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Bienestar social
Tema: Disconformidad con la reducción de cuantia de la ayuda vinculada al servicio.
Bienestar social
Consejero de Políticas Sociales
Señor Consejero:
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Políticas Sociales, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En contestación a la solicitud de información formulada por su Institución, en el expediente de queja ( Expediente Q15/111) formulado por doña […], en el que mostraba su disconformidad con la minoración de la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial reconocida a su madre, doña […], procede informar que:
Por Resolución 4524/2012, de 22 de noviembre, del Subdirector de Gestión y Recursos para la Dependencia, se reconoció a doña […]su situación de dependencia en grado de Gran Dependiente, con efecto del 27 de junio de 2012.
En el momento de su valoración, la interesada se encontraba ingresada de forma privada en la Clínica San Fermín; dicho centro residencial no dispone de plazas concertadas con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas.
Por Resolución 807/2013, de 6 de marzo, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, se concedió a doña […], una prestación vinculada al servicio de atención residencial de personas mayores, por importe de 830,58 € mensuales.
Por Resolución 3344/2014, de 7 de agosto, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, se modifica la cuantía de la prestación vinculada al servicio de la que era beneficiaria la interesada.
La modificación de cuantía resulta de la aplicación de la Orden Foral 78/2013, de 31 de enero, del Consejero de Políticas Sociales por la que se establece el importe de las prestaciones vinculadas al servicio para el año 2014.
La citada Orden Foral además de establecer los importes máximos y mínimos de la prestaciones, según el tipo de servicio y grado de dependencia, introdujo importantes modificaciones en el cálculo de la prestación vinculada al servicio de forma que, su cuantía quedaba determinada no en función del precio privado abonado por el usuario, sino por el precio del módulo de concierto para una plaza similar (tipo de servicio y grado de dependencia) en dicho centro residencial.
Dada la trascendencia económica de los nuevos criterios de cálculo de la prestación, se remitió a todos los perceptores de dicha prestación, entre ellos a doña […], oficio de la Subdirección de Servicios para la Dependencia, donde se señalaba su incidencia en su caso concreto.
La Orden Foral 210/2009, de 1 de julio, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, regula las prestaciones vinculadas al servicio, constituyendo la regulación general de las mismas.
El artículo 8 de la Orden Foral 210/2009, de 1 de julio, al regular la revisión y modificación de tales ayudas señala que, la concesión de la prestación y la cuantía de la misma estará condicionada a cualquier modificación de la situación inicial tenida en cuenta para su concesión. Señala igualmente que el procedimiento de revisión podrá iniciarse, tanto a iniciativa de las personas interesadas, como de oficio, pudiendo el Departamento competente en materia de servicios sociales solicitar, a estos efectos, la documentación precisa. La alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión y la determinación de su cuantía será causa de modificación de la prestación concedida, pudiendo incrementarse, mantenerse, reducirse o extinguirse.
La modificación de la cuantía de la prestación concedida viene determinada por la modificación normativa derivada de la aprobación de la Orden Foral 78/2013, de 31 de enero, por el que se establece el importe de las prestaciones vinculadas al servicio para el año 2014.
La modificación de la normativa en la que se ampara el reconocimiento de la prestación constituye título suficiente para la revisión de su importe.
La causa jurídica que habilita tal revisión, es precisamente la modificación de la norma. La prestación reconocida y el importe de la misma no pueden tenerse, de esta forma, por un derecho subjetivo inamovible que se repute como independiente al marco normativo en los cuales se sustenta. Piénsese, por ejemplo, qué sucedería si se derogara la normativa reguladora de la prestación.
Por todo ello, dado que se modificaron las reglas establecidas para el cálculo de las prestaciones, el importe de las mismas fue revisado.
En relación a la cuantificación del nuevo importe de la prestación debe señalarse que, la Orden Foral 78/2013 de 31 de enero, del Consejero de Políticas Sociales, por la que se establece el importe de las prestaciones vinculadas al servicio, en su artículo 2 además de señalar la forma de determinar la cuantía de la prestación vinculada al servicio, establece diversos criterios de cálculo en atención al tipo de servicio, existencia o no de plazas concertadas, integración o no de los centros dentro del programa Concerdep o ResideN.
Con carácter general, la cuantía de la prestación vinculada al servicio viene determinada por la diferencia entre la aportación de la persona usuaria, calculada según su capacidad económica, y el importe del servicio a recibir.
El apartado d) del citado artículo 2 señala que en los centros residenciales para la atención de personas mayores que no tengan concertadas plazas con la Agencia Navarra para la Autonomía de las personas, se considerará como precio máximo del servicio, el precio máximo establecido en la resolución del modelo de concertación ResideN para el grado de dependencia que acredite el solicitante o el importe del servicio en el caso de que su importe sea inferior a los precios de dicha Resolución.
Dado que la Clínica San Fermín, centro residencial de ingreso, no dispone de plazas concertadas con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, el importe del servicio a considerar para determinar la cuantía de la prestación, es el precio máximo del módulo del concierto Residen de atención residencial de gran dependiente fijado en 2.087,77euros.
La Resolución 3694/2014, de 8 de septiembre, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, modifica la prestación vinculada al servicio de la que era beneficiaria la interesada con arreglo a los nuevos criterios para el cálculo de la prestación.
La capacidad económica de la usuaria en la fecha de efecto de la Resolución ( 1 de marzo de 2014) determinaba una Renta Per cápita de 23.105,46 €, derivadas de diferentes pensiones (viudedad, jubilación incapacidad absoluta, pensión clases pasivas).
El Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, por el que se establece el régimen y las cuantías de los precios públicos de servicios prestados directa o indirectamente por este organismo, en su artículo 5 regulador de las reducciones y cantidades de libre disposición, en el apartado de atención residencial en el área de personas mayores, dispone que independientemente de las garantías constituidas para el aseguramiento de la deuda que puedan generar, las personas usuarias de este servicio, cuando acrediten no disponer de recursos suficientes con las que abonar íntegramente la tarifa pública, abonarán, con el límite de la tarifa, en concepto de aportación individual, la cantidad resultante de aplicar el porcentaje del 90% de la renta per cápita mensual.
En ningún caso, y por la aplicación de dicho porcentaje, deberá quedar para la libre disposición del residente una cantidad inferior, en cómputo anual, a 1.757,06 euros para las personas no dependientes, y de 1.728,74 euros para las personas dependientes.
Teniendo en cuenta la Renta Per Cápita de la usuaria y la cantidad de libre disposición a reconocer, la recursos disponibles a efectos de satisfacer su aportación asciende a 21.376,72 €; recursos que permitirían una aportación mensual de 1.781,39€.
No obstante lo señalado, el precio público correspondiente a una plaza residencial de tercera edad para persona gran dependiente quedó fijado por el Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, del Consejo de Gobierno de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas 1.529,22 euros, por lo que la aportación máxima de la usuaria debe limitarse a dicha cuantía.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 d) la Orden Foral reguladora de las prestaciones vinculadas al servicio la cuantía de ésta viene determinada por la diferencia entre la aportación de la persona usuaria (1.529,22 €), calculada según su capacidad económica y el precio máximo del módulo del concierto de atención residencial de gran dependiente del programa Residen.( 2.087,77 €) quedando fijado el nuevo importe de la prestación en 558,55€”.
Como ha quedado expuesto, la señora […] manifiesta su queja frente a la Resolución 334/2014, de 7 de agosto, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas.
Dicha resolución incorpora, según señala la interesada, dos decisiones:
En primer lugar, una modificación de la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial que venía percibiendo su madre, la señora […]. A través de esta modificación, se minora la prestación, pasando de 830,58 euros mensuales a 558,55 euros mensuales, con efectos de 1 de marzo de 2014.
Además, una reclamación de cantidad indebidamente percibida, consecuencia, se colige, de la anterior minoración y de su fecha de efectos.
El artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone lo siguiente:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.
De conformidad con dicho precepto legal, no cabe otorgar eficacia retroactiva a la resolución objeto de queja, como se hace (se dicta el 7 de agosto de 2014 y sus efectos se retrotraen a 1 de marzo de 2014), al no concurrir ninguno de los supuestos excepcionales a que se refiere el apartado tercero de dicho precepto. Ni existe un acto previo anulado y sustituido -la resolución no anula la concesión previa, cuya validez no se discute, sino que modifica la cuantía concedida, por estimar que concurre causa para ello-, ni, obviamente, la resolución produce efectos favorables para la interesada.
No obsta a esta conclusión que la Orden Foral 78/2014, de 31 de enero, del Consejero de Políticas Sociales, por la que se establece el importe de las prestaciones vinculadas al servicio, publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 19 de febrero de 2014, surta efectos desde 1 de marzo de 2014,
La disposición final de la orden foral mencionada -esta Orden Foral se publicará en el Boletín Oficial de Navarra, surtiendo efectos a partir del 1 de marzo de 2014
- ha de interpretarse conforme a la naturaleza normativa de la misma. La eficacia de la orden foral ha de ser la propia de una disposición de carácter general, de naturaleza reglamentaria, lo que se traduce en que las cuantías máximas y mínimas que establece (apartado 1º), las reglas de determinación de la cuantía que sienta (apartado 2º), y la previsión de cuantías excepcionales que contempla, constituyen el régimen normativo a partir de la fecha que se cita (1 de marzo de 2014), y que, por tanto, los actos que se dicten desde entonces habrán de acomodarse a tal régimen normativo, que sustituye al precedente (el citado en la disposición derogatoria).
Pero de ello no se deriva que los actos administrativos que se dicten en este ámbito de las ayudas públicas a partir de 1 de marzo de 2014 estén autorizados para retrotraer sus efectos a tal fecha, pues, si tal fuera la interpretación de la norma (y así parece entenderlo el Departamento de Políticas Sociales, a la vista de lo informado y actuado), no cabría sino propugnar su nulidad de pleno derecho, por vulnerar lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en virtud de lo dispuesto por el artículo 62.2 de la misma ley.
La resolución dictada es la que provoca el efecto jurídico individualizado ante el ciudadano beneficiario de la concesión (no la disposición general que le precede, que, por su carácter abstracto, no modifica las prestaciones concedidas a los ciudadanos), no pudiendo otorgársele la retroactividad que se pretende, por lo razonado.
En lo que respecta a la minoración de la prestación que opera la resolución, con carácter preliminar, ha de declararse que, conforme al ordenamiento jurídico, estamos ante un derecho subjetivo de la interesada, consistente en una prestación garantizada, y no ante una prestación graciable, ni una subvención ordinaria de la Administración revisable de oficio cuando la Administración considere oportuno.
El artículo 20 de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de servicios sociales, establece como prestaciones garantizadas d) las prestaciones que se establezcan con carácter de mínimo por la legislación estatal en materia de dependencia
.
Como dispone el artículo 2 del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General, una prestación garantizada es una prestación del sistema público de servicios sociales exigible como derecho subjetivo, esto es, sin que dependa de que exista de disponibilidad presupuestaria.
Entre las prestaciones garantizadas, se encuentra, conforme al mismo artículo 2 y la disposición adicional segunda del Decreto Foral 69/2008, el servicio de atención residencial, que es un servicio que se desarrolla en centros, que pasan a ser residencia efectiva de la persona, bien temporalmente, bien a largo plazo, ofreciendo alojamiento, manutención y otras actividades especializadas de habilitación o rehabilitación, atendiendo a las características de la persona atendida.
En el caso de las prestaciones garantizadas de atención residencial para personas en dependientes (gran dependiente, en el caso), cuando no es posible el acceso al servicio, por no existir servicios suficientes dentro del sistema público de servicios sociales, el servicio se sustituye por una prestación económica, que está, en todo caso, vinculada a la adquisición de ese servicio. Esta prestación no puede concederse por un periodo superior a doce meses, transcurrido el cual debe sustituirse por el correspondiente servicio, salvo que exista acuerdo expreso entre el Departamento competente en materia de servicios sociales y la persona beneficiaria, que debe constar por escrito y que tiene un plazo de validez de veinticuatro meses, pudiendo renovarse posteriormente por los mismos períodos (disposición adicional segunda del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio).
La prestación económica sustituye, por tanto, la prestación técnica, esto es, constituye un deber de la Administración prestar el servicio residencial y otorga al ciudadano un derecho subjetivo a recibir el servicio de forma garantizada.
La prestación económica vinculada al servicio debe concederse dentro del plazo máximo previsto para la concesión del servicio y su cuantía debe fijarse con los mismos criterios establecidos para el acceso al servicio correspondiente (disposición adicional segunda del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General) .
El artículo 2.3 de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, declara que no tendrán carácter de subvenciones los siguientes supuestos: (…) e) Las prestaciones económicas a las que hace referencia la Ley Foral de Servicios Sociales recogidas en la cartera de servicios sociales de ámbito general como garantizadas, que vayan encaminadas a atender a la satisfacción de las necesidades vitales de las personas físicas o familias
.
Como se puede ver, la prestación económica vinculada con el servicio no es una subvención, sino un derecho subjetivo de los ciudadanos y, en este caso, de las personas con dependencia, a las que los poderes públicos deben proteger.
La legislación estatal lleva al mismo resultado. El artículo 15.1 e) de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, garantiza a las personas dependientes el servicio de atención residencial
. El artículo 14.2 de esta misma dispone que los servicios del Catálogo del artículo 15 tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados
. El artículo 14.3 añade que de no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios, en los Convenios a que se refiere el artículo 10 se incorporará la prestación económica vinculada establecida en el artículo 17. Esta prestación irá destinada a la cobertura de los gastos del servicio previsto en el Programa Individual de Atención al que se refiere el artículo 29, debiendo ser prestado por una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia
. El artículo 17 dispone que la prestación económica, que tendrá carácter periódico, se reconocerá, en los términos que se establezca, únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado o de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma
. El artículo 25 detalla el carácter y contenido del servicio de atención residencial de las personas dependientes.
Por tanto, la interesada tiene derecho a una prestación garantizada de atención residencial por ser una persona mayor y, además, gran dependiente. La Administración debe prestar este servicio y solo excepcionalmente puede sustituirlo por una prestación económica vinculada a la adquisición del servicio. Y la cuantía de esta prestación debe fijarse con los mismos criterios establecidos para el acceso al servicio correspondiente, es decir, debe fijarse con los mismos criterios establecidos para el acceso al servicio de atención residencial (disposición adicional segunda).
Al tratarse de un derecho subjetivo de la ciudadana, reconocido y garantizado por el ordenamiento jurídico, una vez concretado en el caso particular de la interesada, cualquier revisión unilateral y de oficio del derecho reconocido (la prestación económica sustitutiva de la prestación técnica) por parte de la Administración, debería seguir los cauces establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El artículo 8 de la Orden Foral 210/2009, de 1 de junio, por la que se regulan las prestaciones económicas vinculadas al servicio –no alterado por la Orden Foral 78/2014-, dispone lo siguiente:
“Artículo 8. Revisión y modificación de las ayudas.
La concesión de la prestación y la cuantía de la misma estará condicionada a cualquier modificación de la situación inicial tenida en cuenta para su concesión, teniendo la persona beneficiaria o, en su caso, su representante legal, la obligación de comunicar cualquier cambio que se produzca al Departamento competente en materia de servicios sociales. Dicha comunicación podrá hacerse de forma directa o a través del correspondiente Servicio Social de Base.
La alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión y la determinación de su cuantía será causa de modificación de la prestación concedida, pudiendo ésta incrementarse, mantenerse, reducirse o extinguirse, según proceda”.
De conformidad con tal precepto, la concesión de la prestación y su cuantía quedan condicionadas al mantenimiento de la situación inicial
considerada o, dicho de otro modo, la modificación, en sentido favorable, desfavorable o neutro, de oficio a instancia de parte, procedería si se alteraran las condiciones
tenidas en cuenta en el momento de la concesión.
Por situación inicial
o condiciones tenidas en cuenta
, han de entenderse las que remiten al conjunto de circunstancias concurrentes en el beneficiario de la prestación (de dependencia, de salud, económicas, familiares, etc.) y que inciden en la concesión de la prestación y en su cuantía. Y de ahí que tal variación de la situación se vincule a la obligación de la persona del beneficiario de comunicar cualquier cambio que se produzca. Esta interpretación, según considera esta institución, es la correspondiente al reconocimiento del derecho que supone el acto de concesión de la prestación (con mayor razón, en el caso de una prestación garantizada por la ley).
Sin embargo, la alteración de la situación inicial o de las condiciones tenidas en cuenta, que es lo que habilitaría para revisar la prestación, no se da, según entiende esta institución, por el hecho de que, mediante Orden Foral 70/2014, varíen las reglas de cuantificación de la prestación, con los efectos propios de una norma jurídica que disciplina las concesiones o revisiones a partir de entonces.
Es claro que el artículo 8 de la Orden Foral está pensando en la modificación de la situación inicial de la persona dependiente, en las que un cambio de sus circunstancias determinantes de la situación inicial (su estado físico, psíquico o médico) puede dar lugar a un incremento de la prestación (si ha empeorado), mantenimiento (si permanece igual), reducción (si ha mejorado) o extinción (si ha desaparecido la causa), pero siempre en relación con el estado personal de la persona mayor y dependiente a la que se le debe dar la prestación.
La interpretación contraria, a criterio de esta institución, pugna con el principio constitucional de seguridad jurídica, pues supone habilitar a la Administración pública para revisar de oficio los actos de concesión, con independencia de que sean válidos y de que no haya advenido ninguna de las condiciones resolutorias de tales actos (aparecen condicionados a que se mantenga la situación que determinó la ayuda). Además, resulta inconciliable con el carácter garantizado del servicio y, correlativamente, de las ayudas vinculadas a él, pues las mismas serían disponibles en todo momento para la Administración pública.
Al mismo tiempo, quiebra los principios de buena fe y confianza legítima en el normal y ordinario comportamiento seguido por la Administración, proclamados por el artículo 8 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y, si cabe, exigibles con mayor celo cuando de prestaciones garantizadas se trata, pues se habilitaría a dicha Administración para, por decisión propia, reducir o, incluso, suprimir, las prestaciones que ha venido otorgando a personas dependientes desde tiempo atrás, sin ningún límite que no sea autoimpuesto.
La modificación de la ayuda en concepto de prestación económica vinculada al servicio a la persona mayor y dependiente, además, se ha realizado por la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas sin el debido procedimiento administrativo, y, por tanto, sin audiencia de la interesada.
La revisión
(con su sustancial reducción del importe de la prestación a la dependencia) se ha realizado sin audiencia a la interesada y mediante el dictado de plano de una resolución administrativa que se aplica directamente y se calcula unilateralmente, sin un procedimiento contradictorio en el que pueda participar la afectada y, en su caso, oponerse.
Este proceder ignora el derecho de todo ciudadano a ser oído antes de que se adopte una medida individual que le afecte desfavorablemente, derecho de audiencia que establece el artículo 7.2 a) de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
La resolución recurrida incorpora, según señala la interesada, una reclamación de reintegro de ingresos indebidamente percibidos.
Lo dicho anteriormente en relación con la retroactividad de la resolución lleva a concluir que tal reclamación no procede, pues la cuantía indebidamente cobrada (a juicio de esta institución no hay tal) se fundaría en esta retroactividad.
A mayor abundamiento, y también en línea con lo dicho respecto a la falta del debido procedimiento referente a la decisión de modificación, de pretenderse la devolución de cantidades, habría de tramitarse un expediente de reintegro, oyendo a la interesada sobre este eventual cobro indebido. Así se desprende de la citada la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que reconoce el derecho de los ciudadanos a ser oídos antes de adoptarse una decisión que les sea desfavorable [(artículo 7.2, letra a)].
Adoptar, en la misma resolución, esto es, simultáneamente, la decisión de reducir la ayuda con efectos retroactivos (causa del reintegro) y la decisión de exigir la devolución de cantidades (consecuencia), según entiende esta institución, no satisface la exigencia que dimana de los preceptos señalados (oír al interesado sobre esta cuestión) y supone una omisión del procedimiento legalmente establecido para dictar un acto desfavorable y de naturaleza restauradora, determinante de nulidad [artículo 62.1. letra e), de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común].
Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que deje sin efecto la reducción de la cuantía de la ayuda económica vinculada al servicio de atención residencial que recibe la madre de la autora de la queja, operada por Resolución 3344/2014, de 7 de agosto, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas.
Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que, en todo caso, de sostenerse que procede la reducción, se aplique de forma no retroactiva, dejando sin efecto, por tanto, la reclamación de cantidades indebidamente percibidas contenida en la citada resolución.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta las recomendaciones y el recordatorio y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de las recomendaciones o del recordatorio podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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