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Urbanismo y Vivienda
Tema: Demolición de una caseta que ya existía cuando adquirió una parcela.
Urbanismo y vivienda
Consejero de Fomento
Señor Consejero:
El 18 de julio de 2014 recibí un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Fomento, por su disconformidad con la Resolución 441/2014, de 28 de marzo, del Director General de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda, que, entre otras cuestiones, ordena la demolición de una caseta que ya existía cuando adquirió la parcela […], del polígono […], paraje Ariamain.
En dicha queja, el interesado, tras formular una serie de consideraciones sobre el asunto, solicitaba que se respete la construcción que ya existía cuando la adquirió, construida el 15 de julio de 2004, por considerarla legal en el momento de su compra, en virtud de todos los documentos que se aportan, y mostrándose conforme con el derribo de la que está sin finalizar
.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Fomento, trasladándole la queja y solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con su escrito de fecha de fecha 23 de julio de 2014, referente al expediente Q14/695/U, abierto como consecuencia de la queja presentada por D. […] por su disconformidad con la Resolución 441/2014, de 28 de marzo, del director general de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda , en lo concerniente a la orden de demolición de una caseta existente en la parcela […], del polígono […], de Pueyo en el momento de adquisición de la finca, el Departamento de Fomento le informa lo siguiente:
El autor de la queja defiende la legalidad de la edificación construida en el año 2004 y solicita dejar sin efecto la orden de derribo que pesa sobre la misma.
Esta cuestión ya fue analizada en la citada Resolución 441/2014, de 28 de marzo, del director general de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda, cuya copia se adjunta, en la que se determina la ilegalidad de la construcción referida, apoyándose para ello en el informe técnico emitido por el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, con fecha 3 de octubre de 2013, que asimismo se remite. No se aportan nuevos datos que pudieran desvirtuar lo mantenido por este Departamento, por lo que procede ratificar el criterio seguido al respecto.
De conformidad con los artículos 199 y siguientes de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la Administración Foral viene obligada a adoptar la orden de demolición de lo ilegalmente ejecutado, debiendo tenerse en cuenta que dicha medida de restauración de la realidad física alterada es imputable a quien en cada momento ostenta la propiedad de la finca, sin perjuicio de que haya ejecutado o no la obra ilegal. Cuestión diferente es la responsabilidad, de marcado carácter personal, motivo por el cual no se ha impuesto sanción al autor de la queja por la ejecución de la primera construcción.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la resolución referida fue recurrida en alzada y que el recurso fue inadmitido por la Orden Foral 61E/2014, de 2 de julio, del consejero de Fomento, la cual pone fin a la vía administrativa, sin que se permita ahora reabrir un procedimiento administrativo que ha de entenderse agotado. Sin perjuicio de ello, el interesado siempre podrá, si así lo estima oportuno, impugnar los citados actos administrativos en vía judicial.
Como ha quedado reflejado, el señor […] manifiesta su disconformidad con la orden de demolición de una construcción (caseta) de su propiedad, adquirida en 2008, y ejecutada en 2004 por el anterior propietario de la parcela.
Por parte del Departamento de Fomento, considerando que la construcción no es legalizable, se ha ordenado, mediante Resolución 441/2014, de 28 de marzo, la demolición de la caseta.
Los artículos 199 y siguientes de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, regulan la potestad administrativa de protección de la legalidad urbanística y de restauración del orden infringido.
Dicha ley establece, con carácter general, un plazo de prescripción de cuatro años, contado desde la terminación de las obras, para ejercer la acción administrativa de restauración de la legalidad (artículo 200). Tal sujeción a plazo de prescripción no existe si se tratara de las actuaciones a que se refiere el artículo 202.1 de la misma ley (actuaciones sobre bienes de dominio público o en sus servidumbres de protección, viales, zonas verdes, espacios libres o bienes de interés cultural, todos ellos de titularidad pública), y el plazo se incrementa hasta diez años si se tratara de las actuaciones contempladas en el artículo 202.2 (actuaciones sobre bienes de titularidad privada en suelo no urbanizable de protección).
En el caso de la caseta a que se refiere la queja, construida en 2004, tratándose de una actuación sobre un bien de titularidad privada y en suelo no urbanizable, la determinación del plazo de prescripción dependerá de la categoría del suelo: de protección (plazo especial de diez años) o de preservación (plazo general de cuatro años).
En relación con ello, el artículo 94 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo dispone:
Artículo 94. Suelo no urbanizable.
Que estén amenazados por riesgos naturales o de otro tipo que sean incompatibles con su urbanización, tales como inundación, erosión, hundimiento, desprendimiento, corrimiento, incendio, contaminación o cualquier otro tipo de perturbación de la seguridad y salud públicas o del ambiente natural.
También podrán incluirse los terrenos que habiendo tenido en el pasado los valores a que se refiere las letras a) y b), los hayan perdido por incendios, devastaciones u otras circunstancias y deban ser protegidos para facilitar su recuperación.
Que el planeamiento municipal justificadamente considere necesario preservar del desarrollo urbanístico por razones de conservación, capacidad y funcionalidad de infraestructuras, equipamientos, servicios e instalaciones públicas o de interés público, o para la instalación de actividades especiales, de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente.
Suelo no urbanizable de preservación. En esta categoría se incluirán los terrenos del suelo no urbanizable descritos en las letras d) y e) del apartado 1 de este artículo.
En definitiva, y dicho a grosso modo, se estará ante un suelo no urbanizable de preservación cuando el régimen limitador derive del planeamiento municipal, y ante un suelo no urbanizable de protección cuando las limitaciones o prohibiciones deriven de instrumentos o elementos externos a dicho planeamiento.
Examinado el expediente -en particular, lo expuesto en el apartado cuarto del informe técnico del Departamento de Fomento, de 3 de octubre de 2013, que precede a la actuación de restauración de la legalidad-, y teniendo en cuenta que la caseta a que se refiere la queja fue construida en el año 2004, ha de concluirse que la misma se construyó sobre un suelo no urbanizable de preservación, por lo que el plazo de prescripción era de cuatro años.
A estos efectos que ahora interesan, no serían de aplicación las previsiones del Plan de Ordenación Territorial que se citan en el informe, aprobado en el año 2011, es decir, siete años después de la actuación que ocupa -si bien, aun vigente este instrumento de ordenación territorial, y la vista de lo que se razona en el informe, también se llegaría a la conclusión de que el suelo es de preservación-.
El Plan Municipal de Pueyo categorizó el suelo afectado como no urbanizable de mediana productividad agrícola o ganadera, estableciendo el correspondiente régimen de protección. Es este instrumento de ordenación urbanística, el plan municipal, el que, en este caso, determina la limitación constructiva que funda la acción de restauración -máxime cuando, según se comprueba, esta acción obedece al exceso de superficie, y no a la prohibición constructiva en términos absolutos-; lo que lleva a la conclusión de que se está ante un suelo de preservación y, en definitiva, de que el plazo de prescripción de la citada acción era el general, es decir, el de cuatro años.
Esta conclusión se ve reforzada mediante el examen de la precedente Ley Foral 10/1994, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo -cuyas previsiones conectan tanto con la Ley Foral 35/2002, como con el Plan Municipal de Pueyo, aprobado en 2003- y que, en referencia a la prescripción de la acción de restauración, sentaba un plazo general de cuatro años, y disponía un plazo especial de diez años en determinados supuestos, entre los que se encontraba, en lo que aquí interesa, el del suelo de alta productividad agrícola (el suelo que ocupa no es de alta, sino de mediana, productividad).
En definitiva, aun asumiendo que la construcción fuera ilegal por exceso de superficie, la acción de restauración debió ejercerse dentro de un plazo máximo de cuatro años, resultando que la orden de demolición emitida posteriormente ya no es válida, por haber prescrito dicha acción. Por ello, esta institución no puede sino recomendar que se deje sin efecto la orden de demolición de la caseta a que se refiere la queja.
A mayor abundamiento, esta institución no puede dejar de manifestar que, aunque se considerara que el plazo de prescripción es de diez años -lo que, por lo razonado, no cabe compartir-, atendidas las concretas circunstancias que concurren, el ejercicio de la acción en 2014 resultaría de dudosa compatibilidad con los principios de seguridad jurídica, de equidad y de buena fe, que, en cuanto principios generales del derecho, limitan el conjunto de la actividad administrativa y, en concreto, la revisora y la restauradora.
Decimos lo anterior por cuanto, según se colige del expediente, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra ya habría tenido conocimiento de esta construcción hace diez años (escrito de 21 de julio de 2004, del Ayuntamiento de Pueyo, de remisión al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, solicitando el inicio del correspondiente expediente sancionador al anterior propietario), sin aparente reacción restauradora en su momento. Y, porque, obedeciendo la acción restauradora a una denuncia del Ayuntamiento de Pueyo cursada a finales de 2012 al iniciar el autor de la queja una nueva construcción, parece razonable colegir que, de no haberse producido tal actuación constructiva novedosa del ciudadano, ninguna medida se habría adoptado respecto a la caseta preexistente desde el año 2004.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Fomente que deje sin efecto la orden de demolición objeto de queja, en lo relativo a la casete preexistente, construida en el año 2004, al haber prescrito la acción de restauración de la legalidad por tratarse de un suelo no urbanizable de preservación y no de protección.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Fomento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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