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Obras Públicas y Servicios
Tema: El nuevo diseño de la N-121-A, particularmente en lo que se refiere al tramo que discurre entre Pamplona/Iruña y Sunbilla.
Obras públicas
Consejero de Cohesión Territorial
Señor Consejero:
1. El 14 de junio de 2021 esta institución inició una actuación de oficio relativa a la reciente publicación en un medio de comunicación de un artículo de opinión de un Ingeniero de Caminos, que consta que fue funcionario del Departamento competente en materia de obras públicas del Gobierno de Navarra, relativo al diseño de la N-121-A, particularmente en lo que se refiere al tramo que discurre entre Pamplona/Iruña y Sunbilla.
Se exponía en dicho artículo que la nueva sección de la carretera 2+1 mejorará la seguridad vial y la fluidez del tráfico y se valoraba como positiva la construcción de una carretera de doble calzada, o 2+2 en determinados tramos (túneles de Belate y tres pequeñas variantes, totalizando unos 11 kilómetros). No obstante, se planteaba que esta solución se extendiera a la totalidad del tramo Pamplona/Iruña-Sunbilla, de 44 kilómetros de longitud. En este sentido, se exponía que, cuando menos, sería deseable, como sugiere la nueva norma 2+1, que el proyecto técnico de la carretera, en el citado tramo, se hiciera en base a un 2+2, aun cuando se construyera en una primera fase con arreglo al citado 2+1.
Asimismo, se señalaba en el artículo que la existencia de siete rotondas nuevas no está recomendada en zonas interurbanas y puede provocar efectos contrarios a los perseguidos, al tener los camiones que reducir la velocidad de manera muy acusada (de 80 a 10 km/h, se expone), con los consiguientes inconvenientes y peligros.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cohesión Territorial, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 20 de julio de 2021 se recibió el informe solicitado, en el que el Consejero de Cohesión de Territorial exponía lo siguiente:
“La conversión de la N-121-A, Pamplona-Behobia, en una vía 2+1 comienza a ser una realidad tras muchos años de trabajo de los equipos técnicos de la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras por encontrar una solución técnica eficaz y realista para esta carretera con la pretensión final de reducir el número de accidentes que se producen en esta vía, así como la gravedad de los mismos.
Las vías 2+1 se diseñan como carreteras de doble sentido de circulación con tres carriles disponibles, de forma que el carril central se destina al adelantamiento en una u otra dirección a través de intervalos regulares separados del otro sentido de circulación por una mediana infranqueable. Sus principales ventajas son que suprime el 100% de los adelantamientos con circulación en sentido contrario, lo que reduce significativamente el riesgo de colisión frontolateral, que es la causa más lesiva de la accidentalidad actual de la N-121-A. Además, permite disipar las colas con mayor facilidad, ya que se optimizan las zonas de adelantamiento, y no afecta a la velocidad media del recorrido al ofrecer espacios regulares para el adelantamiento.
La tipología 2+1 para la N-121-A es un diseño finalista consensuado con los mayores especialistas en la materia y promovido por la Unión Europea. Todos los ejemplos internacionales de 2+1 generan estadísticas que equiparan la accidentalidad de este tipo de vías a las más seguras: las autovías.
En España, de hecho, con objeto de impulsar este tipo de vías 2+1, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (Mitma), a través de la Dirección General de Carreteras, ha aprobado la primera norma española sobre carreteras 2+1. De esta forma, España dispone de una norma específica para estas carreteras que actualmente cuenta con una amplia experiencia en muchos países europeos (Suecia, Finlandia, Alemania, Francia, Irlanda, entre otros) y del resto del mundo (EE.UU., Canadá o Australia). Incluso se da el caso de países que están en fase de expansión y mejora de su red viaria, como Polonia, donde han apostado de forma decidida por esta solución.
El diseño 2+1, un planteamiento de 2014
Fue en 2014, con don Luis Zarraluqui como Consejero de Fomento, cuando la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras realizó en cooperación con ingenierías especializadas en control de tráfico y en trazado, el “Estudio técnico de funcionamiento de la carretera de interés general N-121-A, Pamplona–Behobia” con objeto de analizar la situación de esta carretera y plantear actuaciones de mejora.
Se concluyó que era necesario modificar los nudos existentes, reordenar los accesos, homogeneizar los límites de velocidad y su transformación en una vía 2+1. Así, se elaboraron los axiomas de partida para abordar la conversión de la vía como una solución global que mejore la seguridad vial, aumente la calidad de servicio para los vehículos ligeros, no produzca un efecto llamada en vehículos pesados, genere un impacto socioeconómico y medioambiental limitado y logre optimizar la relación coste constructivo/eficacia.
Durante la elaboración de estos estudios no existía ninguna norma o recomendación publicada sobre 2+1. Fue necesario consultar ingente información técnica nacional e internacional con el trabajo sobre el terreno. Dada su trascendencia es preciso destacar la siguiente documentación:
o Informe solicitado a la Fundación Bentancourt “Modificación de la Ctra Nacional N-121-A Tramo: Túneles de Ezcaba - Bera de Bidasoa. Valoración de la Solución 2+1” dirigido por Manuel Romana, Profesor titular del Departamento de Ingeniería Civil: Transportes, de la Universidad Politécnica de Madrid, referente nacional e internacional en el diseño de las carreteras de un carril por sentido.
o Documento resumen del 3º Congreso internacional sobre autopistas y carreteras celebrado en Berlín junio 2016, donde se expuso el estudio de conversión anteriormente citado, conjuntamente con otros tres ejemplos europeos relacionados con las carreteras 2+1, en el que se constató que el diseño para la N-121-A era concordante con las actuaciones semejantes que actualmente se están realizando en el resto de Europa.
o Documento resumen de la primera Jornada Técnica Carreteras 2+1-Debate de una solución con futuro, Barcelona, 13 de junio de 2017 organizada por la Asociación Técnica de Carreteras (ATC). En la segunda, celebrada en Madrid, se valoró muy positivamente el estudio navarro, ya que fue publicado en diciembre de 2017 en la Revista técnica RUTAS editada por dicha asociación.
o Documento “Características de funcionamiento y evaluación económica de carreteras 2 + 1”. Donde se estudia la conversión en Vías 2+1 de carreteras neozelandesas que coinciden con las características de la N-121-A.
De manera complementaria a todo lo anterior, se realizó también el modelo informatizado de simulación de los 240 km del conjunto del trazado (60 por sentido con el diseño actual y otros tantos con la tipología 2+1), con objeto de estudiar las reacciones de los vehículos en las horas punta máximas de aquellos años. Los resultados indican que, tanto entonces, como en el supuesto de aplicar incrementos de demanda, la tipología 2+1 trabaja con unos estándares de funcionamiento y Seguridad Vial adecuados. A este respecto, cabe destacar además que, según empresas especializadas, no se prevén incrementos de tráfico en esta vía; es más, en lo que respecta al transporte pesado se está impulsando el transporte ferroviario de mercancías, con lo que se prevé un progresivo trasvase del camión al tren.
Para la correcta simulación se realizaron, también, grabaciones de video que estudiasen el comportamiento real de los conductores. Se constató una velocidad media elevadísima: 85 km/h. Registrar esta media conlleva un incumplimiento permanente de la señalización de velocidades máximas permitidas. Ello pone de manifiesto que el tráfico actual de la N-121-A genera una tensión que repercute en el aumento de la velocidad cuando la carretera se encuentra libre de vehículos pesados. De ahí que los choques frontolaterales sean la causa más frecuente de siniestralidad en esta vía y su peor deficiencia.
Para dar solución a este problema, debe tenerse en cuenta que las vías 2+1, a pesar de tener una capacidad similar a las carreteras convencionales, ofrecen una seguridad similar a las autovías y autopistas. Al separar los sentidos de circulación con una mediana infranqueable de 2 metros y barrera vertical, se evitan en gran medida los choques frontolaterales. Disponen de amplias zonas de adelantamiento que minimizan las colas y contribuyen a mantener la velocidad permitida. Incluyen una señalización vertical de forma que el usuario es consciente en todo momento de las longitudes de los carriles de adelantamiento y de la distancia hasta el siguiente, por lo que se rebaja la tensión de conducción, disminuye la velocidad y por lo tanto aumenta la seguridad.
Cabe destacar que en el diseño 2+1 los carriles de adelantamiento serán para vehículos rápidos y se añaden por la izquierda por lo que quienes circulan por el carril derecho no tienen obligación de cambiar de carril en ningún momento, lo hacen los que tienen más prestaciones. Se han previsto numerosos apartaderos de emergencia y conservación que posibilitan la parada de vehículos averiados o de mantenimiento; se ha consensuado con Policía Foral y Bomberos la disposición de pasos de mediana de emergencia. Se ha elaborado un estudio de fauna y se ha consensuado con Medio Ambiente la tipología y disposición de la barrera vertical metálica para permitir el paso animal. Además, se ha hecho un estudio de ruido para definir la ubicación de pantallas de protección acústica etc.
Además de todo lo expuesto anteriormente, hay que tener presente que la versatilidad del 2+1 es muy elevada, ya que en todo momento permite acoplar los sentidos a uno o dos carriles, de ahí que tanto el desdoblamiento de los túneles de Belate y Almandoz, las variantes 2+2 u otras actuaciones que se puedan prever a posteriori, sean compatibles con el trazado inicialmente proyectado con variaciones mínimas.
La disposición de las rotondas en la N-121-A.
En lo que respecta al cuestionamiento de la disposición de las rotondas dentro del diseño 2+1, cabe destacar que se trata de elementos dispuestos en tramos periurbanos que contribuyen a reducir la velocidad de paso. Buscan el calmado efectivo del tráfico para reducir la velocidad de paso, fundamentalmente de vehículos pesados, en los tramos próximos a las zonas urbanas. Se trata de puntos donde cohabita el tráfico ligero y pesado y la actual velocidad de estas zonas resulta muy elevada.
Conclusión.
En definitiva, desde la Dirección General de Obras Públicas e Infraestructuras se apuesta para la N-121-A por la tipología 2+1, un diseño de vía muy extendido internacionalmente desde hace muchos años por su eficacia en cuanto a seguridad vial y funcionalidad, que permitirá suprimir el 100% de los adelantamientos con circulación en sentido contrario, lo que reduce significativamente el riesgo de colisión frontolateral, que es la causa más lesiva de la accidentalidad actual de la N-121-A. Incidir en que la tipología 2+1 para la N-121-A es un diseño finalista consensuado con los mayores especialistas en la materia y promovido por la Unión Europea. Todos los ejemplos internacionales de 2+1 generan estadísticas que equiparan la accidentalidad de este tipo de vías a las más seguras: las autovías. En cuanto a la disposición de rotondas en esta vía se trata de reducir la velocidad de paso en los tramos próximas a las zonas urbanas, donde actualmente la velocidad resulta muy elevada.
De este modo, se desestima tanto la redacción de un proyecto técnico que contemple la alternativa 2+2 para el tramo Pamplona/Iruña-Sunbilla como la eliminación de rotondas en dicha vía”.
3. En el informe remitido por el Departamento de Cohesión Territorial se expone la forma en que se gestó el proyecto de conversión de la carretera N-121-A en una carretera de tipología 2+1, así como las diferentes actuaciones y documentos consultados durante la fase de elaboración del proyecto. También se destacan las ventajas de dicha solución técnica.
Asimismo, en el informe recibido se indica que el diseño 2+1 es muy versátil, ya que en todo momento permite acoplar los sentidos a uno o dos carriles, de ahí que tanto el desdoblamiento de los túneles de Belate y Almandoz, las variantes 2+2 u otras actuaciones que se puedan prever a posteriori, sean compatibles con el trazado inicialmente proyectado con variaciones mínimas. Es decir, no parece descartarse que, en el futuro, pueda realizarse un desdoblamiento en determinados tramos nuevos que inicialmente se hayan ejecutados como 2+1 o, incluso, en todo el trazado que se señalaba (Pamplona/Iruña-Sunbilla).
4. En el artículo que motivó el inicio de esta actuación se afirma que resultaría conveniente que la solución 2+2 prevista para determinados tramos de la carretera (túneles de Belate y tres pequeñas variantes, totalizando unos 11 kilómetros), se extienda, siendo deseable que, cuando menos, el proyecto técnico de la carretera en construcción en el citado tramo, se hiciera en base a un 2+2, aun cuando se construya en una primera fase con arreglo al citado 2+1.
Esta institución considerable razonable, por incrementar la seguridad vial en la carretera N-121-A, en la que destaca la presencia de un importante tráfico de vehículos pesados de transporte internacional en una carretera con características de montaña, el planteamiento de que el diseño de una solución desdoblada se extienda a la totalidad del tramo Pamplona/Iruña-Sunbilla, de 44 kilómetros de longitud. Por ello, ve deseable que, aun cuando se construyan en la actualidad varios de sus tramos de acuerdo a la tipología 2+1, simultáneamente en el tiempo, pudiera elaborarse un proyecto que contemplase todo el trazado de la carretera prevista sobre la base de su posible ampliación a la solución definitiva 2+2 conforme lo permitieran las previsiones presupuestarias a medio o largo plazo.
A la vista de lo informado, y de los antecedentes que obran en esta actuación, esta institución ve oportuno sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que elabore la redacción de un proyecto de desdoblamiento del tramo Pamplona/Iruña-Sunbilla de la N-121-A en la previsión 2+1, sin perjuicio de que se continúe con la ejecución de esta solución 2+1 con el fin de que, a largo plazo, se pueda llevar a cabo, conforme exista disponibilidad presupuestaria, dicho desdoblamiento, todo ello en aras a incrementar la seguridad vial de esta vía de tráfico especialmente pesado.
5. En consecuencia, a la vista de los antecedentes, que se han expuesto, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado oportuno:
Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que elabore la redacción de un proyecto de desdoblamiento del tramo Pamplona/Iruña-Sunbilla de la N-121-A en la previsión 2+1, sin perjuicio de que se continúe con la ejecución de esta solución 2+1 con el fin de que, a largo plazo, se pueda llevar a cabo, conforme exista disponibilidad presupuestaria, dicho desdoblamiento, todo ello en aras a incrementar la seguridad vial de esta vía de tráfico especialmente pesado.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cohesión Territorial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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