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Deporte
Tema: Disconformidad con exigencia de reintegro de subvenciones.
Juventud y deporte
Consejero de Políticas Sociales
Señor Consejero:
El 18 de febrero de 2015 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], en representación del Consejo Navarro de la Juventud, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Políticas Sociales, por el reintegro de subvenciones concedidas a asociaciones juveniles.
En la queja, el señor […] manifestaba lo siguiente:
“Que con fecha 10/05/2013 (BON 88 de 10 de mayo de 2013) se convocaron, mediante Orden Foral, las subvenciones a asociaciones juveniles.
El 24/06/2013 la Comisión evaluadora: revisó la evaluación de los proyectos presentados por las asociaciones juveniles y, como consecuencia de ello, se incluyó, a propuesta del Instituto, el apartado b) donde se especificaban los porcentajes de justificación en cada caso. Se adoptó el acuerdo de que no debía justificarse el 100% de la subvención, sino solamente un porcentaje en función de la cantidad concedida.
En agosto del año 2013, se dictó la Resolución de concesión de las ayudas: Se concedían y abonaban las cantidades correspondientes a cada asociación. Se enviaron las cartas individuales con información para cada asociación de las cantidades admitidas, máximas, % a subvencionar, etc.
El 11 de octubre de 2013 era la fecha límite para que las asociaciones presentaran las justificaciones de los proyectos subvencionados.
En abril de 2014 se enviaron cartas para la subsanación de la justificación a las asociaciones e informe jurídico respectivamente. En estas comunicaciones se les informó que debían justificar el 100% en todos los casos, a diferencia de lo que se indicó mediante escrito de la subdirección de juventud a cada una de las asociaciones.
Tras todas las comprobaciones, la deuda final de todas las asociaciones era de 10.404,26 euros. No obstante, esta aportación de facturas adicional, a nuestro juicio, era innecesaria pues cumplieron con lo indicado en las cartas individuales que se envió desde el Departamento.
En mayo de 2014 se dictó la resolución de reintegro y se enviaron las cartas de abono.
El 22 de mayo de 2014, el Consejo de la Juventud de Navarra mantuvo una reunión con el Consejero Políticas Sociales, el Director Gerente Instituto Navarro de Deporte y Juventud, el Subdirector de Juventud quienes, como forma de enmendar el error del Instituto de la Juventud, ofrecieron la solución de que una Fundación, de momento anónima, les hiciera una donación por la cantidad global adeudada de todas las asociaciones. La donación se efectuaría al Consejo de la Juventud y este, posteriormente, debería efectuar las transferencias a las asociaciones según su deuda.
El 23 de mayo de 2014 se mantuvo una reunión con asociaciones afectadas para plantear la situación actual y la solución propuesta por el Departamento de Políticas Sociales. Se convocó una Asamblea General Extraordinaria a tal efecto.
El 12/06/2014 se reunió la Asamblea General Extraordinaria del Consejo de la Juventud y se aprobó la modificación del presupuesto para aceptar la donación. A la misma asistió el Subdirector de Juventud y afirmó que para San Fermín estaría todo solucionado
.
El 15 de diciembre de 2014, seis meses después y tras varios mails de requerimiento por parte del Consejo de la Juventud de que se solucionara ya el problema, se recibió un mail de la Fundación Caja Navarra – La Caixa con un “Convenio de colaboración para un proyecto de Acciones empleabilidad y emprendimiento
, por un importe de 10.405 €. En dicho Convenio se dota de la cantidad mencionada, pero supeditada al cumplimiento y justificación del proyecto mencionado, del que sólo existe título y no el Anexo I al que se hace referencia en el propio Convenio. A juicio del autor de la queja este Convenio no responde a la propuesta formulada por el Consejero de Políticas Sociales de donar una cantidad para enmendar el error que tuvieron desde el Departamento consistente en proporcionar una información errónea y unas expectativas que posteriormente, no se cumplieron.
Las asociaciones actuaron de buena fe siguiendo las instrucciones dadas previamente por el Instituto de la Juventud y, sin embargo, finalmente, han resultado perjudicadas por ello al tener que devolver las cantidades que el Departamento les ha solicitado a cada una, en función de la subvención percibida.
El 16/12/2014 se solicitó una reunión con Consejero Políticas Sociales y demás responsables del departamento, antes de fin de año, que fue la fecha límite que desde el Departamento se les indicó, tras no cumplirse el compromiso de finiquitarlo para San Fermín, para dar por terminado el problema.
El 20/01/2015 se mantuvo una reunión con Consejero Políticas Sociales y Subdirector de Juventud, en la que insisten en que el Convenio es un mero instrumento, pero que no deja de ser una donación y que no hay otra forma de solucionarlo”.
Se solicitaba en la queja que el Departamento de Políticas Sociales adopte las medidas oportunas para la devolución de los 10.000 euros a todas las asociaciones que, injustamente, y por una información y actuación errónea del citado Departamento, han tenido que reintegrar
.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Políticas Sociales, solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Mediante Orden Foral 332/2013, de 11 de abril, se aprobó la convocatoria de subvenciones a Asociaciones Juveniles inscritas en el Censo de Entidades de Juventud para el desarrollo de proyectos que incidan en la mejora de la participación activa de los jóvenes navarros en la vida social, para el año 2013.
La citada Orden Foral establecía las bases reguladoras de dicha subvención, en las que se regula el régimen jurídico de la misma, que ha de ser respetado tanto por la Administración como por las entidades solicitantes en su actuación.
Concretamente, respecto de la justificación a aportar por el beneficiario, la convocatoria, en su base 12.6, determina taxativamente que las entidades deben justificar la ejecución total del proyecto. En el caso de no ejecutarlo al 100%, la subvención se minorará en proporción de la ejecución real llevada a cabo.
Ello debe ponerse en relación con la base séptima, cuantías máximas subvencionables, que prevé el otorgamiento de las subvenciones en función de un porcentaje del presupuesto presentado, por lo que las entidades deben ejecutar dicho proyecto en las condiciones y presupuesto presentado en la solicitud de subvención formulada por las propias las asociaciones juveniles.
Por lo tanto, todos los solicitantes de la subvención de referencia adquirieron la obligación, en la medida en la que resultaran beneficiarios de la misma, de presentar la documentación justificativa del gasto que acredite la efectiva realización de la actividad o actividades objeto de subvención conforme al presupuesto presentado.
En este sentido, la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, cuando regula en su artículo 27.2 la justificación de las subvenciones públicas, determina, en su apartado segundo, que la rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública.
De acuerdo con todo lo expuesto, resulta evidente que, por aplicación de la normativa general en materia de subvenciones y de conformidad, concretamente, con las bases reguladores de aplicación, las entidades juveniles, indiscutiblemente, debían presentar la justificación del presupuesto total de la actividad realizada, a fin de cumplir con la subvención concedida.
Tales reglas resultan indisponibles para los solicitantes de la subvención y para la propia Administración que en todo caso ha de actuar de conformidad con el principio de legalidad, por lo que la decisión adoptada en sentido contrario por la comisión evaluadora a la que, en aplicación de la propia convocatoria, correspondía valorar las distintas solicitudes y a la que el reclamante hace referencia en su escrito, resultaba evidentemente inaplicable.
Teniendo esto en cuenta y dado que algunas de las asociaciones juveniles no acreditaron el presupuesto total del proyecto objeto de subvención, se inició el 1 de abril de 2014 el correspondiente expediente de reintegro parcial de las subvenciones concedidas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 35 y siguientes de la Ley Foral de Subvenciones.
Una vez tramitado el procedimiento de reintegro y concedido plazo de audiencia y alegaciones, mediante Resolución 354/2014 de 30 de mayo, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, se finaliza el expediente de concesión y abono de la subvención a las Asociaciones Juveniles para la realización de proyectos que incidan en la mejora de la participación activa de los jóvenes navarros en la vida social, para el año 2013.
Dicha resolución determina el reintegro parcial de cuantías abonadas en concepto de subvención a varias asociaciones juveniles, en concreto, se les requiere para que abonen en el plazo de dos meses, en función del importe del presupuesto justificado, el reintegro de la cuantía proporcional de la subvención concedida.
Debe señalarse que dicha resolución era susceptible de recurso de alzada ante del Consejero de Políticas Sociales, en el plazo de un mes contado a partir del día siguiente al de su notificación y que en este caso, ninguna de las asociaciones juveniles afectadas por el procedimiento de reintegro han presentado recurso de alzada frente a dicha resolución.
Por tanto, la resolución de reintegro es firme en vía administrativa y ha sido consentida por las asociaciones juveniles, por lo que no puede ser impugnada en vía judicial.
Además, cabe señalar que las asociaciones juveniles han abonado los reintegros de las subvenciones que se les habían concedido y no habían justificado, sin formular impugnación alguna.
Por tanto, procede concluir que el procedimiento seguido en este caso se ajusta de forma adecuada a la legalidad y a las bases de la convocatoria, que constituyen la ley del procedimiento.
Respecto a la cuestión del convenio con la Fundación Caja Navarra-La Caixa para la realización de un proyecto “Convenio de colaboración para un proyecto de Acciones empleabilidad y emprendimiento
, debe señalarse que este convenio es un acuerdo con una entidad privada independiente del Departamento de Políticas Sociales para la consecución de fines de interés general, sin que resulte un donativo o una contraprestación por parte de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
De hecho, este convenio de colaboración entre entidades privadas se ampara en la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, que regula la participación privada en las actividades de interés general.
Nada obsta a ello el papel de mediación entre ambas instituciones desempeñado por este Departamento, dentro del ámbito de colaboración del mismo con determinadas entidades privadas para el desarrollo de su obra social, con el ánimo de favorecer el apoyo económico a la actividad de las asociaciones juveniles por parte de estas entidades, contexto en el que se inscribe el acuerdo al que el reclamante hace referencia”.
Copia del acuerdo o acuerdos adoptados por la Comisión evaluadora que actuó en el procedimiento de concesión de la convocatoria aprobada por la Orden Foral 332/2013, de 11 de abril, del Consejero de Políticas Sociales.
Copia de la resolución de concesión de las subvenciones otorgadas en dicha convocatoria.
Copia del requerimiento de subsanación de la justificación a las asociaciones y del informe jurídico emitido.
La documentación solicitada fue recibida en esta institución el 5 de junio de 2015.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la decisión del Departamento de Políticas Sociales de exigir el reintegro parcial de las subvenciones concedidas a asociaciones juveniles, en el marco de la convocatoria aprobada por Orden Foral 332/2013, de 11 de abril, del Consejero de Políticas Sociales.
Dicha queja se fundamenta en que, durante la tramitación del expediente de concesión de las subvenciones a las asociaciones, se acordó que las asociaciones no justificaran la total cantidad presupuestada en el proyecto presentado, sino un porcentaje de tal cantidad, determinado para cada asociación en función de la cuantía reconocida (acuerdo de la Comisión evaluadora de 24 de junio de 2013, y, según se refiere, escritos de la Subdirección de Juventud remitidos a las distintas asociaciones). Sin embargo, en el trámite de justificación de las subvenciones, a pesar de lo acordado, se actuó en sentido contrario, exigiendo la justificación del 100% de la cantidad presupuestada. De ello derivó la tramitación de los expedientes de reintegro, con las consiguientes reclamaciones de cantidad.
Por parte del Departamento de Políticas Sociales, se considera que su actuación es legal, por las razones que se exponen en el informe emitido. En este, se viene a indicar que, conforme a las bases reguladoras de las subvenciones y a la normativa general en la materia, era exigible la justificación del 100% de las cantidades presupuestadas, por lo que lo valorado por la Comisión evaluadora resultaba inaplicable.
A la vista de la cuestión que suscita la queja, resulta relevante determinar cómo quedo configurado jurídicamente el acto de concesión de las subvenciones (con independencia de su eventual conformidad o disconformidad con las bases reguladoras).
A este respecto, de la documentación que consta en el expediente, esta institución aprecia lo siguiente:
La Comisión Evaluadora acordó que las asociaciones deberían justificar un porcentaje del presupuesto máximo subvencionable, en función de la cuantía de subvención obtenida [apartado b) del Acuerdo de 24 de junio de 2013].
La Resolución 503/2013, de 5 de agosto, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, por la que se conceden las subvenciones a que se refiere la queja, señala, en su parte expositiva, que en cumplimiento de la base 11ª de la convocatoria, la valoración de las solicitudes se ha realizado por una Comisión evaluadora que se ha reunido el día 24 de junio de 2013 y ha tomado las decisiones que se reflejan en el Acta adjunta
.
Las comunicaciones subsiguientes a tal Resolución, remitidas a las distintas asociaciones beneficiarias de las subvenciones, recogen, individualizándolo, el contenido del mencionado Acuerdo de la Comisión evaluadora, indicando a cada una de las entidades beneficiarios, en el apartado gasto a justificar
, que la justificación será como mínimo de un x% del presupuesto máximo subvencionable
(el importe se concreta en cada comunicación).
La Comisión evaluadora, prevista en las bases de la convocatoria, de acuerdo con el artículo 20.3 de la Ley Foral de Subvenciones, actuaba una función de valoración de las solicitudes y de emisión de informe vinculante.
Tanto el citado acto administrativo, que antecede a la resolución de concesión, como los actos posteriores a esta (comunicaciones a los interesados), llevan a colegir que tal era el sentido del acto dictado.
la aceptación de informes o dictámenes servirá como motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
De haber sido voluntad del órgano competente rechazar, siquiera parcialmente, el Acuerdo de la Comisión evaluadora, debía haberse suscitado la cuestión con anterioridad a dictar la resolución, pues así lo exige el principio de contradicción que rige el procedimiento o, cuando menos, una motivación específica sobre por qué no se seguía el criterio propuesto por el órgano colegiado evaluador de las solicitudes, exteriorizándolo ante los interesados.
Configurado un órgano de valoración –en el que, además, en su composición, participa un representante de los interesados-, no sería admisible que se adopte un acuerdo (justificar un porcentaje del presupuesto) y que, de forma tácita, o por remisión genérica a las bases de la convocatoria, se entienda resuelto lo contrario (justificar la totalidad del presupuesto).
En definitiva, según considera esta institución, el expediente de concesión (las actuaciones de justificación y reintegro no forman parte del mismo, como resulta de la Ley Foral de Subvenciones) concluyó del modo descrito, y así quedó configurado el acto de concesión, generándose en las asociaciones destinatarias de las subvenciones la legítima convicción de que los criterios que había aprobado la Comisión evaluadora, a cuyo acuerdo alude la Resolución de concesión, y comunicado el órgano gestor de las subvenciones, eran los que habían de observarse en la fase de ejecución de las ayudas.
Partiendo de ello, la eventual ilegalidad de la resolución de concesión -y, en definitiva, por extensión, del acuerdo de la Comisión evaluadora precedente-, por disconformidad con las bases reguladoras de las ayudas, solo podía declararse, según considera esta institución, a través de los procedimientos que contempla el artículo 34.3 de la Ley Foral de Subvenciones, concordante con los artículos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho o declaración de lesividad de actos anulables y posterior impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativo).
El reiterado acuerdo de la Comisión no resultaba, según entiende esta institución, inaplicable
, como se señala en el informe del Departamento de Políticas Sociales, por más que pudiera defenderse su disconformidad con las bases reguladoras.
La eventual disconformidad entre las bases reguladoras y lo acordado, y resuelto, en el procedimiento de concesión, pudiera llegar a ser determinante de la invalidez de las subvenciones concedidas, pero los efectos propios de tal invalidez no pueden imponerse sin seguir los procedimientos legalmente establecidos. Se trata esta de una garantía de los interesados beneficiarios de las subvenciones, inherente el principio de seguridad jurídica y a los principios de buena fe y confianza legítima y, en definitiva, integrante del derecho de los ciudadanos a una buena administración que el artículo 7 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Lo actuado por el Departamento de Políticas Sociales en este caso (exigiendo la justificación del 100% de lo presupuestado en los proyectos y tramitando los correspondientes reintegros) supone, materialmente, según considera esta institución, una modificación a posteriori de la resolución y procedimiento de concesión, alterando las condiciones que se habían acordado y exteriorizado en el expediente ante los interesados.
Los expedientes de reintegro (derivados de la circunstancia que aquí ocupa), por lo tanto, devienen nulos, por omisión total y absoluta de los procedimientos legalmente establecidos para producir el efecto restitutorio de las subvenciones [artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 34.3 de la Ley Foral de Subvenciones].
Por ello, se recomienda que se revoquen y dejen sin efecto las resoluciones de reintegro objeto de queja, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, que habilita a revocar actos desfavorables en cualquier momento, sin que la firmeza en vía administrativa del reintegro sea una circunstancia impeditiva.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que revoque y deje sin efecto el reintegro de subvenciones objeto de queja, concedidas a asociaciones juveniles, en la medida en que estas se hayan ajustado al acuerdo de la Comisión evaluadora actuante en el procedimiento de concesión, incorporado a la Resolución de concesión y exteriorizado ante los interesados.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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