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Urbanismo y Vivienda
Tema: Denegación de cédula de habitabilidad.
Vivienda
Consejero de Fomento
Señor Consejero:
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Fomento, solicitando que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con su escrito de fecha 18 de junio de 2014, referente al Expediente Q14/633/U, abierto como consecuencia de la queja presentada por doña […] relativa a su disconformidad con la denegación de una solicitud de cédula de habitabilidad, el Departamento de Fomento le informa de lo siguiente:
Mediante Resolución 717/2004, de 28 de abril, del director general de Ordenación del Territorio y Vivienda, se denegó la expedición de una cédula de habitabilidad a un inmueble situado en la c/ […], de Pamplona.
Posteriormente, cuando la autora de la queja compró el inmueble referido, el notario de Pamplona don […] advirtió expresamente a la Sra. […] (…) que la parte vendedora no se halla en posesión de la Cédula de Habitabilidad de la vivienda transmitida; no obstante lo cual la parte compradora insiste en la formalización de la presente escritura, bajo su responsabilidad
. Así se recoge en la escritura pública que dicho notario autorizó el 2 de julio de 2010 con el número 1.197 de su protocolo, que se adjunta.
Solicitada nuevamente la cédula de habitabilidad, mediante la Resolución 577/2014, de 15 de mayo, del director general de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda, se volvió a denegar. A esta fecha no consta la interposición de recurso de alzada frente a dicha resolución por parte de la interesada.
El inmueble situado en la c/ […], de Pamplona, no cumplía ni con las condiciones de habitabilidad establecidas en el Decreto Foral 184/1988, de 17 de junio, ni con las establecidas en el Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, actualmente en vigor, por lo que en ningún caso puede considerarse como vivienda.
Respecto a que el catastro lo considera como vivienda, únicamente cabe informar que puede tratarse de un error catastral. En este sentido, procede recordar que mientras que el catastro tiene por objeto la descripción de las fincas así como la determinación de su valor económico con una finalidad puramente fiscal, la cédula de habitabilidad es un documento que tiene por objeto reconocer el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad y la consideración de un inmueble como vivienda, siendo competente para su concesión el departamento responsable en materia de vivienda (artículo 11 del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo).
Por tanto, queda claro que el catastro no puede ser entendido, en ningún caso, como un instrumento válido para la determinación de qué inmuebles pueden ser considerados vivienda, sino que su finalidad es, como anteriormente se ha dicho, puramente fiscal, sirviendo, por ejemplo, para determinar la base imponible de la contribución territorial (artículo 138 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, reguladora de las Haciendas Locales de Navarra), pero nunca para entender otorgada una cédula de habitabilidad. Esta tesis viene avalada por diferente jurisprudencia, destacando la STS, de 27 de marzo de 1990 (RJ 1990/2257) que, si bien analiza un supuesto urbanístico, puede ser perfectamente extrapolable a la materia de vivienda: la consideración por la Hacienda Pública de una parcela como suelo urbano, naturalmente a efectos tributarios, sólo evidencia una falta de coordinación entre distintos ramos de la Administración, pero sin que ello pueda prejuzgar las calificaciones que deban emitirse por distintos órganos dentro de sus respectivas competencias urbanísticas
.
En cuanto a la consideración realizada en el informe técnico del Ayuntamiento de Pamplona, informa el Servicio de Vivienda que se trata de un informe externo que no vincula al departamento y que tal informe parte del error de considerar que hubo antes una vivienda en el espacio físico de la c/ […], de Pamplona.
Por otra parte, no conviene perder de vista que el artículo 2.2 del Decreto Foral 142/2004, de 22 marzo, establece que toda vivienda ubicada en Navarra, para ser considerada como tal, deberá disponer de cédula de habitabilidad en vigor, expedida por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda
.
En suma, ni el catastro ni los técnicos del Ayuntamiento de Pamplona son los competentes para determinar cuándo un inmueble reúne las condiciones de habitabilidad y por lo tanto puede ser considerado como vivienda, ya que dicha labor corresponde en exclusiva al departamento responsable de dicha materia.”
El Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas en la Comunidad Foral de Navarra, distingue (artículo 3, apartados primero, segundo y tercero), a efectos de sus exigencias, entre viviendas de nueva creación y aquellas que no tienen este carácter.
En este sentido, el artículo 3.1 establece que toda vivienda, con independencia de su titularidad, antigüedad, régimen de venta libre o protección pública, deberá cumplir las condiciones básicas de habitabilidad contenidas en el Anexo I del presente Decreto Foral. Por su parte, el artículo 3.2 dispone que toda vivienda de nueva creación, ya sea mediante obra de nueva planta o producto de una reforma existente, deberá cumplir, además de las del Anexo I, también las condiciones previstas en el Anexo II. Y el artículo 3.3 preceptúa que las viviendas de un edificio objeto de rehabilitación deberán cumplir las condiciones previstas en el Anexo II si la magnitud de la intervención de rehabilitación justifica su equiparación a las obras de nueva planta.
Como consta en el texto de la Resolución 577/2014, de 15 de mayo, el acto denegatorio (párrafos primero y segundo de la parte expositiva) parte de la consideración de que, por tratarse de una vivienda de nueva creación en un edificio existente, deben cumplirse las exigencias de los Anexos 1 y 2.
Sin embargo, como se colige del expediente (consideración catastral del inmueble como vivienda desde los años 80, escritura de compraventa de vivienda citada en el informe), no se aprecia que estemos ante una vivienda de nueva creación, en los términos a que se refiere el Decreto Foral -por obra de nueva planta o reforma de un edificio existente- sino ante una vivienda que, contara o no con cédula de habitabilidad, preexistía, y con tal carácter ha venido utilizándose.
El hecho de que el Decreto Foral 142/2004 establezca que toda vivienda en Navarra, para ser considerada como tal, deba disponer de cédula de habitabilidad, no lleva a la conclusión de que, carente tal cédula, estemos necesariamente, a efectos de determinar cuáles son las condiciones de habitabilidad exigibles, ante una vivienda de nueva creación
, pues, como resulta de la norma, lo relevante a tal fin es la realidad física y la ejecución de obras en el inmueble.
En consecuencia, a juicio de esta institución, sin perjuicio de lo que va a razonarse a continuación, procedería, en su caso, a los efectos del otorgamiento de la cédula, por no tratarse de una vivienda de nueva creación, exigirse las condiciones contenidas en el Anexo I del Decreto Foral de aplicación.
Por otro lado, esta institución estima que la interesada obtuvo la cédula solicitada por silencio administrativo positivo.
Como resulta de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la falta de resolución en plazo de los procedimientos administrativos iniciados mediante solicitud del interesado, salvo que una norma con rango de ley establezca lo contrario, produce los efectos propios del silencio administrativo positivo, con la consecuencia de la finalización del procedimiento, la estimación de la solicitud y la imposibilidad de producir un acto administrativo disconforme con el sentido positivo del silencio (artículo 43 de la citada ley).
En el caso que ocupa, la Resolución objeto de queja niega tal efecto por virtud de lo dispuesto en el artículo 192.4 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (en concreto, se señala que en coherencia con el artículo 192.4 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, no procede entender concedido por silencio administrativo nada que contravenga lo contenido en la legislación o el planeamiento urbanísticos
).
El precepto que se cita -dejando al margen ahora las dudas que pueden suscitarse en su aplicación- está referido al otorgamiento de las licencias urbanísticas, de competencia municipal, y para el caso de una eventual contradicción entre el sentido del silencio administrativo y las previsiones de la legislación o el planeamiento urbanísticos.
En el caso que ocupa, sin negar la interrelación de uno y otro ámbito material de la actividad administrativa, no estamos ante dicha licencia urbanística municipal, ni ante un eventual incumplimiento de la legislación o del planeamiento urbanísticos propiamente dichos, sino, en su caso, de la normativa dictada por la Comunidad Foral de Navarra en materia de vivienda, como señala el propio Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo (y se colige también de lo indicado en el último párrafo del informe emitido por el Departamento de Fomento, donde se niega la competencia municipal para emitir pronunciamiento por razón de la materia afectada).
Tratándose la regla general del silencio administrativo positivo de una garantía para los ciudadanos sentada legalmente, no puede, a juicio de esta institución, verse desplazada mediante una interpretación extensiva de una norma excepcional prevista para un acto, procedimiento y ámbito material distintos, por más que exista relación.
Por todo ello, esta institución ha de recomendar que sea otorgada la cédula de habitabilidad solicitada, al haberse obtenido por silencio administrativo positivo; y, en defecto del otorgamiento por tal causa procedimental, que se reconsidere la decisión adoptada, valorando la concesión conforme a las condiciones que exige el Anexo I del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído pertinente:
Recomendar al Departamento de Fomento que otorgue la cédula de habitabilidad solicitada por la autora de la queja, al haberse obtenido por silencio administrativo positivo; y, en su defecto, que reconsidere la decisión adoptada y que valore la concesión conforme a las condiciones que exige el Anexo I del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, al no tratarse de una vivienda nueva.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Fomento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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