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Bienestar social
Tema: Disconformidad con la valoración económica en solicitud de dependencia.
Bienestar social
Consejero de Políticas Sociales
Señor Consejero:
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Políticas Sociales, dándole cuenta de la presentación de la queja y solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En contestación a su escrito de 26 de mayo de 2014, relativo a la queja formulada por don […], por la modificación de la prestación económica concedida a su hijo, don […] (Expediente Q14/582), he de informarle de lo siguiente,
Don […] manifiesta en su escrito que se ha procedido a modificar la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial para personas con enfermedad mental de que es beneficiario su hijo, don […].
Señala, en relación con ello, su disconformidad con la reducción de su cuantía, así como con el carácter retroactivo con que se ha realizado, dado que la notificación de la correspondiente resolución se produjo el 26 de marzo de 2014, pero tiene efectos de 1 de marzo.
Dada la falta de ingresos que presentan, manifiesta que la reducción del importe de la ayuda conlleva la imposibilidad de que su hijo siga internado en el centro Padre Menni de Pamplona, donde desde su ingreso está llevando una estabilidad psicopatológica, control de consumo de tóxicos y mejor adherencia al tratamiento.
Don […] tiene reconocida una dependencia moderada, nivel 1, con fecha de efectos 21 de enero de 2011. Dado que no cumple los requisitos para acceder a un servicio de atención residencial para personas con enfermedad mental, previstos en el Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General, se valoró y reconoció la correspondiente situación de conflicto familiar y/o ausencia de soporte familiar adecuado, de conformidad con lo dispuesto en la Orden Foral 3/2010, de 14 de enero, por la que se regula el procedimiento y el baremo de valoración de la situación familiar para el acceso a plazas residenciales destinadas a la atención de personas mayores, de personas con discapacidad, de personas con enfermedad mental y de personas en situación de exclusión social o en riesgo de estarlo.
Con fecha 11 de octubre de 2012, se le concedió una prestación económica vinculada al servicio de atención residencial para personas con enfermedad mental. El importe máximo mensual previsto para la situación de don […] ascendía a 806,58 euros.
Sin embargo, el apartado 2º de la Orden Foral 68/2010, de 3 de marzo, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, dispone que con carácter excepcional, la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Dependencia podrá conceder ayudas superiores a las establecidas en el apartado anterior, cuando se compruebe fehacientemente que la atención del solicitante exige aplicación de recursos especiales
.
Atendiendo a dicha previsión, se le concedió una prestación por importe de 3.159,24 euros mensuales (ascendiendo el precio de la plaza en el Centro Padre Menni a 3.301,32 euros).
Con fecha 7 de noviembre de 2013, se inició la ejecución del nuevo contrato suscrito entre la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas y las Hermanas Hospitalarias, para la ocupación de 42 plazas en el Centro Padre Menni, en el que se fija un módulo de 2.002,20 euros mensuales.
El Departamento de Salud, por su parte, completa dicho módulo abonando 729,39 euros mensuales, por lo que el coste final de este tipo de plazas asciende a 2.731,59 euros.
Por la Orden Foral 78/2014, de 31 de enero, del Consejero de Políticas Sociales, se establece el importe de las prestaciones vinculadas al servicio. Su apartado 2º, relativo a la determinación de la cuantía de la prestación, establece lo siguiente:
“Para determinar la cuantía de la prestación vinculada al servicio a conceder, para servicios residenciales y servicios de atención diurna se tendrá en cuenta la diferencia entre la aportación de la persona usuaria, calculada según su capacidad económica, y el importe del servicio que va a recibir, de acuerdo con los siguientes criterios:
En los centros residenciales que tengan plazas concertadas con la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, cuando el importe del servicio supere el precio del módulo-plaza concertada en el mismo centro, dicho precio del módulo-plaza concertada se considerará el importe del servicio para calcular la prestación a percibir.
En las plazas de Atención Residencial Psicogeriátrica, Residencia Asistida y Piso Tutelado para enfermedad mental, se considerará como precio la suma del precio del módulo social concertado con la Agencia Navarra para la Autonomía Personal y del módulo sanitario concertado con el Departamento de Salud”.
Esta Orden Foral mantiene en 806,58 euros el importe máximo mensual de la ayuda a conceder a personas con dependencia moderada o personas que no pueden continuar en su domicilio por conflicto familiar o ausencia de soporte familiar adecuado.
Sin embargo, en el supuesto de don […] se sigue aplicando la cláusula que permite conceder ayudas por importe superior al previsto con carácter general.
Por lo tanto, aún cuando sigue reconociéndose la concurrencia de una situación de excepcionalidad en el interesado, el cálculo de la correspondiente prestación se realiza, en la actualidad, con el precio máximo de referencia antes aludido.
La Orden Foral 78/2014, de 31 de enero, del Consejero de Políticas Sociales, establece en su disposición final única que la misma surtirá efectos a partir del día 1 de marzo de 2014. Por lo tanto, la modificación del importe de la prestación de que es beneficiario don […] ha de tener, como fecha de efectos, la señalada.
Por último, y sin perjuicio de reconocer el derecho que asiste al interesado de elegir el centro residencial que estime oportuno, ha de señalarse que en Navarra existen otros centros cuyo precio se ajusta al del módulo del contrato antes aludido, por lo que con la prestación reconocida podría hacerse frente a su pago”
Como ha quedado expuesto, el señor […] manifiesta su queja frente a la Resolución 1708/2014, de 22 de abril, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, que minora la prestación económica vinculada al servicio de atención a personas con enfermedad mental que venía percibiendo su hijo (señor don […]), con efectos desde 1 de marzo de 2014, y procede a regularizar la cantidad indebidamente percibida, derivada de tal modificación.
El interesado manifiesta su queja tanto por el efecto retroactivo de la resolución, como por la propia minoración de la prestación que tenía concedida su hijo.
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.
De conformidad con dicho precepto legal, no cabe otorgar eficacia retroactiva a la resolución objeto de queja, como se hace (se dicta el 22 de abril y sus efectos se retrotraen a 1 de marzo, según dispone el propio acto administrativo), al no concurrir ninguno de los supuestos excepcionales a que se refiere el apartado tercero de dicho precepto. Ni existe tampoco un acto previo anulado y sustituido -la resolución no anula la concesión previa, cuya validez no se discute, sino que modifica la cuantía concedida, por estimar que concurre causa para ello-, ni, obviamente, la resolución produce efectos favorables para el interesado.
No obsta a esta conclusión que la Orden Foral 78/2014, de 31 de enero, del Consejero de Políticas Sociales, por la que se establece el importe de las prestaciones vinculadas al servicio, publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 19 de febrero de 2014, surta efectos desde 1 de marzo de 2014, siquiera porque el efecto retroactivo que se discute no es propio de tal Orden Foral, sino de la Resolución objeto de queja.
La disposición final de la Orden Foral mencionada -esta Orden Foral se publicará en el Boletín Oficial de Navarra, surtiendo efectos a partir del 1 de marzo de 2014
- ha de interpretarse conforme a la naturaleza normativa de la misma. La eficacia de la Orden Foral ha de ser la propia de una disposición de carácter general, de naturaleza reglamentaria, lo que se traduce en que las cuantías máximas y mínimas que establece (apartado 1º), las reglas de determinación de la cuantía que sienta (apartado 2º), y la previsión de cuantías excepcionales que contempla, constituyen el régimen normativo observable a partir de la fecha que se cita (1 de marzo de 2014), y que, por tanto, los actos que se dicten desde entonces habrán de acomodarse a tal régimen normativo, que sustituye al precedente (el citado en la disposición derogatoria).
Pero de ello no se deriva que los actos administrativos que se dicten en este ámbito de las ayudas públicas a partir de 1 de marzo de 2014 estén autorizados para retrotraer sus efectos a tal fecha, pues, si tal fuera la interpretación de la norma (y así parece entenderlo el Departamento de Políticas Sociales, a la vista de lo informado y actuado), no cabría sino propugnar su nulidad de pleno derecho, por vulnerar lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en virtud de lo dispuesto por el artículo 62.2 de la misma ley.
La resolución dictada, como se ha apuntado, es la que provoca el efecto jurídico individualizado ante el ciudadano beneficiario de la concesión (no la disposición general que le precede), determinando la cuantía que le corresponde, en función de los criterios previstos en la norma, y, en este caso, minorándola, pero no cabe otorgársele la retroactividad que se pretende, por lo razonado.
En lo que respecta a la modificación de la prestación que opera la Resolución, minorándola, y prescindiendo ahora de la controversia sobre la fecha de sus efectos, esta institución no aprecia que concurra un presupuesto habilitante para proceder en tal sentido.
Al interesado, que tiene derecho al servicio de atención residencial destinado a personas con enfermedad mental, se le reconoció una prestación económica vinculada al pago del servicio, por importe de 3.194,24 euros, ahora reducidos a 2.584,02.
El artículo 8 de la Orden Foral 210/2009, de 1 de junio, por la que se regulan las prestaciones económicas vinculadas al servicio, citado en la resolución objeto de queja como fundamento de la modificación, dispone lo siguiente:
“Artículo 8. Revisión y modificación de las ayudas.
La alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión y la determinación de su cuantía será causa de modificación de la prestación concedida, pudiendo ésta incrementarse, mantenerse, reducirse o extinguirse, según proceda”.
De conformidad con tal precepto, que sigue la regla general aplicable en materia de subvenciones públicas, la concesión de la prestación y su cuantía quedan condicionadas al mantenimiento de la situación inicial
considerada o, dicho de otro modo, la modificación, en sentido favorable, desfavorable o neutro, de oficio a instancia de parte, procedería si se alteraran las condiciones
tenidas en cuenta en el momento de la concesión.
Por situación inicial
o condiciones tenidas en cuenta
, han de entenderse las que remiten al conjunto de circunstancias concurrentes en el beneficiario de la prestación (de dependencia, de salud, económicas, familiares, etc.) y que inciden en la concesión de la prestación y en su cuantía. Y de ahí que tal variación de la situación se vincule a la obligación de la persona del beneficiario de comunicar cualquier cambio que se produzca. Esta interpretación, según considera esta institución, es la correspondiente a la lógica de la dinámica subvencional y al reconocimiento del derecho que supone el acto de concesión de la prestación.
Sin embargo, la alteración de la situación inicial o de las condiciones tenidas en cuenta, que es lo que habilitaría para revisar la prestación, no se da por el hecho de que varíe la normativa aplicada, que es lo que sucede en este caso, al haberse cambiado, por Orden Foral 70/2014, las reglas de cuantificación de la prestación.
Por virtud del principio constitucional de seguridad jurídica, debe rechazarse que una nueva normativa en materia de ayudas públicas, o una modificación de la existente, per se, supongan una habilitación a la Administración pública para revisar de oficio aquellas situaciones jurídicas individualizadas cuyos efectos todavía persistan y se encuentren reconocidos. De otro modo, lo que se estaría produciendo es una revisión de oficio del reconocimiento previo, sin causa jurídica, y una privación de un derecho subjetivo cuya existencia y persistencia se vinculó al mantenimiento de las condiciones iniciales tomadas en consideración.
En definitiva, según entiende esta institución, y en línea con lo apuntado antes en relación con la producción de efectos de la Orden Foral 70/2014, esta será aplicable cuando concurran presupuestos habilitantes que justifiquen una valoración ex novo de la prestación: solicitudes de ciudadanos no beneficiarios; y revisiones, de oficio o a instancia de parte, de las prestaciones previamente reconocidas y que hayan agotado sus efectos por haberse dado una variación en la situación inicial, en las condiciones del beneficiario, en la medida en que tal variación está configurada jurídicamente como condición resolutoria del acto de concesión.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído pertinente:
Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que revoque y deje sin efecto la Resolución 1708/2014, de 22 de abril, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, que minora la prestación económica vinculada al servicio de atención a personas con enfermedad mental reconocida al hijo del autor de la queja, y, en consecuencia, que continúe abonándole la prestación en la cuantía previamente reconocida.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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