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Bienestar social
Tema: Petición de datos al Departamento de Derechos Sociales sobre la protección a la infancia y a la adolescencia.
Bienestar social
Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales
Señor Consejero:
1. El pasado 7 de marzo de 2016 recibí su informe emitido en el expediente de referencia, tramitado con la finalidad de recabar datos con vistas a la elaboración del informe anual del año 2015 a presentar ante el Parlamento de Navarra, en relación con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley Foral de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia.
2. Una vez analizada la información facilitada, le doy traslado del informe elaborado por esta institución, así como de las valoraciones y sugerencias contenidas en el mismo:
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3.3. INFORMACIÓN REFERENTE A LA SITUACIÓN DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN NAVARRA.
Con la finalidad de cumplir las funciones que la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, asigna al Defensor del Pueblo de Navarra, se requirió al Departamento de Derechos Sociales la remisión de la siguiente documentación de la actividad administrativa correspondiente al año 2015:
a) Actividad reglamentaria de ejecución de los mandatos contenidos en la Ley Foral 15/2005, de acuerdo con lo dispuesto en su disposición final tercera y preceptos concordantes (Reglamentos aprobados o en tramitación).
b) Actividad de planificación y programación de actuaciones (arts. 5 y 6).
c) Actuaciones de promoción y divulgación de los derechos del menor reconocidos en el Título II de la Ley Foral (art. 14).
d) Comunicaciones cursadas al Ministerio Fiscal sobre hechos que atenten contra la integridad física y psíquica del menor.
e) Actuaciones realizadas en el ejercicio para prevenir posibles situaciones de desprotección y de conflicto social (art. 31).
f) Concesión de ayudas económicas a familias (arts. 54 y 55), como modalidad específica de medida de protección.
g) Menores declarados en situación de riesgo o, en defecto de tal declaración expresa, considerados en tal situación y beneficiados por alguna medida de protección (arts. 45 y ss.). Interesaría conocer los menores que se encontraron en situación de riesgo en 2015 y, de estos, cuántos fueron declarados o se incorporaron al sistema de protección en dicho ejercicio.
h) Menores declarados en situación de desamparo (arts. 49 y ss.), interesando conocer, de entre ellos, cuántos han sido declarados en tal situación durante el ejercicio 2015. Asimismo, interesa conocer las declaraciones de remoción del desamparo habidas en dicho ejercicio.
i) Número de familias que han necesitado apoyo de la Administración (arts. 54 y ss.), con independencia de cuál haya sido la modalidad de actuación.
j) Número de menores en guarda (arts. 58 y ss.).
k) Número de menores tutelados (arts. 67 y ss).
l) Acogimientos vigentes y acogimientos formalizados en 2015 (arts. 67 y ss.), indicando:
- Acogimientos familiares y residenciales.
- Acogimientos en familia extensa y en familia ajena.
- Acogimientos simples, permanentes y preadoptivos.
m) Adopciones, nacionales e internacionales, habidas en el año 2015. Asimismo, declaraciones de idoneidad formuladas en dicho ejercicio.
n) Número de menores en conflicto social (arts. 83 y ss.), especificando los declarados en 2015.
o) Número de menores beneficiarios de programas de autonomía personal (arts. 85 y ss.)
p) Número de menores sujetos al sistema de reforma (arts. 86 y ss), especificando los que han accedido al mismo en el año 2015.
q) Indicación de expedientes sancionadores incoados en el año 2015 en el ámbito material de la Ley, especificando la causa de la incoación.
r) Otros datos que pueda estimar de interés su Departamento en relación con la aplicación de la Ley Foral de referencia.
El artículo 14 de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, establece que el Defensor del Pueblo de Navarra velará por la defensa de los derechos de la infancia y adolescencia, arbitrando las medidas oportunas. Entre tales medidas, figura la de valorar la situación de la infancia y adolescencia en su informe anual.
En cumplimiento de la citada previsión legal, se ofrecen en este apartado datos referentes a los principales aspectos atinentes a este ámbito, tomando como referencia lo dispuesto en la citada Ley Foral, por ser la norma principal que disciplina la intervención administrativa en materia de protección del menor en Navarra.
Agradecemos al Departamento de Derechos Sociales la información que nos ha facilitado y que ha permitido la redacción de este epígrafe.
A) Actividad reglamentaria y de planificación.
Como ya se indicó en anteriores informes anuales, por Decreto Foral 7/2009, de 19 de enero, el Gobierno de Navarra aprobó el reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre. Esta disposición completa la regulación legal en aspectos relevantes, tales como la determinación de los perfiles profesionales del personal especializado que interviene en la materia, la Comisión de Valoración, la intervención administrativa ante determinadas actividades, medios y productos, las medidas cautelares, las situaciones de desprotección, el acogimiento familiar, y el seguimiento, modificación y extinción de las medidas de protección.
En 2014, fue aprobado el Decreto Foral 111/2014, de 26 de noviembre, que regula el procedimiento administrativo para la adopción en la Comunidad Foral de Navarra.
En 2015, según la información proporcionada por el Departamento de Derechos Sociales, en ejecución de las previsiones del título VII de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, se ha iniciado el procedimiento de elaboración de una Orden Foral para el desarrollo del servicio de programación, seguimiento y control de la ejecución de las medidas judiciales penales en medio abierto.
Por otro lado, también en este plano normativo, el Departamento informa que, tras las modificaciones introducidas en 2015 en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor -que implican algunos cambios en conceptos y actuaciones del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia-, está trabajando en la revisión de la normativa foral concordante, a fin de procurar un correcto encaje de esta en la vigente legislación estatal.
Con carácter general, en lo que se refiere a esta actividad normativa, la institución anima a que se continúen adoptando las medidas precisas para completar los mandatos y previsiones de la Ley Foral 15/2005, así como para procurar su más eficaz aplicación.
Por lo que a la actividad de planificación y programación atañe, el Departamento de Derechos Sociales informa que se ha iniciado el trabajo para la elaboración del II Plan de Apoyo a la Familia y la Infancia, cuyas líneas estratégicas van dirigidas hacia un cambio de paradigma en los procesos de intervención. Se pretende, según se explica, que el sistema de protección a la infancia ponga el foco de atención en la prevención y la promoción, desarrollando de manera especial y prioritaria los recursos, prestaciones y programas de intervención propios del ámbito primario.
Señala el Departamento que se persigue redimensionar los espacios de protección con gestión de la guarda, con un mayor control de los flujos de entrada, una disminución de los tiempos de intervención en contextos de institucionalización, y un mayor acompañamiento en los procesos de reincorporación al ámbito familiar, social y comunitario de referencia.
Es igualmente objeto del citado II Plan de Apoyo a la Familia y la Infancia el diseño de líneas estratégicas que aborden de manera conjunta las medidas de apoyo a la familia y las de apoyo a la infancia, como ámbitos íntimamente relacionados. En este sentido, fenómenos nuevos como la pobreza infantil o la presencia de indicadores de exclusión social en el ámbito familiar serán objetivos prioritarios de actuación.
El Departamento de Derechos Sociales informa que las siguientes líneas de actuación serán igualmente objeto prioritario de atención y desarrollo:
Esta institución valora positivamente la orientación que se pretende imprimir al citado II Plan de Apoyo a la Familia y la Infancia, en el sentido de enfatizar las actuaciones de prevención y de potenciar la intervención desde el ámbito de la atención primaria, minimizando en lo posible la actuación en fases más avanzadas de desprotección.
Asimismo, la institución considera adecuadas las líneas de actuación que se relatan. Como puede comprobarse, continúa poniendo el énfasis en los objetivos relacionados con la promoción del acogimiento familiar, mediante el fomento de esta forma de acogimiento, la introducción o consolidación de nuevas modalidades de acogimiento familiar, como el de urgencia o el especializado, o la mejora del nivel de protección y apoyo a las familias acogedoras. Esta orientación es coherente con lo señalado en años precedentes en cuanto a las dificultades que existen para hacer valer la preferencia de esta modalidad de acogimiento respecto al institucional o residencial.
Son destacables, asimismo, las líneas de actuación tendentes a intensificar las intervenciones en el ámbito familiar y en medio abierto, y a minimizar las situaciones y el tiempo de institucionalización de los menores. Asimismo, es positiva la potenciación de los programas de autonomía para menores.
Como viene indicando en informes anuales precedentes, esta institución considera adecuado que, en el marco de los instrumentos de planificación de carácter general, el Departamento de Derechos Sociales programe líneas de actuación y objetivos más concretos y específicos. Ha de insistirse en lo conveniente de contar con indicadores que permitan evaluar en cada momento el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en su caso, la redefinición de prioridades.
En particular, por la relación que guarda con este extremo de la planificación, la institución ve preciso insistir en lo necesario de la aprobación, con la celeridad que sea posible, del II Plan de Protección a la Infancia y a la Adolescencia.
B) Actividad de promoción y divulgación de los derechos del menor.
La Ley Foral 15/2005 establece una tabla de derechos y deberes de las personas menores de edad, ordenando su promoción y divulgación.
En relación con esta actividad, el Departamento de Derechos Sociales informa de la celebración del Día Internacional de los Derechos de la Infancia, con la citada finalidad de promoción y divulgación de los derechos de los menores. En particular, se celebró una jornada de difusión de estos derechos en el Palacio del Condestable de Pamplona, al igual que en los años precedentes.
El Departamento explica que, en este año 2015, se ha querido poner de manifiesto la problemática específica de los menores acogidos y adoptados, así como las de sus respectivas de familias de acogida y adopción en su relación con la institución escolar.
Como complemento a esta acción, se ha llevado a cabo una guía dirigida a familias y profesionales del ámbito de educación, salud y servicios sociales: “Menores en acogimiento y adopción: necesidad de comprensión y apoyo en la escuela. Una guía para pequeños grandes éxitos en la escuela”.
Esta institución valora y reconoce la labor desarrollada en este ámbito y anima a continuar con este tipo de iniciativas y, en lo posible, a intensificarlas.
C) Actuaciones de prevención.
Las actuaciones de prevención tienen por finalidad fundamental evitar o minimizar las posibles situaciones de desprotección y conflicto social.
La intervención de la Administración en este ámbito se desarrolla fundamentalmente a partir de la colaboración y coordinación entre las distintas instancias que, por razón de su actividad, atienden a personas menores de edad (servicios educativos, servicios sanitarios y servicios sociales, esencialmente).
El principal instrumento administrativo con que se cuenta a tal efecto es el Manual de intervención en situaciones de desprotección infantil, en el que se recogen, unifican y exponen ámbitos competenciales, conceptos, procedimientos, recursos y programas de protección de menores en la Comunidad Foral de Navarra.
Según manifiesta el Departamento de Derechos Sociales, continúan desarrollándose periódicamente sesiones de formación para la correcta aplicación de este instrumento de coordinación, abiertas a los profesionales de los servicios sociales de base, a los equipos intermedios de atención a la infancia y a la adolescencia y, en general, a todos aquellos que trabajan con población infantil y juvenil (profesionales de la sanidad, de la educación, redes de buen trato a la infancia, etcétera).
Por otro lado, en lo que atañe específicamente a la coordinación en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, según se informa, continúa operativo un espacio de trabajo que aglutina a personal técnico y directivo, a nivel de Servicio, de los Departamentos de Salud, Educación y Derechos Sociales, por ser los órganos que mayor contacto directo tienen con los menores de edad. En este espacio de trabajo, se elaboran los instrumentos de coordinación y colaboración referentes a las acciones a desarrollar en las tres instancias administrativas citadas (en concreto, en 2013, se elaboró el Protocolo de Colaboración entre Educación, Salud y Servicios Sociales en la atención a la infancia y a la adolescencia).
Esta institución valora las medidas de mejora de la coordinación que se vienen adoptando durante los últimos años, y anima a que se continúe en esta línea y, en lo posible, se refuerce el necesario marco de colaboración y coordinación, por ser imprescindible a la hora de afrontar adecuadamente la prevención y detección de situaciones de desprotección.
Ha de reiterarse la conveniencia de intensificar, en todo lo posible, la labor preventiva, calificada por la Ley Foral 15/2005 de prioritaria, para procurar evitar que la problemáticas que afectan a los menores desemboquen en la necesidad de que intervenga el sistema de protección de forma más expeditiva.
En particular, por la relación que guarda con la cuestión que se analiza, se hace preciso insistir en las conclusiones y propuestas de mejora reseñadas con ocasión del Informe sobre la situación de la atención que se presta desde todo el sistema de servicios sociales a la infancia a la adolescencia en dificultad social, elaborado en 2014 y 2015 por esta institución a solicitud del Parlamento de Navarra (I14/08).
Señalar, finalmente, que, aunque es razonable que se ponga especial énfasis en la coordinación entre los profesionales de los campos de la atención social, educativa y sanitaria, esta institución insiste en lo conveniente de complementarlo con programas o acciones preventivas en el ámbito de la sensibilización social, del apoyo familiar, de las relaciones sociales, de ocio y animación, y de la formación y del empleo, en los términos previstos por el artículo 32 de la Ley Foral 15/2005.
D) Actuaciones del sistema de protección.
a) Situaciones de riesgo.
Entre las situaciones de desprotección, en términos generales, las de riesgo son aquellas que presentan una menor intensidad y, por lo tanto, exigen un menor grado de intervención administrativa.
A efectos indicativos de esta variable y de su evolución, el Departamento de Políticas Sociales o el de Departamento de Derechos Sociales vienen facilitando a esta institución el número total de menores atendidos por el sistema especializado de protección. Se incluyen los menores en guarda (acogimiento residencial o familiar y guarda provisional en centros de observación y acogida o en familias de urgencia), los menores en centros de día, los menores en programas especializados de intervención familiar, los menores en el programa de educación de adolescentes, los menores atendidos por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, y los menores incluidos en programas de autonomía personal.
La cifra de menores atendidos por el sistema especializado, según se colige de los datos del Departamento de Derechos Sociales referidos a 2015, sería de 1.413 menores. Esta cifra coincide con la de 2014 (1.413 menores) y es superior a la de los años 2013 (1.267 menores) y de 2012 (1.206 menores). La cifra, por lo tanto, se ha estabilizado en el último año, consolidándose la tendencia al alza de los anteriores (en 2010, la cifra era de 1.043 menores), y pone de manifiesto que existe un relevante número de menores atendidos por el sistema de protección.
Como aspecto positivo, se confirma la tendencia apreciada en los últimos informes a actuar en fases más tempranas, a través de medidas que no implican la separación del menor del núcleo familiar y, por tanto, la asunción de la guarda por la Administración. En este sentido, en la comparación entre 2014 y 2015, existiendo el mismo número de menores atendidos por el sistema de atención especializada, la cifra de menores en guarda es ligeramente inferior en el último ejercicio (657 en 2015 frente a 666 en 2014) y, correlativamente, la cifra de menores atendidos mediante programas que no implican la gestión de la guarda es ligeramente superior (756 en 2015 frente a 747 en 2014). La evolución de los datos de menores en guarda en los últimos años es de 735 en 2012; 655 en 2013; 666 en 2014; y 657 en 2015.
En todo caso, el número total de menores atendidos ratifica lo preciso de dotar de suficientes medios a los órganos administrativos y equipos de intervención actuantes, así como de potenciar, en todo lo posible, la actuación en fases de desprotección temprana.
b) Situaciones de desamparo.
Son aquellas situaciones en que la desprotección se manifiesta con mayor intensidad y suponen la asunción de la tutela del menor. En el año 2015, fueron declarados en situación de desamparo 35 menores. La cifra es superior a la de los tres años anteriores (19 menores en 2014, 21 menores en 2013 y 32 menores en 2012), revirtiéndose en este último año la tendencia a la baja de los años anteriores en esta concreta variable.
Como se ya se ha apuntado, es deseable que la intervención de los servicios de atención al menor, si ha de producirse, se dé en la fase más temprana de desprotección (la de riesgo), evitando, en lo posible, las situaciones de desamparo, que suponen un mayor grado de desprotección y, por ende, de intervención.
Por otro lado, han sido dos las declaraciones de remoción de desamparo, por cese de las causas que lo determinaron. Como se viene haciendo en informes anuales precedentes, ha de insistirse en la necesidad de que la Administración pública continúe con los esfuerzos tendentes a procurar las condiciones que hagan viable el retorno de los menores a sus familias de origen. Es preciso recordar a este respecto que este es el objetivo último del desamparo y que ello lleva implícita la obligación de potenciar la intervención con las familias que, por diversas circunstancias, no atienden o no pueden atender a sus menores. Esta institución es consciente de que no en todos los casos puede conseguirse tal objetivo, pero no puede dejar de recordar que ha de trabajarse hacia dicha meta, procurando, en todo lo posible, la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten la atención por parte de las familias que padecen el desamparo, sin perjuicio de que se prime en todo caso el interés superior del menor.
En definitiva, es conveniente continuar reforzando las funciones de prevención, de detección de situaciones de riesgo y de intervención social con las familias, en aras a evitar, en lo posible, que las circunstancias determinen la necesidad de declarar el desamparo de los menores y, llegado el caso, de ser declarada tal situación de desprotección, a hacer viable el retorno.
c) Actuaciones de apoyo a las familias.
Se refiere este punto a las familias que han recibido apoyos de la Administración, ya sean de carácter técnico o económico, con independencia de cuál haya sido la modalidad de actuación, y con el objetivo de tratar de evitar la separación o procurar el retorno, si la misma se hubiera producido. El dato es significativo por cuanto da una idea del número de familias que pueden precisar apoyo de la Administración y, por lo tanto, que encuentran dificultades, de mayor o menor intensidad, y de diversa índole, para atender adecuadamente a los menores de edad.
Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, 1.041 familias recibieron algún tipo de apoyo en el ejercicio de 2015. Se trata de familias atendidas por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, familias acogedoras y que reciben apoyo técnico, familias que reciben ayuda económica por acogimiento, familias con menores en programas que no suponen asunción de la guardia (centros de día, programa de intervención familiar, programa de educación para adolescentes), y familias con prestaciones económicas compensatorias.
Utilizando las mismas referencias, en 2014, las familias atendidas fueron 842 y, en 2013, las familias atendidas fueron 710. La evolución del dato vuelve a poner de manifiesto que existe un notable número de núcleos familiares que precisan, en mayor o menor grado, de apoyo público por razón de la situación de sus menores, ya sea de desprotección o en riesgo de estarlo.
Ello hace preciso que se evalúe si los recursos con que actualmente cuenta el sistema de protección de menores son adecuados para las necesidades de dicho sistema. En todo caso, se aconseja realizar un esfuerzo para dotar a los agentes actuantes en este ámbito (fundamentalmente, Servicio de Protección, Promoción y Atención a la Infancia y a la Adolescencia, Servicios Sociales de Base, EAIAs y entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras) de recursos suficientes, personales y materiales, para acometer con éxito esta tarea de tan elevada trascendencia social.
d) Menores en situación de guarda.
La guarda es una de las medidas previstas para afrontar situaciones de desprotección y se ejerce a través de la figura del acogimiento, ya sea residencial o familiar.
En los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales sobre los menores en guarda, se deslindan las situaciones de guarda provisional (a través de los centros de observación y acogida, y de familias de urgencia), de las situaciones de acogimiento, residencial o familiar (en este caso, estaríamos ya ante una guarda “no provisional”, acordada tras la fase de valoración).
A partir de tales datos, como ya se ha apuntado en el apartado de menores en riesgo, se aprecia, entre 2014 y 2015, un leve descenso del número total de menores en guarda (de 666 en 2014 a 657 en 2015), que obedecería a la evolución al descenso en los acogimientos (de 485 en 2014 a 461 en 2015), pues la cifra de menores en situaciones de guarda provisional crece (de 181 en 2014 a 196 en 2015).
e) Menores tutelados.
La tutela, administrativa u ordinaria, es otra de las medidas de protección establecidas por la ley, vinculada a la situación de desprotección más intensa, esto es, al desamparo.
La cifra proporcionada de menores tutelados en 2015 es de 178, inferior a la de los dos años anteriores (220 menores en 2013 y 239 menores en 2014). El Departamento explica, no obstante, que la reducción obedece a que se han excluido este año 2015 del cómputo a menores que han cumplido la mayoría de edad, por lo que no estaríamos ante cifras plenamente homogéneas a efectos de su comparación.
f) Acogimientos vigentes y formalizados.
La tutela de los menores desamparados y la guarda se formalizan a través del acogimiento.
En el año 2015, se formalizó el acogimiento de 151 menores, cifra superior a la de los dos años anteriores (121 menores en 2014 y 107 menores en 2013).
Las cifra de menores acogidos (no se computan en este apartado los menores que se encuentran en centros de observación y acogida, o en familias de urgencia, con medida de guarda provisional) es de 461 menores (485 menores en 2014 y 469 en 2013).
En lo que respecta a la relación entre unos y otros tipos de acogimiento, la Ley Foral 15/2005 declara la prioridad del acogimiento familiar respecto al residencial, así como del acogimiento en familia extensa respecto a la ajena, con la pretensión, con el carácter de principio general, de que el menor se halle en la situación más afín o cercana posible a su ámbito natural.
Por lo que se refiere a la primera relación (acogimientos familiares y residenciales), los datos recabados muestran que, en 2015, el porcentaje de los acogimientos familiares es del 54,6% del total. Este indicador, en 2014, era del 51%, en 2013, del 52%, y, en 2012, del 45%. La evolución, por tanto, cabe calificarse, en términos generales, de positiva y conforme con la prioridad que establece el legislador, sin perjuicio de la necesidad de continuar adoptando medidas que favorezcan el acogimiento familiar.
En la fase de guarda provisional o de acogidas de urgencia, la inmensa mayoría de los casos se atiende mediante recursos residenciales (centros de observación y acogida), estando todavía en fase inicial el recurso de acogida a través de familias de urgencia (en 2015, 179 menores en centros residenciales de observación y acogida, y 17 menores en familias de urgencias). No obstante, respecto a los datos del 2014, se aprecia un incremento significativo de las cifras de menores en familias de urgencia (en 2014, 174 menores en centros residenciales y 7 menores en familias), lo que cabe calificar de positivo.
Dado que la preferencia del entorno familiar sobre el residencial también sería aplicable a esta fase, se ve necesario continuar avanzando en la consolidación del recurso de acogida familiar de urgencia, animando a continuar e intensificar las actuaciones emprendidas en tal sentido.
Por lo que atañe a la segunda relación (acogimientos en familia extensa y ajena, dentro de los acogimientos familiares), en 2015, el porcentaje de los primeros es del 67,4%, algo superior al de 2014 (65%) y al de 2013 (64%).
Ha de continuar instándose a que se potencien en todo lo posible la intervención y las actuaciones con el entorno familiar de los menores que precisen apoyo, para que, de ser necesario el acogimiento, pueda darse en el ámbito más próximo al natural. Estas actuaciones, por desarrollarse ordinariamente en este entorno próximo, pueden favorecer, asimismo, un mayor número de casos en que el retorno de los menores con sus padres sea posible y una menor prolongación de las situaciones de separación de los niños.
g) Adopciones nacionales e internacionales y declaraciones de idoneidad.
En 2015, se produjeron 3 adopciones nacionales (15 en 2014 y 14 en 2013) y 30 internacionales (27 en 2014 y 49 en 2013).
Asimismo, se emitieron 16 certificados de idoneidad nacional (23 en 2014 y 2 en 2013) y 22 certificados de idoneidad internacional (56 en 2014 y 59 en 2013).
h) Menores en situación de conflicto social.
Este punto se refiere a aquellos menores encuadrados en el sistema de protección que, por su situación de grave inadaptación, pueden encontrarse en riesgo de causarse perjuicios o causarlos a otras personas.
En 2015, se encontraron en esta situación 556 menores, según los datos proporcionados por el Departamento de Derechos Sociales. Se han incluido en el cómputo los datos referentes a menores de 14 años con diligencias penales preliminares (197 casos), por lo que no se trata de una cifra homogénea con la proporcionada en ejercicios anteriores.
Aun descontando la cifra señalada (a efectos de homogeneización), estaríamos ante 359 menores en conflicto social, cifra sensiblemente superior a las señaladas en años anteriores (256 menores en 2014 y 220 menores en 2013).
El alza de los datos de menores en situación de conflicto sigue poniendo de manifiesto la necesidad de continuar los esfuerzos tendentes a atajar o reducir esta problemática, mediante la aplicación de medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción. Asimismo, lo preciso de prestar un apoyo especial a las familias con menores en esta situación de conflicto, que, en no pocas ocasiones, padecen graves dificultades derivadas de la misma.
i) Programas de autonomía personal.
Por tales se entiende aquellos programas destinados a menores con edad comprendida entre los 16 y los 18 años sobre los que ha recaído alguna medida judicial y administrativa, en orden a lograr su integración social y laboral.
Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, en 2015, fueron 27 los menores en programas de autonomía en medio abierto (44 en 2013 y 40 en 2014). Señalar que, en el informe del Departamento, se añaden a esta cifra 45 menores en situación de acogimiento residencial y destinatarios también de programas o medidas de autonomía.
Se anima a continuar con las actuaciones y medidas adoptadas en este ámbito, habiendo ya sido destacada por esta institución la conveniencia de potenciar los programas de emancipación o de tránsito a la vida adulta.
E) Actuaciones del sistema de reforma.
En referencia al sistema de reforma, los datos proporcionados muestran que, en 2015, se dictaron 242 medidas para su cumplimiento en medio abierto por parte de menores incluidos en dicha sistema, cifra bastante inferior a la de los años precedentes (303 medidas en 2013 y 321 medidas en 2014).
Igualmente, baja la cifra de menores que han pasado por situaciones de internamiento (36 menores en 2015, 54 menores en 2014 y 43 menores en 2013).
Ha de insistirse en lo preciso de redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicadas (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente).
I. Menores atendidos por el sistema de protección.
|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| Menores en guarda | Acogimiento residencial o familiar | 415 | 452 | 458 | 550 | 538 | 469 | 485 | 461 |
| Guarda provisional (COAS) | 120 | 147 | 180 | 164 | 197 | 184 | 174 | 179 | |
| Guarda provisional familias de urgencia |
|
|
|
|
| 2 | 7 | 17 | |
| Total | 535 | 599 | 638 | 714 | 735 | 655 | 666 | 657 | |
| Menores en centros de día | 25 | 26 | 31 | 27 | 26 | 30 | 46 | 25 | |
| Menores en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF) | 119 | 165 | 153 | 132 | 175 | 152 | 181 | 212 | |
| Menores en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA) | 32 | 25 | 30 | 32 | 28 | 28 | 30 | 24 | |
| Menores con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIA (Estella, Tafalla y Tudela)* | 160 | 194 | 169 | 241 | 224 | 358 | 450 | 468 | |
| Menores en programas de autonomía | 56 | 22 | 14 | 18 | 44 | 40 | 27 | ||
|
| Total | 336 | 466 | 405 | 446 | 471 | 612 | 747 | 756 |
| TOTAL MENORES |
| 871 | 1065 | 1043 | 1160 | 1206 | 1267 | 1413 | 1413 |
II. Familias atendidas por los EAIAs.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | ||
| EEAIA | Estella | 59 | 58 | 58 | 70 | 72 | 73 | 84 | 88 |
| Tafalla | 337 | 50 | 45 | 60 | 56 | 58 | 75 | 65 | |
| Tudela | 55 | 77 | 96 | 110 | |||||
| Total | 996 | 108 | 103 | 130 | 133 | 208 | 256 | 263 |
III. Familias acogedoras y que reciben apoyo técnico.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| Familias acogedoras | 197 | 202 | 242 | 198 | 218 | 210 | 210 | 217 |
IV. Familias acogedoras que reciben ayuda económica.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2014 | 2015 | |
| Familias que reciben ayuda por acogimiento | 124 | 135 | 188 | 151 | 156 | 153 | 181 | 181 | 194 |
V. Familias con menores en otros programas que no suponen asunción de guarda.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| Familias centro día (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias). | 25 | 40 | 17 | |||||
| Familias en programa Especializado de Intervención Familiar | 50 | 76 | 72 | 82 | 83 | 68 | 77 | 92 |
| Familias PEA (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias). | 28 | 30 | 24 |
VI. Familias que reciben la ayuda por prestación económica compensatoria.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| Prestaciones económicas compensatorias (son ayudas a menores, en 2013 ya se distingue a familias) | 63 | 52 | 96 | 56 | 26 | |||
| 18 familias | 48 familias | 71 familias |
* Se han incluido las ayudas de Pago a Centros Ajenos y las Prestaciones Económicas a Familias para mantenimiento del menor en su medio.
VII. Menores en situación de desamparo.
|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Desamparos declarados en el año | 20 | 29 | 44 | 38 | 32 | 21 | 19 | 35 |
| Total de menores tutelados | 207 | 220 | 202 | 214 | 202 | 220 | 239 | 178 |
VIII. Menores en acogimiento residencial y familiar.
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| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Acogimiento residencial | 188 | 210 | 216 | 310 | 292 | 225 | 237 | 209 |
| Acogimiento Familiar | 227 | 242 | 242 | 240 | 246 | 244 | 248 | 252 |
| Total | 415 | 452 | 458 | 550 | 538 | 469 | 485 | 461 |
*En acogimiento familiar no se entiende incluido el acogimiento preadoptivo.
IX. Acogimientos en familia extensa y en familia ajena.
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| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Familia ajena | 72 | 78 | 76 | 85 | 93 | 88 | 86 | 82 |
| Familia extensa | 155 | 164 | 166 | 155 | 153 | 156 | 162 | 170 |
| Total | 227 | 242 | 242 | 240 | 246 | 244 | 248 | 252 |
X. Acogimientos familiares simples, permanentes y preadoptivos.
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| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Acog. simples | 80 | 82 | 70 | 68 | 61 | 72 | 51 | 49 |
| Acog. permanentes | 147 | 160 | 172 | 172 | 185 | 172 | 197 | 203 |
| Acog. preadoptivos | 16 | 17 | 7 | 8 | 9 | 9 | 7 |
*Ley 26/2015, de 28 de julio (desaparece el acogimiento preadoptivo)
XI. Menores en situación de guarda provisional.
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| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Centro de Observación y Acogida Argaray (dificultad) | 55 | 48 | 69 | 64 | 65 | 56 | 55 | 64 |
| Centro de Observación y Acogida Beloso (conflicto) | 65 | 99 | 111 | 100 | 132 | 128 | 119 | 115 |
| Familias urgencia | 2 | 7 | 17 | |||||
| TOTAL | 120 | 147 | 180 | 164 | 197 | 186 | 181 | 196 |
XII. Menores en conflicto.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| Menores en COA conflicto | 65 | 9 | 111 | 100 | 132 | 128 | 119 | 115 |
| Menores en conflicto en otros programas (acogimiento residencial, PEA, PEIF, ETC…) | 152 | 229 | 125 | 161 | 91 | 92 | 137 | 341 |
| Total menores en conflicto | 217 | 328 | 236 | 261 | 223 | 220 | 256 | 556 |
* Se incluyen también los datos referentes a las diligencias preliminares de menores de 14 años infractores.
XIII. Menores en guarda.
|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Menores en acogimiento | 415 | 452 | 458 | 550 | 538 | 469 | 485 | 461 |
| COAS | 120 | 147 | 180 | 164 | 197 | 184 | 174 | 179 |
| Familias de urgencia | 7 | 17 | ||||||
| Total | 535 | 599 | 638 | 714 | 735 | 653 | 666 | 657 |
XIV. Adopción nacional.
|
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| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Nº menores con propuesta de preadoptivo: | 10 | 12 | 7 | 8 | 16 | 9 | 10 | 8 | |
| De Navarra | 10 | 9 | 7 | 8 | 9 | 5 | 8 | 8 | |
| Lista 0-2 años | 8 | 7 | 3 | 3 | 2 | 3 | 2 | 3 | |
| De otras CCAA | 3 | 7 | 4 | 2 | 0 | ||||
| Nº menores con propuesta de adopción de la ANADP |
| 10 | 9 | 10 | 8 | 10 | 5 | 8 | 8 |
| Autos de adopción |
| 9 | 9 | 15 | 6 | 7 | 14 | 15 | 3 |
| Con propuesta de Navarra | 7 | 9 | 11 | 6 | 5 | 12 | 7 | 3 | |
| De otras CCAA | 2 | 4 | 2 | 2 | 8 | 0 | |||
| Familias solicitantes |
| 126 | 68 | 66 | 41 | 30 | 21 | 34 | 15 |
* Se regula la delegación de guarda con fines adoptivos en lugar de acogimiento preadoptivo (Ley 26/2015, de 28 de julio).
|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| CERTIFICADOS IDONEIDAD NACIONAL | 8 | 6 | 3 | 4 | 5 | 2 | 23 | 16 | |
XV. Adopción internacional.
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| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Familias solicitantes | 126 | 84 | 81 | 45 | 46 | 18 | 29 | 19 |
| Certificados idoneidad | 130 | 140 | 71 | 93 | 70 | 59 | 56 | 22 |
| Menores adoptados | 76 | 75 | 65 | 65 | 45 | 49 | 27 | 30 |
| Total menores adoptados en Navarra | 845 | 920 | 985 | 1050 | 1095 | 1144 | 1171 | 1201 |
| Menores con seguimiento | 249 | 222 | 227 | 279 | 232 | 205 | 174 | 175 |
XVI. Menores con apoyo de la Administración.
|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Menores centro día | 25 | 26 | 31 | 27 | 26 | 30 | 46 | 25 |
| Menores en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF) | 119 | 165 | 153 | 132 | 175 | 152 | 181 | 212 |
| Menores en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA) | 32 | 25 | 30 | 32 | 28 | 28 | 30 | 24 |
| Menores con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIAS (Estella, Tafalla y Tudela)* | 160 | 194 | 169 | 241 | 224 | 358 | 450 | 468 |
| Menores en programas de autonomía | 56 | 22 | 14 | 18 | 44 | 40 | 27 | |
| TOTAL | 336 | 466 | 405 | 446 | 471 | 612 | 747 | 756 |
*El EAIA de Tudela se puso en marcha a finales de 2013 comenzando a ser totalmente operativo en 2013, de ahí el aumento de menores en ese programa en dicho año.
XVII. Menores en el sistema de reforma.
|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Medio abierto* | 335 | 336 | 336 | 362 | 288 | 303 | 321 | 242 |
| Internamiento | 36 | 29 | 38 | 31 | 21 | 43 | 54 | 36 |
* Las cifras se refieren a número medidas dictadas para su cumplimiento en medio abierto por parte de menores. Las referencias al internamiento son a número de menores.
En ejercicio de la función de mejora de la protección de los derechos de los niños y niñas y de los adolescentes y de mejora de los servicios públicos que corresponde al Defensor del Pueblo de Navarra, esta institución valora muy positivamente las medidas recogidas en la información facilitada por el Departamento de Derechos Sociales y le anima a su implementación en este año 2016 y en los años siguientes.
Asimismo, ve oportuno trasladar al Departamento de Derechos Sociales las siguientes sugerencias, en línea con lo señalado en años anteriores:
1) Proceder a revisar la legislación foral sobre la protección de la infancia y la adolescencia, para adecuarla a los requerimientos de la Convención de los Derechos del Niño y, en su caso, a la legislación estatal que resulte de aplicación en todo aquello que supongan mejores garantías para los derechos de los menores de edad.
Sobre este particular, el Parlamento de Navarra ha aprobado el 4 de marzo de 2016 sendas resoluciones por las que postula la elaboración de una nueva ley foral de promoción, atención y protección a la infancia y la adolescencia.
2) Agilizar la elaboración del II Plan de Atención a la Infancia y a la Adolescencia en Dificultad Social.
A este respecto, el Parlamento de Navarra ha aprobado el 4 de marzo de 2016 sendas resoluciones por las que postula la elaboración de un nuevo Plan de Atención a la Infancia.
3) Evaluar la dotación actual de recursos del sistema de protección de menores y de los distintos agentes actuantes en materia de protección del menor (Servicio de Protección, Promoción y Atención a la Infancia y a la Adolescencia, Servicios Sociales de Base, EAIAs, entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras, etcétera), al haberse apreciado puntos mejorables y dificultades para atender las crecientes necesidades de intervención o apoyo.
En dicha evaluación, debería tenerse en cuenta la evolución prevista o previsible de las necesidades del sistema de protección de menores, a la vista de las tendencias apreciadas en los últimos años.
En concreto, propiciar que el sistema de protección del menor cuente con suficientes recursos, humanos, materiales o técnicos, para acometer adecuadamente las funciones legalmente encomendadas, y, de ser posible, reforzar las dotaciones actuales.
Sobre este punto, el Parlamento de Navarra ha aprobado el 4 de marzo de 2016 varias resoluciones por las que postula reordenar la atención primera, revisar y mejorar la financiación de los servicios sociales de base y reforzar los recursos humanos de los servicios de base.
4) Continuar con las líneas de actuación orientadas a favorecer la desinstitucionalización de los menores.
5) Potenciar la difusión de los derechos y deberes de los menores, tanto en el ámbito social, en general, como en el de los propios menores.
6) Mejorar la coordinación entre los órganos administrativos que atiendan a menores, especialmente los del ámbito educativo, sanitario y social, con vistas a la prevención y la protección temprana de situaciones de riesgo, y a procurar, en lo posible, un sistema que funcione en red.
En particular, reforzar también la coordinación con las entidades de iniciativa social que actúen con menores. El Parlamento de Navarra ha aprobado el 4 de marzo de 2016 una resolución para que se apoye y potencie el voluntariado social.
7) Ejecutar, en este ámbito también preventivo, actuaciones o programas en el ámbito de la sensibilización social, del apoyo familiar, de las relaciones sociales y del de ocio.
8) Reforzar la intervención temprana en situaciones de riesgo, a través de los dispositivos y mecanismos existentes para la detección de estas situaciones, procurando, en lo posible, evitar que tales situaciones deriven en la necesidad de declarar el desamparo de los menores y potenciar el apoyo a las familias de origen con menores en situación de riesgo, a fin de procurar el mantenimiento de tales menores en su ámbito natural.
9) Intensificar el contacto y la información con las familias cuyos menores hayan sido declarados en situación de desamparo y separados del núcleo familiar, procurando, en lo posible, crear las condiciones precisas para hacer viable el retorno, sin perjuicio de la primacía en todo caso del interés superior del menor.
10) Promover la modalidad de acogimiento familiar (con medidas de concienciación, de formación a las familias acogedores, de apoyo económico, etcétera), en especial, en el caso de los niños más pequeños.
Asimismo, continuar implantando y potenciando recursos específicos vinculados al acogimiento familiar, como los de urgencia y los especializados.
11) Intensificar los programas destinados a menores en situación de conflicto social, con medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción social y, en su caso, laboral, integrando en tales programas la atención y apoyos especiales a las familias.
12) Reforzar los programas de autonomía personal, con medidas de apoyo tanto económicas como técnicas, que permitan un adecuado tránsito a la vida adulta por parte de los adolescentes sobre los que haya recaído alguna medida judicial o administrativa.
13) En relación con la necesidad de minimizar la intervención del sistema de reforma, redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicadas: ámbitos familiar, social y educativo, principalmente.
_____________________________________________________________________________________________
3. Le quedaría muy agradecido si, en plazo de dos meses, me hiciera llegar su criterio de aceptación o no de estas sugerencias, y, en su caso, las razones que justifiquen la no aceptación.
Le agradezco por anticipado la atención que, a buen seguro, dispensará al presente escrito y aprovecho la ocasión para transmitirle testimonio de mi consideración más distinguida.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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