Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q15/47) por la que se recomienda Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que reconsidere el expediente sancionador objeto de queja y bien lo deje sin efecto, bien estime la concurrencia de una infracción leve. Asimismo se le recomienda Pamplona que deje sin efecto el acto de retirada del vehículo objeto de queja, devolviendo al interesado la cantidad abonada por este concepto.

02 marzo 2015

Tráfico y seguridad vial

Tema: Procedimiento sancionador por un estacionamiento y retirada del vehículo por parte del servicio de grúa.

Tráfico

Alcalde de Pamplona

Excmo. Sr.:

El 26 de enero de 2015 recibí un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona, referente a un procedimiento sancionador por un estacionamiento y a la retirada del vehículo por parte del servicio de grúa.
Seguidamente, me dirigí al Ayuntamiento de Pamplona, dándole cuenta de la queja y solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe municipal recibido, se señala lo siguiente:
“El día 7 de noviembre de 2014 Policía Municipal denunció y retiró con grúa el vehículos con matrícula […] por estacionar en un carril de circulación.
[…] presentó un escrito reclamando la devolución de la tasa abonada por la retirada del vehículo y el archivo de la denuncia.
La reclamación de la devolución de la tasa será próximamente desestimada a la vista del informe jurídico emitido al respecto.
Las alegaciones a la denuncia no han sido estimadas y se ha notificado al Sr. […] propuesta de resolución”.
Como ha quedado expuesto, la queja se presenta en relación con un expediente sancionador derivado de un estacionamiento indebido y con la retirada del vehículo por parte del servicio de grúa.
Aduce el interesado que, el 7 de diciembre de 2014, sobre las 18 horas, aparcó el vehículo en el Complejo Hospitalario de Navarra, en un una zona adyacente al antiguo servicio de urgencias del Hospital de Navarra. Se trataba de un tramo cerrado al tráfico, bloqueado en su parte sur mediante barreras de mediana, de material plástico tipo New Jersey. En ningún momento el vehículo obstaculizaba, según indica, la circulación, ni el libre tránsito, ni el paso o acceso de otros vehículos de emergencia de cualquier índole.
Sin embargo, una hora después, cuando regresó, comprobó que su vehículo había sido retirado por el servicio de grúa. Además, se le ha incoado un expediente sancionador por estacionar de forma incorrecta con el agravante de obstruir gravemente la circulación. Refiere el interesado que tal obstrucción grave no concurría, ni se razona sobre tal extremo en la denuncia.
Por parte del Ayuntamiento de Pamplona, se considera correcto lo actuado y se ha remitido a esta institución una copia del expediente sancionador.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece, como principio esencial que limita el ejercicio de la potestad sancionadora, el principio de tipicidad (artículo 129), que exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley. Dicho principio lleva aparejado el derecho del responsable a ser notificado de los hechos que se le imputen y de las infracciones que tales hechos puedan constituir (artículo 135).
Como manifestación de ese derecho, en el mismo sentido, el artículo 74 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Seguridad Vial, y Circulación exige que, en las denuncias que los agentes de la autoridad notifiquen en el acto al denunciado, conste la infracción presuntamente cometida. Esta constancia de la infracción es de esencia al inicio del procedimiento sancionador, pues es a partir de entonces cuando se despliegan las posibilidades de defensa del expedientado.
El Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial contiene, en el artículo 65, el cuadro general de infracciones, estableciendo el siguiente criterio:
1. Con carácter general, esto es, salvo calificación expresa de su gravedad, las infracciones a las reglas de circulación tienen carácter de leve (artículo 65.3).
2. Son infracciones graves o muy graves las conductas expresamente previstas con tal calificación (artículos 65.4 y 65.5, respectivamente).
  Ello lleva a concluir que, para aplicar una infracción grave o muy grave, habrá de encuadrarse la conducta en uno de los tipos infractores previstos con ese carácter.
Examinado el expediente administrativo que se ha remitido, se aprecia que no se recoge debidamente la tipificación de la infracción.
El Ayuntamiento invoca normas que regulan las paradas y estacionamientos (artículo 38.3 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y 91.2 del Reglamento General de Circulación) y califica la infracción de grave, pero no subsume la conducta en un tipo infractor de este rango.
En definitiva, se señalan cuáles son las normas de circulación supuestamente infringidas y se concluye que la infracción es grave, sin mayor especificación al respecto sobre el tipo legal aplicado. Tal proceder es contrario al principio de tipicidad sancionadora y a lo dispuesto por el artículo 65 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que, como se ha apuntado, sienta la regla general del carácter leve de las infracciones de tráfico, a salvo de calificación expresa y específica de la gravedad.
Y tratándose esta calificación expresa y específica de una garantía esencial de un procedimiento de naturaleza sancionadora, no cabe sino concluir que el defecto apreciado, por sí solo, acarrea la imposibilidad de imponer una sanción por infracción grave.
Del contenido del expediente sancionador, se deduce que la gravedad de la infracción obedecería a la supuesta obstaculización del tráfico.
A esta circunstancia de obstaculización se refiere la infracción grave tipificada en el artículo 65.4, letra d), del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en los siguientes términos:
Parar o estacionar en el carril bus, en curvas, cambios de rasante, zonas de estacionamiento para uso exclusivo de personas con discapacidad, túneles, pasos inferiores, intersecciones o en cualquier otro lugar peligroso o en el que se obstaculice gravemente la circulación o constituya un riesgo, especialmente para los peatones.
Examinado el expediente, esta institución no aprecia elementos que lleven a concluir que se produjera la obstaculización grave que exigiría este tipo infractor. En la denuncia, se señala que se estacionó en un carril de circulación y, en el escrito de ratificación, se vuelve a hacer referencia a este estacionamiento, a su carácter prohibido y a que este tipo de estacionamientos obstruyen la circulación. Sin embargo, no se explicitan razones en el expediente que, en concreto, en el caso suscitado, acrediten que se estuviera produciendo una obstaculización grave de la circulación, que es lo que exige el tipo infractor citado.
Por el contrario, el interesado aduce una serie de alegaciones sobre las circunstancias del lugar de estacionamiento (una zona en desuso, por la apertura del nuevo servicio de urgencias, y parcialmente bloqueada mediante vallas de plástico). Tales alegaciones deberían ser tomadas en consideración y valoradas, en la medida en que se está imputando una infracción grave que se funda en una obstrucción grave del tráfico. No consta ninguna valoración al respecto por parte del Ayuntamiento de Pamplona. Y, obviamente, no es lo mismo un estacionamiento en un carril de circulación ordinario, que un estacionamiento en una zona como la del caso (área adyacente del Complejo Hospitalario), particularmente si, como se expone, se hallaba parcialmente bloqueada.
Por otro lado, la fotografía incorporada al expediente no apunta a que concurriera un entorpecimiento grave del tráfico, por más que el estacionamiento pudiera ser indebido.
En definitiva, además de lo dicho en cuanto a la inobservancia del principio de tipicidad, no se aprecian circunstancias materiales de gravedad de la infracción.
La potestad de retirada del vehículo, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, tiene naturaleza cautelar y carácter subsidiario. En este sentido, el precepto (que se inserta dentro de la parte de la ley regula las medidas provisionales) dispone que la autoridad encargada de la gestión del tráfico podrá proceder, si el obligado a ello no lo hiciera, a la retirada del vehículo de la vía y su depósito en el lugar que se designe en los siguientes casos:
1. “Siempre que constituya peligro, cause graves perturbaciones a la circulación de vehículos o peatones o deteriore algún servicio o patrimonio público.
2. En caso de accidente que impida continuar su marcha.
3. Cuando, procediendo legalmente la inmovilización del vehículo, no hubiere lugar adecuado para practicarla sin obstaculizar la circulación de vehículos o personas.
4. Cuando, inmovilizado un vehículo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84, no cesasen las causas que motivaron la inmovilización.
5. Cuando un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como zonas de aparcamiento reservado para el uso de personas con discapacidad sin colocar el distintivo que lo autoriza.
6. Cuando un vehículo permanezca estacionado en los carriles o partes de las vías reservados exclusivamente para la circulación o para el servicio de determinados usuarios y en las zonas reservadas a la carga y descarga.
7. Cuando un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria sin colocar el distintivo que lo autoriza, o cuando se rebase el triple del tiempo abonado conforme a lo establecido en la Ordenanza Municipal”.
  Lo razonado en las anteriores consideraciones lleva a concluir que no concurría causa tampoco para la retirada del vehículo. No cabe concluir, a la vista del expediente, que concurriera una grave perturbación de la circulación, ni que la disposición del vehículo constituyera un peligro, ni se aprecian otras circunstancias que justificaran la retirada del vehículo.
  El artículo 70, letra a), de la Ordenanza Municipal reguladora del tráfico, que se cita en el expediente como fundamento de la retirada del vehículo y que alude a estacionar en un lugar donde se encuentre prohibida la parada, debe interpretarse de conformidad con el anterior precepto legal, atendiendo a las circunstancias concretas del caso.
  No cabe estimar, automáticamente, y sin consideración a tales circunstancias, que el citado precepto reglamentario justifique la retirada siempre se dé el caso que contempla, pues es ello sería incompatible con la ley.
Abundando en lo anterior, debe señalarse que, aun en los casos en que concurra un supuesto de retirada, esta potestad no se concibe como algo reglado para la autoridad, como una consecuencia cuasiautomática del incumplimiento de las normas de circulación, sino como algo facultativo, sometido a justificación específica, y para el caso de que el obligado no lo hiciera.
A esta cuestión se ha referido esta institución en otros expedientes de queja, señalando lo siguiente:
“La medida de retirada del vehículo, en cuanto medida provisional que cabe acordar en el marco de un procedimiento sancionador, está limitada por los principios informadores que rigen la adopción de decisiones de naturaleza cautelar -cuya finalidad es garantizar el buen fin del procedimiento, proteger incidentalmente la legalidad, o el interés general o los derechos de terceros-, y, en general, por los principios que informan la actividad administrativa de limitación o la policial, entre los que se encuentran los de proporcionalidad y de menor restricción de la libertad individual o favor libertatis.
Se señala lo anterior porque, aunque la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, contemple el supuesto de retirada del vehículo, como medida cautelar, en los casos de estacionamiento en zona limitada sin tique, de tal previsión, por sí sola, no se deriva la legalidad de la retirada. El hecho de que exista un supuesto legal de retirada es condición necesaria para retirar el vehículo, pero no condición suficiente, pues, como medida provisional que es, la retirada exige una valoración de las circunstancias concurrentes que haga aconsejable adoptar una medida de estas características, y con efectos jurídicos y materiales inmediatos.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 54, exige la motivación de las medidas provisionales, que es inherente a su propia naturaleza y finalidad, y que lleva aparejada una valoración de las circunstancias que concurren, incompatible con una aplicación tasada o reglada en este ámbito.
A este respecto, la jurisprudencia recuerda reiteradamente que el principio de proporcionalidad es límite material para la adopción de medidas provisionales y, en esta línea, el Tribunal Constitucional ha declarado que una medida provisional desproporcionada e irrazonable adquiere, en el exceso, carácter punitivo (así, por ejemplo, en la STC 104/1995)”.
Por todo ello, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
1. Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que reconsidere el expediente sancionador objeto de queja y bien lo deje sin efecto, bien estime la concurrencia de una infracción leve.
2. Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que deje sin efecto el acto de retirada del vehículo objeto de queja, devolviendo al interesado la cantidad abonada por este concepto.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta las recomendaciones, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de las recomendaciones podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea