015, se recibió el informe solicitado, del que se da traslado a la interesada. Se acompaña a dicho informe una copia del expediente sancionador.
La queja se presenta ante un expediente sancionador en materia de transporte, estando la empresa afectada disconforme con la sanción impuesta.
Según consta en el expediente administrativo, el procedimiento sancionador trae causa de la remisión a […], de un requerimiento de datos relativos a disposiciones en materia de transportes: discos de diagramas originales, archivos de las descargas de los tacógrafos digitales y de las tarjetas de conductor, relación de conductores, justificante de control, y TC2.
El requerimiento, fechado el 1 de septiembre de 2015, se intentó notificar en el domicilio sito en la calle […], número […], de Galar, los días 10 y 15 de septiembre. Posteriormente, resultando infructuosos tales intentos de notificación personal, se procedió a su publicación en el Boletín Oficial de Navarra del 27 de octubre de 2015, y en el tablón de edictos del Ayuntamiento de Galar.
No habiendo sido atendido el requerimiento, el Departamento de Fomento del Gobierno de Navarra inició un expediente sancionador, por una presunta infracción tipificada en el artículo 140.12 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
El precepto citado tipifica la siguiente infracción, que tiene la calificación de muy grave:
“12. La negativa u obstrucción a la actuación de los Servicios de Inspección del Transporte Terrestre o de las fuerzas encargadas de la vigilancia del transporte que imposibiliten total o parcialmente el ejercicio de las funciones que legal o reglamentariamente tengan atribuidas, así como la desatención total o parcial a sus instrucciones o requerimientos o el quebrantamiento de la orden de inmovilizar un vehículo.
En todo caso, incurrirá en esta infracción toda empresa cuyos propietarios, empleados, auxiliares o dependientes nieguen o dificulten el acceso al personal de los servicios de inspección a los locales o vehículos en que obligatoriamente deba encontrarse depositada la documentación de la empresa o a dicha documentación.
En los supuestos de requerimientos relativos al cumplimiento de la legislación sobre tiempos de conducción y descanso de los conductores, se considerará cometida una infracción distinta por cada vehículo o conductor del que no se aporte la documentación solicitada o se aporte de tal forma que imposibilite su control”.
Según considera esta institución, la infracción anterior requiere una conducta consciente del ciudadano (dolosa) dirigida a impedir el ejercicio de las funciones de inspección, pues ello es inherente a las acciones que se tipifican: negar u obstruir.
La no atención de un requerimiento de datos que no pudo ser notificado personalmente y que fue publicado en forma oficial, a juicio de esta institución, no tiene encaje en ese tipo infractor, de especial gravedad, pues no se aprecia una negación del ejercicio de la función inspectora o una obstrucción de la misma. De estimarse la tesis contraria, estaríamos, en la práctica, ante una responsabilidad cuasi-objetiva del ciudadano, lo que es incompatible con los principios que rigen el Derecho Administrativo Sancionador (en particular, el de culpabilidad), que derivan del Derecho Penal.
En el curso del expediente sancionador, tras las presentación de alegaciones de la interesada, se descartó la aplicación de ese tipo sancionador, pues, según se comprueba, el órgano administrativo modificó la calificación de la infracción, y, en tal sentido, en la resolución sancionadora -por vez primera en todo el expediente-, se invoca una infracción del artículo 141.17 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
El tipo infractor por el que finalmente se sanciona a la empresa, calificado de grave por la ley, dispone lo siguiente:
“La carencia, falta de diligenciado o falta de datos esenciales de la documentación de control, estadística o contable cuya cumplimentación resulte obligatoria.
Asimismo, serán constitutivas de dicha infracción la ocultación o falta de conservación de dicha documentación, así como su falta de comunicación a la Administración o la demora injustificada en dicha comunicación, incumpliendo lo que al efecto se determine reglamentariamente.
En idéntica infracción incurrirán aquellas empresas que carezcan del documento en que preceptivamente hayan de formularse las reclamaciones de los usuarios, que nieguen u obstaculicen su uso o que oculten su contenido o retrasen injustificadamente su comunicación a los Servicios de Inspección del Transporte Terrestre que en cada caso resulten competentes.
No se apreciará la infracción tipificada en este punto cuando los hechos comprobados deban reputarse infracción muy grave de conformidad con lo dispuesto en los puntos 12, 21, 22 ó 35 del artículo 140 o calificarse conforme a lo señalado en los puntos 9 ó 10 de este artículo”.
El artículo 67.3 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra dispone que si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello al presunto infractor en la propuesta de resolución.
Tal previsión responde al principio de contradicción y a la garantía de audiencia del imputado, que conectan con el derecho a su defensa.
En la propia resolución que inició el expediente sancionador, se indicaba, con cita del Real Decreto 1211/1990, en similar sentido, que se podrá prescindir del trámite de notificación de la propuesta de resolución en el supuesto de que no se presente alegaciones o en caso de que la resolución sancionadora confirme los cargos por no constar en el procedimiento ni ser tenidas en cuenta otras alegaciones.
En el expediente sancionador que se está analizando, se modificó la calificación de la infracción (propuesta de resolución del 4 de agosto de 2015, segundo párrafo), y, acto seguido, sin seguir el trámite de audiencia, de plano, se dictó la Resolución 3685/2015, de 11 de agosto, por la que se impone la sanción. Esta sanción se funda en la comisión de una infracción distinta de la imputada en el inicio del expediente sancionador.
A juicio de esta institución, la resolución es ilegal, pues se ha vulnerado el derecho a la defensa de la imputada, quien, en ningún momento del expediente sancionador, ha podido controvertir si concurría o no tal infracción, privándole de un trámite esencial del procedimiento (el trámite de audiencia, a fin de que, previamente a dictarse resolución, pudiera conocer la infracción imputada, habida cuenta de la variación de la calificación inicial de la misma).
El proceder seguido es contrario a las reglas generales del procedimiento administrativo común (basado en el principio de contradicción, con mayor razón y rigor exigible cuando se ejerce la potestad sancionadora) y, en particular, se opone al precitado artículo 67.3 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Procede considerar, a mayor abundamiento, que, ni en la propuesta de resolución, ni en la resolución sancionadora, se motiva sobre la subsunción de los hechos (no atender el requerimiento de datos, que, se reitera, no fue notificado personalmente) en el tipo infractor grave, lo que es un deber que incumbe a la Administración sancionadora; máxime cuando, como sucede, no se aprecia, en las circunstancias que se dan, un encaje palmario de tales hechos en la citada infracción.
Ausente tal motivación, esta institución ha de señalar que no aprecia tal infracción grave.
A la vista de ello, la institución recomienda que se deje sin efecto el expediente sancionador, pues se ha lesionado el derecho a la defensa de la empresa afectada, imputándole, primero, por una infracción y sancionándole, después, y sin previa audiencia, por otra.
Y, a mayor abundamiento, por cuanto la resolución sancionadora no motiva adecuadamente sobre la subsunción de los hechos en el tipo infractor, no apreciando esta institución que, habiendo la interesada presentado la documentación tan pronto como tuvo conocimiento de la petición (resulta verosímil que, de hecho, no tuviera noticia de ella con anterioridad, por más que se publicara en forma oficial), la falta de atención al requerimiento precedente -no notificado en forma personal- lleve aparejada la infracción grave por la que se sanciona.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Económico que revoque y deje sin efecto la sanción de 401 euros impuesta […].

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea