Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q15/417) por la que se recomienda al Departamento de Derechos Sociales que deje sin efecto el expediente de reintegro de la subvención concedida al autor de la queja para su establecimiento como trabajador autónomo, al no apreciarse una inobservancia de los requisitos previstos por las bases reguladoras o un incumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión.

29 septiembre 2015

Trabajo

Tema: Disconformidad con exigencia de reintegro de subvención.

Trabajo

Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales

Señor Consejero:

El 21 de julio de 2015 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Servicio Navarro de Empleo, por la exigencia de reintegro de la subvención que se le concedió para establecerse como trabajador autónomo.
En dicho escrito, el señor […] manifestaba, en síntesis, lo siguiente:
1. En su día, el Servicio Navarro de Empleo le concedió una subvención de 5.000 euros para el establecimiento como trabajador autónomo o por cuenta propia (Resolución 1262/2013, de 1 de julio de 2013).
2. Mediante Resolución 2084/2014, de 25 de septiembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se le comunicó el inicio del procedimiento de reintegro de la subvención. La razón aducida fue que no ha permanecido de alta en la Seguridad Social ni siquiera los 2/3 del periodo de tres años.
3. Formuló varias alegaciones al inicio del expediente, acreditando que continuaba de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas y que seguía afiliado a la Seguridad Social y en situación de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, sin variación en tales situaciones, aportando asimismo sus declaraciones trimestrales del Impuesto sobre el Valor Añadido.
4. Ante tales alegaciones, en la resolución que ordena el reintegro, la Administración cambió totalmente el motivo aducido, señalando que no se inicia el expediente porque el trabajador autónomo haya dejado de ejercer la actividad para la que se concedió la subvención, o se hubiera dado de baja en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, sino que se solicita el reintegro porque el interesado, a partir del 20 de abril de 2014, ha pasado a ser socio de una sociedad limitada, es decir, socio de una sociedad mercantil, que se encuentran excluidos en virtud de lo dispuesto en el último párrafo de la base 7.a) de la convocatoria aprobada por Resolución 1516/2009, de 27 de abril, que dice que quedan excluidos los socios de sociedades mercantiles….
5. Ante ello, recurrió en alzada, reiterando que nunca ha cesado en su actividad como autónomo y alegando que el hecho de que, con posterioridad, haya adquirido y tomado participaciones de una sociedad mercantil, no es causa, ni motivo de incumplimiento, habida cuenta de que ha ejercido su propio actividad como trabajador autónomo, es decir, la actividad para la cual fue concedida la subvención, tal y como lo reconoce expresamente la propia resolución, presentando sus declaraciones de IVA, etcétera.
  Incidió en que la subvención fue solicitada y concedida por su actividad como trabajador autónomo y en que la normativa de aplicación no contempla, ni prohíbe, que el trabajador autónomo, además de realizar su actividad propia como tal, pueda formar parte y adquirir participaciones de sociedades mercantiles.
  Expuso que cumplía todos y cada uno de los requisitos y obligaciones inherentes a la subvención.
6. El recurso fue desestimado mediante Orden Foral 155/2015, de 2 de junio.
  Solicitaba que se supervisaran los actos dictados y que se reconociera su derecho a mantener la subvención, considerando que participar en una sociedad mercantil, al margen de su actividad como trabajador autónomo, no implica incumplimiento de los requisitos y obligaciones establecidos.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, dándole traslado de la queja y solicitando información al respecto.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
1. “Mediante la Resolución 1262/2013, de 1 de julio, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se concedió a don […] una subvención para el establecimiento como trabajador autónomo o por cuenta propia, por un importe de 5.000 euros.
  La concesión de dicha subvención se produjo al amparo de la convocatoria regulada por la Resolución 1516/2009, de 27 de abril (BON núm. 59, de 15 de mayo de 2009), modificada por la Resolución 660/2014, de 28 de marzo.
  La base 4ª de la convocatoria establece la obligación de los beneficiarios de realizar, al menos durante tres años, la actividad que fundamenta la concesión de la ayuda o subvención, permanecer de alta en Seguridad Social o equivalente y mantener los activos fijos materiales subvencionados.
  La base 7ª de la convocatoria regula los requisitos que han de cumplir los beneficiarios, al disponer lo siguiente:
  1. “Los beneficiarios deberán cumplir con carácter general los siguientes requisitos, además de los establecidos en la base 2, y los específicos previstos para cada tipo de subvención en estas bases reguladoras:
    a) Darse de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, en el régimen especial por cuenta propia que corresponda o Mutualidad del colegio profesional. La fecha de alta se considerará como fecha de inicio de actividad. Asimismo deberán darse de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas.
    Los trabajadores autónomos o por cuenta propia podrán ser beneficiarios cuando formen parte de comunidades de bienes o sociedades civiles, siempre que las subvenciones se soliciten a título personal. Quedan excluidos los socios de sociedades mercantiles, cooperativas y sociedades laborales y los autónomos colaboradores. Asimismo quedarán excluidos los trabajadores que hayan desarrollado la misma o similar actividad como autónomos o por cuenta propia en los tres años anteriores al inicio de la actividad.
    b) (…)”.
  2. Dado que don […] se constituyó en socio de una mercantil con fecha 30 de abril de 2014, dejó de reunir uno de los requisitos establecidos en la convocatoria para ser perceptor de la subvención.
    Por ello, mediante la Resolución 2084/2014, de 25 de septiembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se inició el correspondiente procedimiento de reintegro, que finalizó mediante la Resolución 2260/2014, de 28 de octubre, con la declaración de la obligación del reintegro total de la subvención.
  3. Con fecha 9 de diciembre de 2014, don […] interpuso un recurso de alzada, que fue desestimado por la Orden Foral 155/2015, de 2 de junio, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo.
  4. Manifiesta el interesado que nunca ha cesado en su actividad de autónomo, así como que continúa de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas y sigue afiliado y en situación de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Señala, asimismo, que la normativa aplicable no contempla ni prohíbe que el trabajador autónomo, además de realizar su actividad propia como tal, pueda formar parte y adquirir participaciones en Sociedades Mercantiles.
  5. Respecto a dichas consideraciones no puede sino insistirse en que la base 7.1.a) habilita a que los trabajadores autónomos o por cuenta propia sean beneficiaros de las subvenciones cuando formen parte de comunidades de bienes o sociedades civiles, pero proscribe expresamente la posibilidad de que sean socios de sociedades mercantiles, como sucede con el interesado.
    Ha de concluirse, por lo tanto, que don […] dejó de cumplir uno de los requisitos exigidos para ser perceptor de la subvención, habiéndose exigido el reintegro de la misma con arreglo a lo dispuesto en la convocatoria y en la propia Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.”
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la exigencia del reintegro de una subvención que se concedió al señor […] para establecerse como trabajador autónomo o por cuenta propia.
La subvención, concedida conforme a la Resolución 1516/2009, de 27 de abril, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se regula la concesión de subvenciones para la promoción del empleo autónomo, fue otorgada por Resolución 1262/2013, de 1 de julio de 2013.
El acto objeto de queja es la Resolución 2260/2014, de 28 de octubre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se ordena el reintegro total de la subvención concedida al interesado, confirmada por Orden Foral 155/2015, de 2 de junio, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por el señor […].
El motivo que determina la declaración de reintegro, según se informa y resulta de los documentos del expediente, es el eventual incumplimiento de uno de los requisitos que, respecto de los beneficiarios de la ayuda, exigen las bases reguladoras [en concreto, el previsto en la base 7.1, letra a), cuyo tenor literal es el que aparece en la primera consideración del informe emitido por el Departamento de Derechos Sociales, antes transcrito].
La inobservancia de tal requisito se daría, a juicio del órgano concedente, por un incumplimiento sobrevenido del mismo, por cuanto el interesado, con posterioridad a serle otorgada y abonada la subvención (diez meses después), adquirió la condición de socio de una sociedad mercantil. Esta circunstancia, a juicio de la Administración, determina la obligación de reintegro de la ayuda.
La Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, dispone, en su artículo 14.1, que las bases reguladoras de la concesión de subvenciones contendrán, como mínimo, diversos extremos, entre los cuales, por lo que ahora interesa, se encuentran los siguientes:
“Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la subvención (…).
d) Forma de acreditar los requisitos señalados en la letra anterior y, en su caso, periodo durante el que deberán mantenerse.
e) Plazos para efectuar la solicitud y acreditar los requisitos exigidos”.
Por su parte, el artículo 20.4, referido a la instrucción del expediente de concesión de las subvenciones, establece que este contendrá un informe del órgano instructor en el que conste que los beneficiarios cumplen todos los requisitos para acceder a las mismas.
De estas previsiones legales, se concluye que:
1. Las bases reguladoras han de determinar los requisitos para el acceso a la subvención. Estos requisitos habrán de observarse necesariamente al momento de la concesión de la subvención.
2. El mantenimiento de tales requisitos subjetivos, referentes al beneficiario, con posterioridad a la concesión no es un aspecto necesario o consustancial a la dinámica subvencional, sino facultativo o contingente (en su caso, señala la ley foral). Son las bases reguladoras las que, si así se ve oportuno atendiendo a la naturaleza y fines de la subvención, han de establecer tal obligación o carga jurídica de mantenimiento posterior de los requisitos exigidos, y tasarla temporalmente, señalando el plazo de dicho mantenimiento.
  En definitiva, no es necesariamente contrario a la ley que una pérdida sobrevenida de los requisitos subjetivos que determinaron al acceso a una subvención no sea relevante a efectos de su mantenimiento (de hecho, es habitual que ello suceda en diversos ámbitos subvencionales), en la medida en que la vinculación posterior se establece por referencia al ejercicio de la actividad y a las obligaciones derivadas de la concesión, y no tanto a la observancia de los requisitos de acceso a las ayudas; son las bases reguladoras las que, atendiendo al objeto y finalidades de las subvenciones, si así se considera oportuno, han de establecer tal obligación de mantenimiento de los requisitos y precisar el plazo.
En el caso que ocupa, el reintegro vendría determinado, como se ha apuntado, por el incumplimiento sobrevenido del requisito de no ser socio de una sociedad mercantil.
Las bases reguladoras establecen los requisitos de los beneficiarios (base séptima), sin prever expresamente que los mismos hayan de mantenerse, ni fijar un plazo a tal efecto, en el sentido previsto por el artículo 14.1 d) de la Ley Foral de Subvenciones.
Por otro lado, dichas bases determinan que, con carácter previo al pago de la subvención, los beneficiarios deben justificar el cumplimiento de los requisitos establecidos (base décima).
No se aprecia, pues, en las bases reguladoras una obligación o carga de mantenimiento durante un determinado plazo, posterior a la concesión, de los requisitos de los beneficiarios.
Tampoco es suficiente a tal fin, según considera esta institución, lo previsto en la base undécima, que dispone que toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta (…) podrá lugar a la modificación de la resolución de concesión [se trata de una regla que viene a reproducir lo previsto en el artículo 16.2 de la propia Ley Foral de Subvenciones, referente a la financiación de las actividades subvencionadas y a la eventual modificación de la cuantía otorgada, pero no tiene el contenido específico que requiere el precitado artículo 14.1 d)].
Señala la Orden Foral 155/2015, de 2 de junio, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por el interesado, que los requisitos y obligaciones a cumplir por el beneficiario han de darse, durante al menos, tres años, no solo en el momento de la concesión.
Dicho periodo de tres años se cita por lo dispuesto en la base cuarta, que regula las obligaciones de los beneficiarios, disponiendo que estarán obligados durante, al menos, tres años a realizar la actividad que fundamente la concesión de la ayuda o subvención, permanecer de alta en la Seguridad Social o equivalente y mantener los activos fijos materiales subvencionados.
El citado plazo de tres años, según considera esta institución, es predicable del ejercicio de la actividad y del alta del autónomo en la Seguridad Social (obligaciones que el interesado cumple), pero no del conjunto de requisitos exigidos al beneficiario para acceder a la subvención, pues tal conclusión se opone a lo previsto en el artículo 14.1 d) de la Ley Foral de Subvenciones, a falta de determinación expresa en las bases reguladoras. En particular, dicho plazo no se ha establecido en relación con el requisito negativo que ocupa, es decir, el consistente en no ser socio de una sociedad mercantil.
En consecuencia, esta institución considera la queja fundada, pues, a la vista de la configuración de las bases reguladoras, no aprecia una inobservancia de los requisitos establecidos por parte del beneficiario, ni un incumplimiento de las obligaciones exigibles al mismo por causa de la concesión de la subvención.
Procede, finalmente, señalar, a mayor abundamiento, que, de conformidad con el artículo 35 de la Ley Foral de Subvenciones, el reintegro de subvenciones ha de responder a causas tasadas (las previstas en la ley o las explicitadas en la normativa sectorial reguladora o en las bases), lo que es incompatible con su exigencia en los casos en que la carga u obligación que corresponde al beneficiario no aparezca nítidamente definida.
Por todo ello, la institución recomienda que se deje sin efecto el expediente de reintegro.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales que deje sin efecto el expediente de reintegro de la subvención concedida al autor de la queja para su establecimiento como trabajador autónomo, al no apreciarse una inobservancia de los requisitos previstos por las bases reguladoras o un incumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea