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Función Pública
Tema: Eliminación informes por parte de superiores.
Función pública
Consejero de Educación / Consejero de Presidencia, Justicia e Interior
Señor Consejero:
El 3 de noviembre de 2014 recibí un escrito presentado por la señora doña […], Técnico de Administración Pública (rama jurídica), adscrita a la Secretaría General Técnica del Departamento de Educación, mediante el que formulaba una queja por la actuación de sus superiores jerárquicos.
La señora […] venía a exponer, en síntesis, lo siguiente:
Con fechas 29 y 30 de mayo de 2014, presentó una denuncia ante el Consejero de Educación, verbalmente y por escrito, referente a la actuación continuada por parte de sus superiores jerárquicos (Secretario General Técnico y Jefe de la Sección de Régimen Jurídico). Esta actuación consiste en que, tras solicitarle la emisión de informes jurídicos respecto de determinados expedientes que se le asignan previamente, los mismos solo son incorporados a dichos expedientes si son coincidentes con su criterio. Así, en los casos en que no hay tal coincidencia, sus superiores, en lugar de realizar otros informes, conservando el emitido por ella, lo eliminan.
Tras formular la denuncia al Consejero de Educación, este ha seguido tolerando y permitiendo la práctica denunciada. Lo único que ha recibido es un escrito del Director General de Recursos Educativos del Departamento de Educación, mediante el que se admiten con normalidad los hechos y se le indica que, de acuerdo con el criterio recabado al respecto del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior
, se consideran justificados por las competencias del Secretario General Técnico, por la organización jerárquica de la Administración y por la seguridad jurídica de los ciudadanos.
La señora […], a la vista de ello, presentaba la queja frente al Departamento de Educación y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, solicitando el cese de la práctica denunciada.
Seguidamente, me dirigí a los Departamentos referidos, dándoles cuenta de la queja, y solicitándoles que me informaran sobre la cuestión suscitada.
Por parte del Departamento de Educación, se ha emitido el siguiente informe:
“El Decreto Foral 29/2005, de 21 de febrero, aprueba el Reglamento por el que se regulan las Secretarías Generales Técnicas, señalando en su artículo 3º que al frente de cada Secretaría General Técnica hay un Secretario General Técnico, a quien corresponde el ejercicio de las facultades atribuidas en dicho reglamento.
Igualmente de acuerdo con la distribución de competencias recogida en el Decreto Foral 132/2011, de 24 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Educación, corresponde a la Secretaría General Técnica y a la Sección de Régimen Jurídico de dicha unidad orgánica, informar jurídicamente los expedientes cuya tramitación tienen atribuida por la normativa en vigor.
De acuerdo con dichas normas y con la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, a los titulares de estas unidades orgánicas, Secretario General Técnico y Jefe de la Sección de Régimen Jurídico, les corresponden, entre otras, las funciones de ejecución, informe y propuesta a su superior jerárquico de los asuntos de su competencia, pudiendo a tal fin solicitar la emisión de informes jurídicos a los Técnicos de Administración Pública, rama jurídica, adscritos a la Secretaría General Técnica, o de informes técnicos a los titulares de unidades orgánicas de la Administración que tengan relación con la tramitación de los expedientes.
En el Departamento de Educación, tanto el Secretario General Técnico como el Jefe de la Sección de Régimen Jurídico son Licenciados en Derecho con nombramiento de Técnicos de Administración Pública (Rama Jurídica), tienen atribuida la competencia para informar jurídicamente los expedientes asignados a la Secretaría General Técnica y les corresponde coordinar, dirigir y controlar la actuación de las unidades orgánicas y empleados de ellos dependientes, como parte de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, constituida por órganos jerárquicamente ordenados que deben actuar con personalidad jurídica única y garantizar la unidad de criterio de los órganos de la Administración y la seguridad jurídica de los ciudadanos.
Por lo tanto corresponde al Secretario General Técnico y al Jefe de la Sección de Régimen Jurídico, informar jurídicamente los expedientes, bien haciendo suyo, en todo o en parte, el informe emitido por el técnico a través de su conformidad o visto bueno al mismo, o bien, mediante la emisión de su propio informe como titular de la unidad orgánica competente al efecto.
En la línea de lo indicado anteriormente, la praxis habitual en la Secretaría General Técnica del Departamento de Educación consiste en que, una vez que el Jefe de la Sección de Régimen Jurídico asigna el análisis de un expediente a un TAP (Rama Jurídica), éste elabora una propuesta o borrador de informe que somete al visto bueno de aquél o, en su caso del Secretario General Técnico, para que verifique que el contenido se ajusta al criterio que, sobre esa materia, mantiene la Administración de la Comunidad Foral y, en su caso, inste las correcciones oportunas (de forma y de fondo) antes de su elevación a definitivo.
Cuando el procedimiento administrativo correspondiente se tramita mediante la herramienta corporativa extr@, puede ocurrir que el Técnico al que se ha asignado el informe lo incorpore a la herramienta como definitivo antes de haber sometido el correspondiente borrador al Jefe de la Sección de Régimen Jurídico o al Secretario General Técnico, en cuyo caso puede no validarse el informe por el superior jerárquico correspondiente. En este supuesto y al igual que si la tramitación fuera la convencional, en papel, lo que se estaría produciendo no es una eliminación de un informe sino una supervisión para dar por definitivo o no un informe, cuestión para la que la herramienta extr@ está ya programada, como es lógico, permitiendo hacer volver atrás aquellos trámites en que, tras una supervisión, se detecta algún extremo que procede corregir o cambiar.
En cualquier caso y a pesar de los diferentes puntos de vista que pueden analizarse durante la tramitación de un expediente administrativo, cabe destacar que cuando un borrador de informe o un punto de vista técnico no se considera adecuado en algún aspecto ello no implica que el trabajo es como si no se hubiera hecho o que resulte eliminado
como alega la promotora de la queja. El trabajo jurídico es principalmente un trabajo intelectual, de análisis y argumentación, y éstos siempre tienen una utilidad, y la tienen no sólo en las partes en que no existe discrepancia y, por ello, acaban plasmadas en el informe definitivo, sino como parte del necesario debate y análisis de ideas y argumentos que, si no se consideran acertados, exigen justificar el superior valor que se concede a otros, colaborando a una mejor motivación de la actuación administrativa.
No debe perderse de vista que tanto la organización jerárquica como la asignación de competencias a unas y otras unidades y a unos y otros puestos que es expresión de la misma, son las técnicas que en el ordenamiento se utilizan para garantizar que la Administración pueda dar respuesta a la ciudadanía respetando el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), de modo que haya un criterio reconocible en la actuación de la Administración – que la LFACFN propugna también, al exigir a nuestra Administración que ajuste su actuación y funcionamiento a los principios, entre otros, de buena fe y confianza legítima (artículos 3.2 e) y 8) –, criterio que quien es responsable de fijar se ha de encargar de preservar y controlar que se respeta, cumpliendo con su obligación de coordinación y control para que la ciudadanía pueda mantener su confianza en el comportamiento normal y ordinario que la Administración hasta entonces haya seguido
.
Además, teniendo en cuenta que gran parte de los informes que corresponde elaborar al personal de la Sección de Régimen Jurídico y de la Secretaría General Técnica se refieren a la materia de función pública y se emiten para dar cumplimiento a la obligación de informar en recursos administrativos que compete resolver, en estos momentos, al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior (artículo 57.2 c) LFACFN), el sistema de funcionamiento arriba descrito es indispensable para garantizar también la actuación conforme al principio de coordinación entre los distintos órganos intervinientes (artículo 3.2 j) de la LFACFN).
A la vista de lo expuesto y de acuerdo con la normativa en vigor la actuación del Departamento de Educación en el asunto motivo de la queja es conforme con el ordenamiento jurídico”.
Por parte del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, se ha remitido a esta institución un escrito mediante el que se manifiesta su conformidad con el contenido del informe del Departamento de Educación.
El Texto Refundido del Estatuto del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra dispone, en su artículo 12, que los funcionarios pertenecientes al nivel A desempeñarán actividades directivas o profesionales para cuyo ejercicio se requiera título de Licenciado, Ingeniero o Arquitecto.
Por su parte, el artículo 36 de la citada norma de rango legal reconoce el derecho de los funcionarios a ejercer las funciones inherentes a su cargo
[apartado 1, letra a)], y a desempeñar los puestos de trabajo correspondientes a su nivel y cualificación profesional
[apartado 1, letra b)].
Por otro lado, el artículo 56, letra j), del mismo Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, dispone el deber de los funcionarios de responsabilizarse con su firma de los informes, proyectos o actuaciones que realicen en el ejercicio de su cargo
.
Los preceptos citados responden a la idea de que el ejercicio de las funciones encomendadas al funcionario público por razón de su puesto de trabajo o cargo suponen, al tiempo, un derecho y un deber.
En el caso del puesto de trabajo de Técnico de Administración Pública (rama jurídica), nivel A, parece necesario concluir que, entre las funciones que corresponden al mismo y, por ende, al funcionario público que lo ocupe, se encuentra la de emitir los informes jurídicos que sean solicitados por los órganos competentes, en el marco de los expedientes que competa instruir y resolver a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra -de hecho, probablemente, esta sea esta la función más característica del puesto de trabajo citado-.
Así se colige también del propio informe emitido por el Departamento de Educación, que alude a que el Secretario General Técnico y el Jefe de Sección señalados en la queja son funcionarios con nombramiento para el citado puesto trabajo.
La emisión de informes jurídicos, actos de trámite de naturaleza consultiva, se materializa en la elaboración, perfección y suscripción de los mismos por parte de los funcionarios públicos a quienes, por razón de su puesto de trabajo y funciones asignadas a este, se hayan solicitado.
En consecuencia con ello, según entiende esta institución, en los casos en que a la señora […], por razón de su puesto de trabajo, se le asigna un expediente y, de forma directa o mediata, la emisión de un informe jurídico relativo al mismo, es a ella a quien corresponde emitirlo, es decir, elaborarlo y suscribirlo, y con constancia de ello en el expediente.
Huelga señalar que ello se entiende sin perjuicio de otros informes que puedan emitirse, sean o no contradictorios con el criterio manifestado, por sus superiores jerárquicos o por otros funcionarios a los que se solicite, debiendo ser el órgano competente el capacitado para decidir a cuál de los posibles informes jurídicos que, eventualmente, se contradigan da más valor.
Como se ha apuntado, tal emisión es una función característica de su puesto de trabajo y cualificación profesional, por lo que la funcionaria tiene el derecho a ejercerla, y, correlativamente, el deber de responsabilizarse del informe emitido.
La práctica denunciada, y descrita en el informe del Departamento de Educación -por más que pudiera obedecer a un método de trabajo aplicado con carácter general en esas unidades orgánicas-, a criterio de esta institución, no respeta el derecho de la señora […] a ejercer la función inherente a su cargo y a emitir su informe, cuando este sea preciso, conforme a los principios de objetividad e imparcialidad; y ello porque, de admitirse la tesis del Departamento de Educación, resultaría que su función como Técnico de Administración Pública (rama jurídica) en la emisión de informes que se le soliciten se agotaría en redactar borradores o proyectos
, para la suscripción por parte de sus superiores. Esta limitación no es compatible con la función y cualificación que corresponde al puesto de trabajo desempeñado, pues, como se ha dicho, la redacción y suscripción de informes jurídicos son propias del mismo.
O, de otro modo, de admitirse tal práctica en los términos que entendemos expone el Departamento, resultaría que los informes jurídicos de la funcionaria pública solo se incorporarían a la vida jurídica y únicamente constarían en los expedientes que se le asignen de coincidir su criterio con el de sus superiores, que, en tal caso, sí emitirían el visto bueno, lo que no parece razonable, pues ello sería tanto como admitir un derecho de veto o de censura por razón del contenido o criterio emitido por un funcionario público en el ejercicio de su función informadora.
No obsta a lo anterior lo señalado en el informe del Departamento de Educación respecto al ámbito competencial de la Secretaría General Técnica o de la Sección de Régimen Jurídico. Las normas invocadas son reglas de naturaleza orgánica y tienen la función de distribuir competencias entre unas y otras unidades de la Administración, en su consideración de órganos, pero no afectan al contenido funcional de los puestos de trabajo adscritos a las mismas.
Que a la Secretaria General Técnica del Departamento de Educación y a la Sección de Régimen Jurídico, como es pauta habitual en los distintos Departamentos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, competa informar jurídicamente los expedientes, no se opone al derecho de los funcionarios adscritos a tales unidades a emitirlos, en su integridad y con su criterio jurídico, cuando se les solicite, como contenido propio de su puesto de trabajo.
Tampoco se oponen a lo concluido los principios de jerarquía, de personalidad jurídica única, de seguridad jurídica, de coordinación, ni cualesquiera otros principios generales que disciplinan el actuar de la Administración públicas.
Ha de tomarse en consideración que los citados informes son trámites de carácter consultivo, por lo que no se ven comprometidos dichos principios por la eventual constancia de informes contradictorios en el expediente, si esto es lo que se quiere evitar.
Bien al contrario, dejando ahora al margen lo dicho en cuanto al derecho funcionarial de la señora […], desde la perspectiva de los principios generales que rigen la actividad de la Administración pública y, en particular, de los principio de legalidad, objetividad e imparcialidad, a que sirven esencialmente los citados informes jurídicos, en nada perjudica la constancia en el expediente de informes contradictorios, en asuntos que, probablemente, serán susceptibles de diversas opiniones e interpretaciones, pues con ello se informa mejor al órgano competente para dictar la resolución que proceda, adoptar el contrato que se precise o aprobar o impulsar la disposición normativa que se considere adecuado.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído pertinente:
Recomendar al Departamento de Educación y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que eviten la práctica denunciada en la queja y, en lo que se refiere al caso de la señora […], que se garantice su derecho a emitir los informes jurídicos que, por razón de su puesto de trabajo, le sean solicitados, sin eliminaciones ni modificaciones.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que los referidos Departamentos informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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