Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (O19/05) por la que se recomienda al Departamento de Salud que adopte medidas tendentes a que no se superen los tiempos máximos de espera para la asistencia sanitaria establecidos en el artículo 3 de la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio, y para que se apliquen de forma efectiva los mecanismos de garantía que prevé dicha ley foral en sus artículos 4 y 5.
24 mayo 2019
Sanidad
Tema: La situación de las listas de espera quirúrgicas y de primera consulta de especialista.
Sanidad
Consejero de Salud
Señor Consejero:
El 11 de marzo de 2019 esta institución inició una actuación de oficio relativa a la situación de las listas de espera quirúrgicas y de primera consulta de especialista.
Según se había publicado en los medios de comunicación, 646 personas llevarían más de seis meses esperando una operación, lo que incumpliría el tiempo máximo de espera previsto en la Ley Foral de Garantías de Tiempo de Espera.
Se señalaba, asimismo, que los datos supondrían un empeoramiento respecto al mismo mes del año anterior.
- Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre:
- Información sobre el estado actual de las listas de espera, quirúrgicas y de primera consulta de asistencia especializada (fecha de referencia del 28 de febrero de 2019): datos desglosados por centros, especialidades, tiempos de espera y, en su caso, demás variables tenidas en cuenta por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para la organización de la información de las esperas.
- En relación con la anterior información, número de casos en que ya se han superado los plazos máximos que prevé la legislación de aplicación en la materia.
- En referencia a los casos en que se hayan superados los plazos máximos o esté previsto que no puedan cumplirse, en cuántos casos se ha informado a los pacientes y se les ha ofrecido una alternativa de atención (artículo 4.2 de la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio).
- Requerimientos de atención preferente recibidos por superación de plazos máximos (artículo 5.2 de la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio), desde el 1 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018, y tiempo que se tardó en dispensar la atención reclamada.
- Medidas que el Departamento de Salud esté adoptando o tiene previsto adoptar para reducir las esperas.
- Otra información que se considere de interés respecto a la problemática suscitada.
- El 3 de mayo de 2019 se recibió el siguiente informe del Departamento de Salud:
- “Información sobre el estado actual de las listas de espera, quirúrgicas y de primera consulta de asistencia especializada (fecha de referencia del 28 de febrero de 2019): datos desglosados por centros, especialidades, tiempos de espera y, en su caso, demás variables tenidas en cuenta por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para la organización de la información de las esperas.
* Se incluye en tablas del Anexo I. - En relación con la anterior información, número de casos en que ya se han superado los plazos máximos que prevé la legislación de aplicación en la materia.
* Se incluye en tablas del Anexo II. - En referencia a los casos en que se hayan superados los plazos máximos o esté previsto que no puedan cumplirse, en cuántos casos se ha informado a los pacientes y se les ha ofrecido una alternativa de atención (artículo 4.2 de la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio).
* El Departamento no dispone de estos datos. - Requerimientos de atención preferente recibidos por superación de plazos máximos (artículo 5.2 de la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio), desde el 1 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018, y tiempo que se tardó en dispensar la atención reclamada.
* El Departamento no dispone de estos datos. Medidas que el Departamento de Salud esté adoptando o tiene previsto adoptar para reducir las esperas.
a) Se adjunta como Anexo III el plan de listas de esperas de inicio de legislatura.
b) En relación a este punto le remitimos las medidas que ha adoptado el Complejo Hospitalario de Navarra para intentar atajar el número de personas fuera de Ley de Garantías en lista de espera quirúrgica, trasladarte a septiembre de 2015 cuando llegué de Subdirector, el 14% de las personas en lista de espera quirúrgica estructural estaban fuera de la LG; es decir, de un total de 8.017 personas, 1.120 estaban fuera de LG.
Lo primero que se hizo fue hacer un diagnóstico de situación:
- Los pacientes con prioridad 1 (principalmente pacientes neoplásicos) eran operados en su práctica totalidad dentro de los 30 días de inclusión en lista de espera - El problema se centraba en procedimientos con una LG de 120 o 180 días, principalmente en los servicios de Cirugía Plástica, Pared Compleja y Cirugía Pediátrica.
- Existía un desajuste de número de sesiones quirúrgicas asignadas a adultos y asignadas a niños, con una distribución aproximada de 38 sesiones quirúrgicas diarias para los adultos, 2 para niños, siendo la lista de espera de adultos en torno a 7.000 pacientes y niños de 1.000 pacientes. Por esta desproporción, era más difícil tomar medidas para intervenir en los plazos exigibles a la población infantil.
- Detectamos problemas de codificación que dificultaba la gestión adecuada de los pacientes en lista de espera, principalmente centrado en el servicio de Cirugía Pediátrica donde la práctica totalidad de los pacientes eran codificados como
otras enfermedades del bazo
y eran codificados para el tratamiento como corrección de talangiectasias
. - Existía un desconocimiento tanto de facultativos como de personas que realizan la programación quirúrgica de los conceptos mínimos de incidencias de programación quirúrgica recogidas en la Ley Foral 14/2008 de 2 de julio. Por ejemplo un número no desdeñable de pacientes debieran haber perdido el derecho a LG según la LF 14/2018 y se mantenían en lista de espera por no haber hecho una adecuada gestión de las incidencias de programación quirúrgica.
Este es el bosquejo de los principales problemas que encontramos y lo que hemos hecho en estos cuatro años ha sido: - Quincenalmente hemos facilitado a los Jefes de Servicio un listado actualizado y ordenado por secciones y facultativo y por días fuera de LG para facilitar la programación quirúrgica;
- Hemos incrementado el número de quirófanos asignados al mundo infantil pasando de 40 sesiones quirúrgicas programadas mensuales a 56 quirúrgicas mensuales de forma progresiva, de cara a facilitar el acceso de niños al quirófano.
Cambiamos el Jefe del Servicio de Cirugía Pediátrica, el 9/10/2016 en un momento en su LEQ era de 252 de 528 niños fuera de LG, es decir, un porcentaje de 47,72% cuando el porcentaje global de pacientes fuera de LG en el CHN era en aquel momento del 16% (la peor lista de espera quirúrgica del CHN). El impacto de esa decisión organizativa se validó ya que sólo 8 meses más tarde, la lista estructural de Cirugía Pediátrica era 273 pacientes, 24 de ellos fuera de LG (8,79%). El último dato oficial, con fecha 14/4/2019, es de 0% de pacientes fuera de LG (0 de 155). - Desde el 2016 desarrollamos con los Sistemas de Información la creación de un programa PROKIRUR que facilite la programación quirúrgica. Es un programa pionero a nivel estatal por su nivel de integración con la Historia Clínica Informatizada y con los programas de gestión administrativa. Dicho programa PROKIRUR, actualmente con una implantación prácticamente completa a nivel del SNS-O, permite a los profesionales disponer de un listado actualizado diario de los pacientes con un registro veraz de las incidencias de programación que facilita la toma de decisiones y una programación que mejora la situación de los pacientes fuera de LG. Actualmente seguimos mejorando dicho programa, que entre otros, ha permitido unificar la codificación en el SNS-O para una mejor gestión de la LEQ.
- Desde septiembre de 2018 se envía a los servicios una información mensual en formato tableau en que se incide en aquellos pacientes fuera de LG en el que se facilita la gestión con la visualización diferenciada con criterios de actividad programada, sublistados por secciones de servicios quirúrgicos…
- Hemos realizado reuniones mensuales con los responsables de programación de los servicios quirúrgicos con mayores problemas en la gestión adecuada de las LEQ, para apoyarles en las labores de gestión, muchas veces alejadas de la vivencia clínica de los profesionales.
- Durante 2018 y 2019 hemos realizado una serie de jornadas formativas con personal de enfermería, personal auxiliar y administrativo enfocadas en la correcta inclusión de las incidencias de programación quirúrgica según la LF 14/2008 de 2 de julio de garantías de espera en Atención Especializada.
Se ha realizado además un grupo de trabajo común para todo Osasunbidea para reevaluar la normativa de incidencias de programación quirúrgica para en aquellos aspectos que no estuvieran claramente bien definidos. Se han tomado al respecto diversas medidas que han sido trasmitidas tanto a las unidades de programación como a la propia herramienta PROKIRUR de gestión de lista de espera.
Todas estas medidas han sido tomadas no de forma secuencial, sino que han formado parte de un planteamiento global para intentar atajar el importante número de personas fuera de LG y que han sido determinantes junto con la realización de actividades extraordinarias para que las personas fuera de LG a fecha 31/03/2019 sea del 5,37% (369 personas de 6.863), con una mejora global que consideramos insuficiente, y que nos sirve de acicate para seguir implementando medidas para mejorar la programación quirúrgica”.
La Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, de derechos y deberes de las personas en materia de salud en la Comunidad Foral de Navarra, dispone, en su artículo 5, que:
“La persona usuaria del sistema sanitario público de la Comunidad Foral de Navarra, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley Foral y en las normas que la desarrollen, tiene reconocidos en materia de asistencia sanitaria los siguientes derechos generales:
(…)
10. A recibir la asistencia sanitaria en un plazo máximo definido y a que se le aplique un sistema de garantía en caso de demora”.
Elelemento temporal es un ingrediente esencial del derecho a la protección de la salud, cuya naturaleza prestacional demanda a los poderes públicos que organicen y tutelen la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios (artículo 43 de la Constitución).
En conexión con este derecho, la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio -desarrollada por Decreto Foral 21/2010-, regula las garantías de espera en atención especializada, con la finalidad, según se expresa en la exposición de motivos, de aportar soluciones a los desequilibrios entre la demanda sanitaria y la oferta de servicios sanitarios públicos, y de garantizar a la ciudadanía de Navarra unos tiempos de espera admisibles, fijando unos límites que el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea ha de respetar.
El artículo de la ley foral citada regula los plazos máximos de espera, disponiendo:
“Artículo 3.Plazos máximos de espera.
- Los pacientes que requieran atención sanitaria especializada, de carácter programado y no urgente, en el ámbito del Sistema Sanitario Público de Navarra, serán atendidos dentro de los plazos que se establecen a continuación:
- Consultas de atención especializada, se garantiza un plazo máximo de 30 días desde la solicitud del facultativo.
- Consultas preferentes, se garantiza un plazo máximo de 10 días desde la solicitud del facultativo.
- Pruebas diagnósticas programadas no urgentes, se garantiza un plazo máximo de 45 días desde la fecha de indicación facultativa.
- Intervenciones quirúrgicas, se garantiza un plazo máximo de 120 días desde la fecha de indicación facultativa. En cirugía cardiaca se garantiza un plazo máximo de 60 días.
- Intervenciones quirúrgicas cuya espera no implique empeoramiento para la salud del paciente, un máximo de 180 días.
- Los períodos establecidos en el apartado anterior se entienden por días hábiles, es decir, excluidos domingos y festivos.
- En intervenciones quirúrgicas programadas y no urgentes, están garantizados todos los procedimientos y técnicas que se presten en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Se establecerán reglamentariamente aquellos procedimientos quirúrgicos para los que el plazo máximo es de 120 días. - En consultas externas programadas estarán garantizadas las consultas de asistencia especializada que no tengan la consideración de revisiones siempre que la espera para la revisión no implique un empeoramiento para la salud del paciente.
Se entiende por revisión la efectuada a un paciente para el seguimiento de una entidad patológica determinada y en la misma especialidad. - En pruebas diagnósticas estarán garantizadas todas las pruebas que se realicen en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
- Se fijarán mediante Reglamento los procedimientos y especialidades del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea a que hacen referencia las modalidades antes descritas.
- Quedan excluidos de esta Ley Foral de garantías de tiempos de espera los procedimientos que se deban aplicar a los procesos que requieran atención urgente, que deberán ser atendidos con dicho carácter”.
El artículo 4.2 de la misma ley foral, como mecanismo relacionado con el tiempo máximo de respuesta, establece.
2. Si se prevé que el paciente no va a poder ser asistido dentro de los plazos señalados en el artículo anterior, el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea deberá informarle de tal extremo y le ofertará al efecto, otros centros del Sistema Sanitario Público de Navarra o, en su defecto, y de manera subsidiaria, otros centros concertados con el Sistema Sanitario Público al objeto de cumplir con los tiempos máximos de respuesta establecidos en la presente Ley Foral
.
Y el artículo 5 de la norma, que lleva por rúbrica sistema de garantías
, prevé:
- “En el caso de que se superen los tiempos de espera fijados en el artículo 3 de esta Ley Foral, el paciente podrá requerir del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea atención sanitaria preferente y prioritaria según lo previsto en el artículo anterior.
- En el supuesto previsto en el apartado anterior, el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea estará obligado, a requerimiento del paciente, a dar respuesta inmediata de atención sanitaria, en cualquiera de los centros sanitarios de la red pública del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea o en su defecto, y de manera subsidiaria, en centros concertados con el sistema sanitario público”.
- De los anteriores preceptos legales, se concluye:
- La ley establece cuáles son los tiempos máximos de espera para la atención sanitaria, como ingrediente del derecho constitucional a la salud.
En relación con esos tiempos máximos, la ley contempla que, si se prevé que el paciente no va a poder a ser asistido dentro de los plazos fijados, el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea debe informarle de tal extremo y ofertarle, al efecto de cumplir con los tiempos máximos establecidos, otros centros del sistema sanitario público de Navarra o, en su defecto, de manera subsidiaria, otros centros concertados con el sistema sanitario público.
Se está, por lo tanto, ante un mecanismo de garantía preventivo, pues se pretende procurar la atención sin necesidad de que venza el plazo máximo.
En paralelo con el anterior precepto, se faculta al paciente para requerir al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea la atención sanitaria preferente y urgente, en el caso de que se superen los tiempos de espera establecidos. Formulado el requerimiento, la Administración estará obligada a procurar inmediatamente la atención sanitaria, del modo antes citado (en otro centro de la red pública o, en su defecto, en un centro concertado).
Se está, en consecuencia, ante un mecanismo de garantía reactivo, pues se contempla la posibilidad de una reclamación de atención urgente para los casos en que ya se haya superado el plazo legal.
- Esta institución, aun valorando positivamente las estrategias y concretas actuaciones que está realizando el Departamento de Salud para disminuir en todo lo posible las listas de espera, analizada la información y documentación remitida, aprecia que:
- En algunos ámbitos de atención sanitaria (Complejo Hospitalario de Navarra) y en determinadas especialidades (a título enunciativo, cirugía vascular, dermatología, neurología, traumatología y ortopedia, oftalmología y rehabilitación), se observan tiempos de espera que exceden de los límites fijados por la Ley Foral 14/2008 y su reglamento de desarrollo.
- A pesar de la superación de tales plazos, el Departamento de Salud carece de datos relativos al mecanismo de garantía preventivo al que antes se ha aludido, previsto por el artículos 4.2 de la Ley Foral 14/2008. De tal carencia se concluiría que, bien tal mecanismo no se aplica, bien se aplica de manera residual o poco significativa, con lo que no se acredita que se cumpla de forma efectiva la ley.
Tampoco se dispone de datos acerca del mecanismo de garantía que se prevé en el artículo 5, concebido en la ley para asegurar una atención urgente en casos de incumplimiento del plazo.
A la vista de todo ello, la institución ver preciso formular una recomendación.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Salud queadopte medidas tendentes a que no se superen los tiempos máximos de espera para la asistencia sanitaria establecidos en el artículo 3 de la Ley Foral 14/2008, de 2 de julio, y para que se apliquen de forma efectiva los mecanismos de garantía que prevé dicha ley foral en sus artículos 4 y 5.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
