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Función Pública
Tema: Desacuerdo con convocatoria de servicios especiales para la formación.
Función pública
Consejero de Presidencia, Justicia e Interior
Estimado Señor Consejero:
El 31 de octubre de 2014 recibí un escrito del señor don […], presidente del sindicato AFAPNA, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, referente a la convocatoria para la constitución, a través de pruebas selectivas, de una relación de aspirantes al desempeño de puestos de trabajo de Titulado de Grado Medio en Formación y Empleo, en situación de servicios especiales para la formación (Resolución 1997/2014, de 22 de septiembre, del Director General de Función Pública).
En concreto, el sindicato AFAPNA cuestionaba el requisito previsto en la base 2.1, letra b), consistente en haber completado un mínimo de tres años de servicios efectivamente prestados en su puesto de trabajo
, por la discriminación que supone para el personal contratado con carácter temporal. Tal discriminación se produciría porque los servicios prestados mediante contratación temporal, a los efectos del citado requisito, no serían computables, lo que, según razona el autor de la queja, infringe la Directiva 1999/70/CE.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, solicitándole que me informara sobre el asunto.
En el informe emitido, se expone lo siguiente:
“La queja se presenta en relación con la base 2.1 b) de la convocatoria aprobada mediante Resolución 1997/2014, de 22 de septiembre, del Director General de Función Pública, para la constitución, a través de pruebas selectivas, de una relación de aspirantes al desempeño de puestos de trabajo de Técnico de Grado Medio en Formación y Empleo, en situación de servicios especiales para la formación, en la que se exige a los participantes haber completado un periodo mínimo de tres años de servicios efectivamente prestados en el puesto de trabajo desde el que, en su caso, concurren a la misma.
La queja se fundamente en el incumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de septiembre de 2011, que frena la discriminación entre interinos y funcionarios de carrera. Insiste el sindicato autor de la queja en la línea establecida por la doctrina de dicho Tribunal, al equiparar los efectos de los servicios prestados con carácter temporal a los prestados en régimen funcionarial, en lo que al reconocimiento del abono de trienios respecta, y pretende hacer extensivo dicho criterio al reconocimiento de tales servicios temporales a efectos de alcanzar el mínimo de años de servicios efectivamente prestados que se exigen como requisito para la promoción.
Procede señalar en primer término que el contenido de la convocatoria de referencia resulta de la inevitable aplicación de la normativa vigente, en virtud del principio de legalidad que ha de presidir la actuación de la Administración, por mandato imperativo del artículo 9.3 de nuestro texto constitucional. En este sentido, hay que recordar que las normas sustantivas que resultan de aplicación devienen de la competencia exclusiva en materia de función pública que ostenta la Comunidad Foral de Navarra con base en el artículo 49.1 b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la cual trae causa de la expresa afirmación de los derechos originarios e históricos de Navarra al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución Española.
El referido artículo atribuye a Navarra, en virtud de su reconocido régimen foral, la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos. En ejercicio legítimo de dicha competencia, el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, aprobó el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, el cual, junto con su normativa de desarrollo, resulta de obligado e ineludible cumplimiento por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra en todas sus actuaciones.
Por lo que al caso concreto se refiere, el artículo 24.2 del mencionado texto legal establece que las Administraciones Públicas de Navarra podrán declarar en situación de servicios especiales a los funcionarios públicos dependientes de las mismas cuando desarrollen actividades para su formación, perfeccionamiento o de investigación, en los supuestos y con los requisitos y régimen que reglamentariamente se determinen
. En desarrollo parcial de este precepto legal, se aprobó el Decreto Foral 96/1997, de 14 de abril, por el que se facilita la formación y el perfeccionamiento profesional del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
El artículo 2 del referido Decreto Foral 96/1997, de 14 de abril, establece en su apartado 1 que, con carácter previo a la contratación temporal, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos ofertará el desempeño de aquellos puestos de trabajo que pretenda cubrir a sus empleados fijos, siempre que éstos hayan completado un mínimo de tres años de servicios efectivamente prestados en su puesto de trabajo
, limitación que literalmente reproduce la base 2.1 b) de la convocatoria.
Sin perjuicio de lo señalado, procede en todo caso ahondar en las razones que avalan el contenido de la regulación legítimamente aprobada en virtud de la competencia exclusiva que tiene atribuida en la materia la Comunidad Foral. Así, cabe señalar en primer lugar que el precepto cuestionado no cabe entenderlo como constitutivo del núcleo esencial de los derechos y obligaciones que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios, que la regulación foral debe respetar en todo caso.
Por el contrario, la normativa aprobada en el ámbito que nos ocupa responde a la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración en la gestión y ordenación de los recursos a su disposición a fin de materializar, en este caso, el derecho a la formación y perfeccionamiento del personal a su servicio. En este sentido, el requisito previsto en el reglamento vigente en cuanto a la necesidad de que los empleados fijos que pretendan acceder a la situación de servicios especiales para la formación deban tener cumplido un periodo de tres años de servicios efectivamente prestados en el puesto desde el que deseen acceder a dicha situación, no implica quebranto alguno en la aplicación del principio de igualdad por no tener en cuenta para ello el tiempo que los que hayan ingresado como funcionarios hubieran desempeñado previamente con carácter temporal.
En este sentido, el sistema de formación diseñado en las normas anteriormente aludidas, dentro del ámbito competencial de la Comunidad Foral de Navarra en materia de función pública y en ejercicio de la potestad de autoorganización que ostenta la Administración, no tiene la finalidad de dar la opción de pasar a desempeñar un puesto de trabajo de nivel superior, de manera inmediata, a quienes hayan superado un proceso de selección de ingreso en la Administración para la provisión de un determinado puesto de trabajo de nivel inferior. La finalidad perseguida por la Administración cuando promueve la provisión de determinadas plazas es dar cobertura efectiva a las plazas ofertadas en función de sus necesidades. Así, si se permitiera al recién ingresado en una plaza desempeñar otra en formación nada más ingresar, por haber prestado servicios con carácter temporal durante el periodo de tres años antes de su ingreso, devendría ineficaz la actuación emprendida por la Administración para la provisión de las plazas a cuyo objeto ha aprobado la convocatoria correspondiente.
La doctrina jurisprudencial europea que el sindicato autor de la queja trae a colación como fundamento del interés que persigue no se refiere al supuesto que ahora se discute, puesto que la equiparación que la citada doctrina predica entre los empleados fijos y aquellos que previamente a su ingreso han prestado servicios a la Administración con carácter temporal se proyecta sobre los derechos económicos que éstos pueden devengar a efectos de antigüedad en el mismo sentido que los trabajadores fijos, sin que de ello se pueda concluir a todos los efectos la equiparación total entre el régimen jurídico de ambos colectivos.
En este sentido, no supone discriminación ni atentado alguno contra el principio de igualdad el diferente régimen que regula las relaciones de los servicios prestados con carácter fijo o temporal, toda vez que los funcionarios y trabajadores fijos ostentan una relación de sujeción especial respecto de la Administración para la que prestan servicios. Esta relación se configura en virtud del régimen estatutario correspondiente, el cual ha sido aprobado por el órgano competente en ejercicio de las competencias que legalmente tiene atribuidas, de forma que los términos en ella establecidos no pueden ser sino objeto de cumplimiento por aquéllos que a él se someten.
Por todo ello, entendemos que el requisito recogido en la normativa foral vigente está plenamente justificado y no se contradice con la doctrina jurisprudencial europea existente”.
Como ha quedado reflejado, la queja del sindicato AFAPNA se presenta por la discriminación que entraña la base 2.1, letra b), de la convocatoria para la constitución, a través de pruebas selectivas, de una relación de aspirantes al desempeño de puestos de trabajo de Titulado de Grado Medio en Formación y Empleo, en situación de servicios especiales para la formación, aprobada por Resolución 1997/2014, de 22 de septiembre, del Director General de Función Pública.
La convocatoria, que reproduce lo establecido en el Decreto Foral 96/1997, de 14 de abril, por el que se facilita la formación y el perfeccionamiento profesional del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, exige, para que el personal fijo pueda acceder a la situación de servicios especiales que ocupa, haber completado un mínimo de tres años de servicios efectivamente prestados en su puesto de trabajo
.
La discriminación se daría por cuanto el funcionario interesado en acceder a la situación de servicios especiales para la formación, a efectos del periodo de tres años que se exige, no podría computar aquellos servicios prestados mediante contrato temporal, es decir, antes de tomar posesión de la plaza funcionarial.
La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 8 de septiembre de 2011, invocada en la queja, concluye que la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, y el Acuerdo marco que figura en el anexo de ésta deben interpretarse en el sentido de que (…) exigen que se excluya toda diferencia de trato entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos comparables de un Estado miembro basada en el mero hecho de que éstos tienen una relación de servicio de duración determinada, a menos que razones objetivas, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, de dicho Acuerdo marco, justifiquen un trato diferente
.
Asimismo, que la cláusula 4 de dicho Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada debe interpretarse en el sentido de que se opone a que los períodos de servicio cumplidos por un funcionario interino de una Administración Pública no sean tenidos en cuenta para el acceso de éste, que entre tanto ha tomado posesión como funcionario de carrera, a una promoción interna en la que sólo pueden participar los funcionarios de carrera, a menos que dicha exclusión esté justificada por razones objetivas, en el sentido del apartado 1 de dicha cláusula. El mero hecho de que el funcionario interino haya cumplido dichos períodos de servicio sobre la base de un contrato o de una relación de servicio de duración determinada no constituye tal razón objetiva
.
La convocatoria objeto de queja se refiere a un mecanismo de promoción interna, siquiera temporal, para empleados fijos, contemplado en la legislación foral de función pública
Y, efectivamente, la interpretación que realiza el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, de la base 2.1, letra b), conlleva un tratamiento distinto de los servicios prestados con carácter temporal, pues estos no permitirían totalizar el plazo de tres años que se contempla para acceder a la formación mediante declaración en situación de servicios especiales. Así, por ejemplo, un funcionario con puesto de trabajo de auxiliar administrativo y con servicios prestados con anterioridad a su nombramiento en ese mismo puesto de trabajo, para acceder a la formación, únicamente podría computar aquellos servicios prestados tras ser nombrado funcionario, y no se le computarían los prestados con carácter temporal.
Estando, por tanto, ante un mecanismo de promoción interna, y ante un tratamiento distinto de los periodos prestados en un mismo puesto de trabajo, con carácter fijo (computarían) o temporal (no computarían), debe examinarse si concurren razones objetivas que amparen el tratamiento diferenciado.
A propósito de esta justificación del trato diferenciado a los periodos prestados como personal fijo o temporal, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se cita, se razona que:
“72 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe entenderse que el concepto de «razones objetivas», en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco no permite justificar una diferencia de trato entre trabajadores con un contrato de duración determinada y trabajadores fijos por el hecho de que aquélla esté prevista por una norma nacional general y abstracta, como una ley o un convenio colectivo (sentencias, antes citadas, Del Cerro Alonso, apartado 57, y Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, apartado 54, y auto Montoya Medina, antes citado, apartado 40).
73 El referido concepto requiere que la desigualdad de trato observada esté justificada por la existencia de elementos precisos y concretos, que caracterizan la condición de trabajo de que se trata, en el contexto específico en que se enmarca y con arreglo a criterios objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha desigualdad responde a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto. Tales elementos pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran los contratos de duración determinada y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro (véanse, en particular, las sentencias, antes citadas, Del Cerro Alonso, apartados 53 y 58, y Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, apartado 55).
74 La referencia a la mera naturaleza temporal de la relación de servicio del personal de la Administración Pública no es conforme a estos requisitos y, por tanto, no puede constituir, por sí sola, una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco. En efecto, admitir que la mera naturaleza temporal de una relación de trabajo basta para justificar tal diferencia privaría de contenido a los objetivos de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo marco y equivaldría a perpetuar el mantenimiento de una situación desfavorable para los trabajadores con contrato de duración determinada (sentencia Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, antes citada, apartados 56 y 57, y auto Montoya Medina, antes citado, apartados 42 y 43).
75 El Gobierno español invoca la existencia de varias diferencias entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos que a su juicio justifican la diferencia de trato controvertida en el litigio principal. Respecto de éstos, subraya, en primer lugar, que se les imponen menores exigencias en la incorporación y la acreditación del mérito y capacidad. En segundo lugar, señala la falta de movilidad de los funcionarios interinos, al estar vinculados al puesto que son llamados a ocupar temporalmente, lo que hace que su actividad sea distinta y de diferente valor a la del funcionario de carrera. Además, recuerda que determinadas funciones se reservan a los funcionarios de carrera, lo que implica que existe una diferencia cualitativa en cuanto a experiencia y formación. Por último, dicho Gobierno pone de manifiesto el hecho de que el cese de los funcionarios interinos tiene lugar cuando finaliza la causa que dio lugar a su nombramiento.
76 Habida cuenta de la facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en relación con la organización de sus propias Administraciones Públicas, en principio éstos pueden, sin infringir la Directiva 1999/70 ni el Acuerdo marco, establecer requisitos de antigüedad para acceder a determinados puestos, restringir el acceso a la promoción interna a los funcionarios de carrera y exigirles que demuestren tener una experiencia profesional correspondiente al grupo inmediatamente inferior al que es objeto del proceso selectivo.
77 Sin embargo, a pesar de la existencia de este margen de apreciación, la aplicación de los criterios que los Estados miembros establezcan debe efectuarse de manera transparente y poder ser controlada para evitar cualquier exclusión de los trabajadores con contrato de duración determinada sobre la mera base de la duración de los contratos o las relaciones de servicio que justifiquen su antigüedad o su experiencia profesional.
78 Como señaló la Abogado General en los puntos 62 a 65 de sus conclusiones, determinadas diferencias alegadas por el Gobierno español relativas al nombramiento de los funcionarios interinos y de carrera, a las cualificaciones requeridas y a la naturaleza de las funciones cuya responsabilidad deben asumir pueden, en principio, justificar una diferencia de trato en cuanto a sus condiciones de trabajo.
79 Cuando tal trato diferente, en relación con un proceso selectivo, resulta de la necesidad de tener en cuenta requisitos objetivos, relativos a la plaza que dicho procedimiento tiene por objeto proveer y que son ajenos a la duración determinada de la relación de servicio que vincula al funcionario interino con su empleador, puede estar justificado, en el sentido de la cláusula 4, apartados 1 o 4, del Acuerdo marco.
80 En cambio, un requisito genérico y abstracto según el cual el período de servicio exigido debe haberse cumplido íntegramente en calidad de funcionario de carrera, sin que se tomen en consideración, especialmente, la naturaleza particular de las tareas que se han de realizar ni las características inherentes a ellas, no se corresponde con las exigencias de la jurisprudencia relativa a la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco, como se ha recordado en los apartados 72 a 74 de la presente sentencia”.
Del informe emitido por el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior (en particular, tercero apartado, último párrafo), se colige que la finalidad que persigue la exigencia sería evitar que, una vez que el funcionario acceda a la plaza, pueda promocionar de forma inmediata y, de este modo, frustrarse el objetivo del proceso selectivo correspondiente.
Tal justificación, a juicio de esta institución, no es suficiente para otorgar un tratamiento jurídico distinto a los servicios prestados con carácter personal o fijo, a los efectos de acceso a un mecanismo de promoción entre funcionarios, pues no resulta indispensable al fin pretendido (entendiendo por este el adecuado funcionamiento de los servicios públicos prestados mediante las plazas que se convoquen en los procesos selectivos correspondientes).
Que se establezca un periodo de prestación de servicios previo para el acceso a un mecanismo de promoción no parece ilegal, pero, en cambio, supuesto un puesto de trabajo con unas funciones determinadas, el cómputo o no del tiempo de prestación atendiendo a que la prestación del funcionario se haya realizado con este carácter funcionarial o en virtud de un contrato temporal previo, resultaría una discriminación incompatible con la Directiva 1999/70/CE,
No se cuestiona -se reitera- el requisito de una prestación previa en el puesto de trabajo desde el que se promociona
, sino la consecuencia de que el mismo se verifique o no en función de la fijeza o temporalidad del vínculo entre el empleado público y la Administración pública.
Esta diferencia de trato en el cómputo del tiempo de prestación, como se ha apuntado, no es indispensable para evitar una eventual frustración del objeto de los procesos selectivos que tramite la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (en definitiva, para procurar el adecuado funcionamiento de los servicios públicos), siquiera por cuanto la puesta en marcha del mecanismo de promoción que nos ocupa está en manos de la propia Administración que tramita aquellos.
La Administración, en ejercicio de sus facultades de autoorganización y en materia de personal, cuanta con diversas alternativas para garantizar el funcionamiento de sus servicios, sin que la consecuencia de trato distinto a servicios prestados con carácter fijo o temporal, objeto de esta queja, aparezca como indispensable y proporcionada para conseguir ese fin público.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que, en relación con el requisito previsto en el artículo 2 del Decreto Foral 96/1997, de 14 de abril, en cuya virtud el empleado fijo debe haber completado un mínimo de tres años de servicios efectivamente prestados en su puesto de trabajo
, se consideren lo servicios efectivamente prestados con carácter temporal.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta la recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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