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Hacienda
Tema: Beneficios o ayudas públicas para situaciones de acogimiento “de hecho” de menores, afines a las relaciones de acogimiento formalizadas, siempre que las mismas sean promovidas o conocidas por los servicios de protección del menor y sean probadas.
Hacienda
Consejera de Economía y Hacienda
Señora Consejera:
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Consejera de Derechos Sociales
Señora Consejera:
1. La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, en sus artículos 16 y 18, faculta a esta institución para iniciar de oficio expedientes de supervisión de las actuaciones u omisiones de las Administraciones Públicas de Navarra, en relación con el ejercicio de su misión de defensa y de mejora del nivel de protección de los derechos de los ciudadanos, y, como consecuencia de ellos, formular recordatorios de deberes legales, sugerencias o recomendaciones.
Asimismo, dicha ley foral, en el citado artículo 16, letra c), habilita a la institución para señalar las deficiencias de la legislación, formulando recomendaciones a fin de dotar a la actuación administrativa y a los servicios públicos de la necesaria objetividad y eficacia en garantía de los derechos de los administrados
2. A finales de 2020 esta institución tramitó ante el Departamento de Economía y Hacienda y ante el Departamento de Derechos Sociales la queja de una persona a la que, a pesar de haberse hecho cargo de acoger a un menor (un hijo de su expareja) durante un periodo prolongado de tiempo, no se le había reconocido la posibilidad de practicar en el IRPF una deducción por acogimiento (queja Q20/1181).
Lo descrito en la queja venía a poner de manifiesto una situación afín al acogimiento o un “acogimiento de hecho”, producido con conocimiento del Departamento de Derechos Sociales, al darse en el contexto de una intervención en materia de protección de menores (Programa Educativo para Adolescentes) y apreciarse la necesidad de que el menor afectado saliera de su domicilio. El acogimiento no fue formalizado.
En el marco del citado expediente, la institución consideró y recomendó lo siguiente:
“3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la disconformidad de la interesada con que no se tenga en cuenta que durante parte de los años 2018 y 2019 tuviera, de hecho, acogida a una menor en su domicilio, a efectos de la aplicación de la deducción por descendientes prevista en el artículo 62.9.b) de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, cuyo texto refundido se aprobó mediante el Decreto Foral legislativo 4/2008, de 2 de junio.
La autora de la queja expone que, desde el mes de junio de 2018 hasta marzo de 2019, se hizo cargo de una menor, con el fin de evitar su internamiento en un Centro de Observación y Acogida. Durante este tiempo, hizo frente a los gastos de manutención y escolarización de la menor y posibilitó que los trabajadores de la asociación que realizaba el seguimiento de la menor, acudieran a su domicilio dos veces por semana para poder emitir los informes que se remitieron al Departamento de Derechos Sociales.
Al realizar la declaración de la renta de 2018, incluyó a la menor en su unidad familiar como si se tratara de un acogimiento, a efectos de poder aplicarse la correspondiente deducción fiscal por descendientes. Sin embargo, el Departamento de Economía y Hacienda revisó su declaración y le reclama ahora la devolución de los importes correspondientes a la deducción aplicada, al considerar que la situación de acogimiento no se formalizó por los cauces establecidos.
El Departamento de Derechos Sociales ha remitido el informe transcrito anteriormente en el que indica que el acogimiento de la menor no llegó a formalizarse, si bien reconoce que la menor estuvo residiendo en el domicilio de la autora de la queja, donde se implementó como medida de protección, el Programa Educativo para Adolescentes.
El Departamento de Economía y Hacienda, por su parte, expone en su informe que no es posible aplicar la deducción por descendiente en este caso porque la menor no estuvo acogida formalmente por la autora de la queja. Para ello, según se indica en el informe recibido, en virtud de los artículos 172 y siguientes del Código Civil, se requiere que el departamento competente en materia de asuntos sociales tenga la tutela del menor y adopte el acogimiento como medida de protección necesaria para su guarda, dictando para ello resolución administrativa, y poniéndola en conocimiento del Ministerio Fiscal y en su caso del Juez.
4. El artículo 62.9.b) de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, cuyo texto refundido se aprobó mediante el Decreto Foral legislativo 4/2008, de 2 de junio, a efectos de aplicar la deducción por descendientes, asimila a estos a “aquellas personas vinculadas al sujeto pasivo por razón de tutela, prohijamiento o acogimiento en los términos establecidos en la legislación civil aplicable y que no sean ascendientes ni descendientes”.
De lo dispuesto en este precepto, se desprende que se ha pretendido situar en una situación similar a los descendientes, a quienes, sin reunir dicha condición, se encuentran acogidos por el sujeto pasivo. Esta equiparación fiscal se realiza, según interpreta esta institución, porque la situación de acogimiento tiene un indudable efecto en la capacidad económica del acogedor, que es contemplada por el legislador como similar a la situación en que se encuentra un sujeto pasivo con respecto a sus descendientes, a efectos de poder aplicar la correspondiente deducción.
5. Esta institución aprecia que, si bien el acogimiento de la menor no fue declarado formalmente por el Departamento de Derechos Sociales, la situación de hecho que concurrió en el presente caso, fue que la interesada se encargó de los cuidados de la menor y de los gastos de manutención y escolarización de esta, durante el periodo en el que se desarrolló la medida de protección implantada por el Departamento de Derechos Sociales (servicio de educación de adolescentes). Esta situación, además, habría sido corroborada por la propia menor, que ahora ha alcanzado la mayoría de edad.
Asimismo, esta situación era conocida por el Departamento de Derechos Sociales, habiéndose desarrollado la medida de protección implantada en el domicilio de la autora de la queja (visitas dos veces por semana).
Por ello, esta institución considera que, habiéndose producido en este caso una situación de hecho similar al acogimiento (con las consecuencias que dicha situación tuvo en la capacidad económica de la interesada), debería equipararse, a efectos de lo dispuesto en la normativa aplicable al impuesto sobre la renta de las personas físicas, la situación de la autora de la queja con la prevista con respecto a los descendientes del sujeto pasivo, por lo que se ve necesario recomendar al Departamento de Economía y Hacienda que deje sin efecto la reclamación de las cantidades exigidas a la interesada, en concepto de devolución de la deducción por descendientes aplicada en el ejercicio 2018.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Economía y Hacienda que deje sin efecto la reclamación de las cantidades exigidas a la interesada, en concepto de devolución de la deducción por descendientes aplicada en el ejercicio 2018”.
3. Además de lo resuelto en el caso concreto, esta institución, de conformidad con lo previsto en los precitados artículos 16 y 18 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, vio pertinente iniciar esta actuación de oficio, a fin de valorar una posible sugerencia de modificación de la Ley Foral del IRPF, tendente a que se reconozca la deducción fiscal también en los casos en que se produzcan situaciones de acogimiento de menores “de hecho”, afines a las relaciones de acogimiento formalizadas, siempre que las mismas sean promovidas o conocidas por los servicios de protección del menor y sean probadas.
En el marco de esta actuación de oficio, se ha solicitado informe al Departamento de Economía y Hacienda y al Departamento de Derechos Sociales.
4. El Departamento de Economía y Hacienda ha informado:
“Como circunstancia relevante que ha motivado la conveniencia de esta actuación de oficio se encuentra la presentación de una queja, recientemente tramitada por dicha institución, de una persona que, pese a haberse hecho cargo de acoger a una menor por un periodo prolongado de tiempo, no se le reconoció la posibilidad de practicar en su declaración del IRPF del ejercicio correspondiente la deducción por acogimiento contemplada en la normativa del impuesto.
Es el artículo 62.9.b.b’) y c’) del Texto Refundido de la Ley Foral del IRPF (Decreto Foral legislativo 4/2008, de 2 de junio), el que recoge la deducción en la cuota del impuesto por razón de aquellos descendientes que reúnan los requisitos en él establecidos. Y a esos efectos, aquellas personas vinculadas al sujeto pasivo por razón de tutela o acogimiento en los términos establecidos en la legislación civil aplicable y que no sean ascendientes ni descendientes se asimilan a los descendientes. Sobre esta previsión incidiría la eventual propuesta del Defensor del Pueblo, ampliándola a nuevos supuestos: el de acogimiento de menores “de hecho”, cuando se trate de situaciones promovidas o conocidas por los servicios de protección del menor, y acreditadas por éstos.
En cuanto a la valoración que se solicita, cabe informar que la Administración tributaria no desconoce la relevancia socioeconómica que las deducciones en cuota de los mínimos familiares tienen para muchas unidades familiares en sus declaraciones por este impuesto. Ahora bien, ello no significa, sin embargo, que cualesquiera situaciones que puedan llegar a provocar incidentalmente una cierta afección para alguna economía familiar deban tener un reflejo preciso en la normativa del impuesto.
En el sentido apuntado, se estima que situaciones singulares y de carácter ocasional, como la que motivó la queja. no justifican suficientemente desde el punto de vista de los principios de necesidad, generalidad y proporcionalidad que informan la actividad legislativa, la puesta en marcha de cambios en la Ley del IRPF, como el que pudiera proponerse, y además se considera satisfactoria la actual regulación, que ya recoge adecuadamente, a juicio de esta Administración tributaria, los supuestos generales realmente merecedores de asimilación a los descendientes en los que resulta pertinente el reconocimiento del beneficio tributario.
Por otra parte, no se aprecia razón para que la valoración de esas situaciones “fácticas”, que se pueden llegar a producir de manera ocasional o poco frecuente,
surgidas en el contexto de algún programa o recurso de protección del menor (en el caso de la queja, la actuación de una asociación encargada por la Administración de ejecutar un programa educativo para adolescentes), no pueda ser abordada más sencillamente en cuanto al reconocimiento puntual de alguna compensación económica, a través de los recursos que financian los gastos vinculados a tales programas o atenciones, sin necesidad de llevar a cabo modificaciones legales”.
5. Por su parte, el Departamento de Derechos Sociales ha informado:
“La Sección de gestión de guarda y ejecución de medidas judiciales, dependiente de la Subdirección de Familia y Menores, puede tener conocimiento de alguna, y no de todas, las situaciones de acogimiento “de hecho” que puedan producirse en Navarra. No obstante, este conocimiento no implica que el acogimiento sea valorado como situación de/para la protección del o de la menor. Además, hay que tener en cuenta que uno de los requisitos indispensables para ello es que se reconozca, tras realizarse la valoración, la idoneidad de la parte acogedora.
Este Departamento no considera que haya que aceptar guardas “de hecho” sin haber realizado ninguna intervención por parte de la Sección competente para el reconocimiento de las mismas. En todo caso, podría plantearse la posibilidad de regulación de las guardas judicialmente, sin que medie valoración de desprotección”.
6. La cuestión de fondo que se suscita es la imposibilidad de acceder a beneficios públicos (fiscales, en el supuestos analizado) previstos para fomentar la acogida de menores, en situaciones en las que, en el marco de un programa de intervención en materia de protección de protección de menores (como puede ser el Programa Educativo para Adolescentes), esto es, con conocimiento de la Administración, concurriría el sustrato material de una relación de acogimiento (separación del núcleo familiar de origen e integración en la familia extensa o en una familia ajena), pero la misma no se formalizaría o solemnizaría.
Es dable que tales situaciones “de hecho o afines al acogimiento”, siquiera con carácter residual o especial, sucedan en la práctica; pero, para que ello no derive en resultados injustos y perjudiciales para los derechos de los interesados, a juicio de esta institución, sería aconsejable una medida normativa tendente a la asimilación a efectos del posible acceso a beneficios o compensaciones públicas (deducciones fiscales, ayudas específicas por situaciones de acogida, etcétera).
Por ello, en línea con lo apuntado, esta institución ve preciso formular una sugerencia normativa.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Economía y Hacienda y al Departamento de Derechos que impulsen medidas normativas para que, a los efectos del acceso a beneficios o ayudas públicas basadas en el acogimiento de menores, se reconozcan también las situaciones de acogimiento “de hecho” de menores, afines a las relaciones de acogimiento formalizadas, siempre que las mismas sean promovidas o conocidas por los servicios de protección del menor y sean probadas.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Economía y Hacienda y el Departamento de Derechos Sociales informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2021 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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