Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q14/339/D) por la que se recuerda al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior su deber legal de practicar la inscripción de las asociaciones que así lo soliciten, sin más condicionantes formales que los establecidos en la Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación, y sin que se mezclen aspectos de control con aspectos recomendación en el mismo trámite.

15 abril 2014

Transparencia y derecho a la información pública

Tema: Denegación de inscripción en el registro de asociaciones.

Impulso de derechos

Consejero de Presidencia, Justicia e Interior

Señor Consejero:

El pasado 19 de febrero recibí un escrito de Representación Cannábica de Navarra, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, por las trabas encontradas por varias asociaciones cannábicas para inscribirse en el registro de asociaciones dependiente de dicho Departamento.
En dicho escrito, me exponían que:
1. Varias asociaciones cannábicas están teniendo problemas para inscribirse en el registro de asociaciones de Navarra.
2. Desde dicho registro, se les trasladan recomendaciones y exigencias de requisitos específicos para la inscripción, que no se dan con otro tipo de asociaciones.
3. Estas exigencias han provocado que, en varios casos, haya sido imposible la inscripción en el registro de estas asociaciones, con desestimación de las solicitudes presentadas, lo que resulta discriminatorio.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Con fecha 25 de febrero de 2014, el Defensor del Pueblo de Navarra solicita informe al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, en relación con la queja formulada por la asociación Representación Cannábica de Navarra, por la supuesta discriminación que, a su juicio, sufren a la hora de inscribirse como asociación en el Registro de Asociaciones de Navarra.
A este respecto, procede informar lo siguiente:
1. - No consta que la Asociación que formula la queja Asociación Representación Cannábica de Navarra haya transmitido al Registro de Asociaciones queja alguna.
2. - Se le informa que el Registro de Asociaciones no ha desestimado expediente de inscripción alguno solicitado por este tipo de asociaciones, y que no se han recibido quejas ni interpuesto recurso alguno frente a las actuaciones registrales realizadas en relación con las mismas. Únicamente consta un expediente que se ha declarado caducado, de conformidad con el artículo 92 de la LRJPAC, porque la asociación correspondiente no subsanó la documentación requerida.
3. - La actuación que lleva a cabo el Registro de Asociaciones es la de velar por el cumplimiento de los requisitos legales exigidos en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (artículos 1 a 9 principalmente).
4. - En el escrito de queja se indica que se les exigen recomendaciones…. Las recomendaciones no son exigencias, y se realizan en cumplimiento del deber de informar que tiene el Registro y con la finalidad de facilitar el cumplimiento de los requisitos legales y de evitar equívocos, que se deducen en muchos casos de las previsiones recogidas en los estatutos presentados por las asociaciones en relación con las previsiones legales.
5. - Los términos en los que se expresa la queja son totalmente vagos e imprecisos. Cualquier asociación tiene el derecho de interponer las reclamaciones y recursos administrativos y judiciales que procedan. No obstante, como anteriormente se ha indicado, no nos consta reclamación ni recurso alguno presentado por una asociación cannábica frente a las actuaciones del Registro de Asociaciones”.
A la vista de la información remitida, y a efectos de poder pronunciarme adecuadamente sobre la misma, me volví a dirigir al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, y solicité que me remitiera una copia de los expedientes relativos a las solicitudes de registro presentadas por la […] y la […] ante el citado registro de asociaciones, al figurar tales expedientes referidos en la documentación adjunta a la queja.
Con fecha 31 de marzo de 2014, ha tenido entrada en esta institución la documentación solicitada.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por las trabas que, a juicio de Representación Cannabica de Navarra, impone el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, para practicar la inscripción en el registro de asociaciones de asociaciones cannábica. En este sentido, se señala en la queja que a estas asociaciones se les dirigen recomendaciones y exigencias de requisitos que no se dan con carácter general.
El Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, por el contrario, refiere que la actuación que lleva el registro de asociaciones es velar por el cumplimiento de los requisitos legales exigidos en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, no habiéndose desestimado ningún expediente de inscripción, sino tan solo uno caducado por no subsanar la asociación la documentación que le fue requerida. Añade que las recomendaciones que se realizan no son exigencias, y se realizan en cumplimiento del deber de informar que tiene el Registro y con la finalidad de facilitar el cumplimiento de los requisitos legales y de evitar equívocos.
El artículo 22 de la Constitución española reconoce el derecho de asociación sin más límite que las asociaciones ilegales, que son las que persiguen fines o utilizan medios tipificados como delito. Asimismo, dispone que las asociaciones constituidas deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad.
En desarrollo de este precepto constitucional, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, regula, en los artículos 24 a 30, el registro de asociaciones, señalando que solo podrá denegarse la inscripción en el mismo cuando no se reúnan los requisitos establecidos en la ley.
Señala el artículo 28 que la inscripción de las asociaciones deberá contener los siguientes asientos: a) La denominación; b) El domicilio; c) Los fines y actividades estatutarias; d) El ámbito territorial de actuación; e) La identidad de los titulares de los órganos de gobierno y representación; f) La apertura y cierre de delegaciones o establecimientos de la entidad; g) La fecha de constitución y la de inscripción; h) La declaración y la revocación de la condición de utilidad pública; i) Las asociaciones que constituyen o integran federaciones, confederaciones y uniones; j) La pertenencia a otras asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones o entidades internacionales; y k) La baja, suspensión o disolución de la asociación, y sus causas.
Por su parte, el capítulo II de la citada Ley Orgánica 1/2002, dedicado a la constitución de las asociaciones, establece una serie de normas y requisitos que se han de cumplimentar para que las asociaciones puedan quedar legalmente constituidas. En concreto, y por lo que aquí interesa, los artículos 5 a 8 disponen lo siguiente:
“Artículo 5. Acuerdo de constitución.
1. Las asociaciones se constituyen mediante acuerdo de tres o más personas físicas o jurídicas legalmente constituidas, que se comprometen a poner en común conocimientos, medios y actividades para conseguir unas finalidades lícitas, comunes, de interés general o particular, y se dotan de los Estatutos que rigen el funcionamiento de la asociación.
2. El acuerdo de constitución, que incluirá la aprobación de los Estatutos, habrá de formalizarse mediante acta fundacional, en documento público o privado. Con el otorgamiento del acta adquirirá la asociación su personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar, sin perjuicio de la necesidad de su inscripción a los efectos del artículo 10.
3. Lo establecido en este artículo se aplicará también para la constitución de federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones.
  Artículo 6. Acta fundacional.
  1. El acta fundacional ha de contener:
    1. El nombre y apellidos de los promotores de la asociación si son personas físicas, la denominación o razón social si son personas jurídicas, y, en ambos casos, la nacionalidad y el domicilio.
    2. La voluntad de los promotores de constituir una asociación, los pactos que, en su caso, hubiesen establecido y la denominación de ésta.
    3. Los Estatutos aprobados que regirán el funcionamiento de la asociación, cuyo contenido se ajustará a las prescripciones del artículo siguiente.
    4. Lugar y fecha de otorgamiento del acta, y firma de los promotores, o de sus representantes en el caso de personas jurídicas.
    5. La designación de los integrantes de los órganos provisionales de gobierno.
  2. Al acta fundacional habrá de acompañar, para el caso de personas jurídicas, una certificación del acuerdo válidamente adoptado por el órgano competente, en el que aparezca la voluntad de constituir la asociación y formar parte de ella y la designación de la persona física que la representa; y, en el caso de las personas físicas, la acreditación de su identidad. Cuando los otorgantes del acta actúen a través de representante, se acompañará a la misma la acreditación de su identidad.
    Artículo 7. Estatutos.
    1. Los Estatutos deberán contener los siguientes extremos:
      1. La denominación.
      2. El domicilio, así como el ámbito territorial en que haya de realizar principalmente sus actividades.
      3. La duración, cuando la asociación no se constituya por tiempo indefinido.
      4. Los fines y actividades de la asociación, descritos de forma precisa.
      5. Los requisitos y modalidades de admisión y baja, sanción y separación de los asociados y, en su caso, las clases de éstos. Podrán incluir también las consecuencias del impago de las cuotas por parte de los asociados.
      6. Los derechos y obligaciones de los asociados y, en su caso, de cada una de sus distintas modalidades.
      7. Los criterios que garanticen el funcionamiento democrático de la asociación.
      8. Los órganos de gobierno y representación, su composición, reglas y procedimientos para la elección y sustitución de sus miembros, sus atribuciones, duración de los cargos, causas de su cese, la forma de deliberar, adoptar y ejecutar sus acuerdos y las personas o cargos con facultad para certificarlos y requisitos para que los citados órganos queden válidamente constituidos, así como la cantidad de asociados necesaria para poder convocar sesiones de los órganos de gobierno o de proponer asuntos en el orden del día.
      9. El régimen de administración, contabilidad y documentación, así como la fecha de cierre del ejercicio asociativo.
      10. El patrimonio inicial y los recursos económicos de los que se podrá hacer uso.
      11. Causas de disolución y destino del patrimonio en tal supuesto, que no podrá desvirtuar el carácter no lucrativo de la entidad.
    2. Los Estatutos también podrán contener cualesquiera otras disposiciones y condiciones lícitas que los promotores consideren convenientes, siempre que no se opongan a las leyes ni contradigan los principios configuradores de la asociación.
    3. El contenido de los Estatutos no podrá ser contrario al ordenamiento jurídico”.
      De lo anterior y, en particular, de la consideración de la inscripción como un medio a los solos efectos de publicidad, se deduce que, en ejercicio de la función registral, a la Administración le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se presente permiten practicar la inscripción publicitaria, esto es, si concurren los requisitos formales exigidos, no debiendo hacerse otras valoraciones al respecto ni, tal y como señala el artículo 4 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, adoptar medidas suspensivas o preventivas que interfieran en la vida interna de las asociaciones. Asimismo, se desprende que el principio general que ha de regir la actividad registral es el de facilitar la inscripción, sin más formalidades que las previstas en la normativa vigente, y limitando las denegaciones a los casos estrictamente imprescindibles y siempre con apoyo en la ley.
      Esta concepción de la función registral y de sus limitaciones no es incompatible con que se preste asesoramiento y orientación a los ciudadanos que así lo demanden, pero parece razonable concluir que estas últimas funciones deben ser ajenas al expediente registral stricto sensu y han de aparecer claramente desvinculadas de la admisibilidad o no de la inscripción.
Analizados los expedientes correspondientes a las solicitudes de inscripción de las asociaciones […] y […], remitidos por el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, está institución considera que los requerimientos de subsanación cursados (las modificaciones que es preciso introducir para la inscripción de la asociación en el registro de asociaciones), exceden de lo establecido la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, y del Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones.
Así, por ejemplo, a la […], en ese trámite de subsanación, se le indica que las firmas y antefirmas de los socios fundadores no pueden ser presentadas en hoja aparte, o que lo normal es que la Asamblea General o extraordinaria pueda convocarse a instancia de un número o porcentaje de socios, o se le informa que si bien en los estatutos de la Asociación en ningún lugar se recoge que en el local esté permitido el consumo, tampoco se especifica lo contrario, o que sería recomendable que recogieran en sus Estatutos de forma expresa esa prohibición de consumo de drogas en los locales de la Asociación. Finaliza el escrito advirtiendo que, de no corregirse los defectos, se procederá al archivo de las actuaciones.
Tales requisitos o recomendaciones, se presenten de uno u otro modo, a juicio de esta institución, suponen una extralimitación, pues, a los concretos efectos que interesan al expediente de inscripción registral, no son precisos.
Similar razonamiento ha de hacerse respecto al expediente de la asociación […], en el que se recogen, a juicio de esta institución, múltiples valoraciones que exceden el objeto de la función administrativa registral: tras las disposiciones finales, se debe añadir una disposición adicional en la que se recoja el régimen jurídico de las asociaciones, sigue sin tener congruencia los fines y siguen sin distinguirse de las actividades mediante las cuales la Asociación va a llevarlos a cabo, sería recomendable que recogieran en sus Estatutos de forma expresa esa prohibición de consumo de drogas, en la relación de fundadores, debe constar el domicilio completo de todos ellos, calle, número, altura…, no se establecen claramente los procedimientos para cubrir vacantes en la Junta Directiva ni tampoco el sistema de sustitución de sus miembros en caso de ausencia y/o enfermedad.
En definitiva, a criterio de esta institución, la queja de Representación cannábica de Navarra es fundada, pues las actuaciones practicadas en los dos expedientes referidos exceden lo propia de la naturaleza de la función registral, que es la que corresponde al Gobierno de Navarra, y que consiste en velar por la observancia de los requisitos formales exigidos para la práctica de la inscripción.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior su deber legal de practicar la inscripción de las asociaciones que así lo soliciten, sin más condicionantes formales que los establecidos en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, y sin que se mezclen aspectos de control con aspectos recomendación en el mismo trámite.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio de deberes legales y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales determinará la inclusión del caso en el informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea