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Urbanismo y Vivienda
Tema: Modificación de normativa sobre actuaciones protegidas en vivienda.
Vivienda
Consejero de Fomento
Señor Consejero:
El pasado 9 de enero de 2015 recibí un escrito presentado por la señora doña […], referente a las condiciones de acceso a las ayudas para la rehabilitación de viviendas.
La señora […] expresaba lo siguiente:
“- En la tabla de porcentajes de la subvención individual que aparece en la hoja informativa que dan a los solicitantes, encontramos en la letra pequeña, nota 1ª, que los hijos mayores de 18 años no computan en la unidad familiar, lo que puede dar lugar a situaciones injustas como que, en igualdad de condiciones económicas o de otro tipo, una familia con un hijo menor de 18 años computará como tres miembros; mientras que otra familia de 5 miembros con 3 hijos de, v.g., 18, 20 Y 22 años probablemente estudiando o en paro, computará solo como 2 miembros, cuando con esa edad es cuando más gasto hacen en la familia y más en la crisis actual.
- Y en la nota 2 (adaptación de la vivienda por discapacidad motriz) exigen que se esté en posesión de la calificación oficial de la ANA, pero esta agencia no califica, como mínimo, hasta después de 6 meses de haber solicitado pasar tribunal médico. No se tiene en cuenta que cuando se sale en silla de ruedas del hospital se debe tener ya adaptada la vivienda, sobre todo el cuarto de baño que normalmente tiene la puerta más estrecha, y así poder entrar con la silla. Incluso, si se comienza o hace la obra por autentica necesidad, no puedes optar a solicitar la subvención cuando obtengas la calificación oficial de discapacidad, por ser obra ya empezada. Creo que debería contemplarse casos especiales como aquellos en que el informe médico ya dice que la movilidad reducida es definitiva y requiere la adaptación de la vivienda para tener un mínimo de autonomía dentro de la vivienda sin tener que depender siempre de otra persona o tener que ir a vivir a otro lugar (y esto en el caso de que quepa esta posibilidad).
Yo no he podido beneficiarme de estas ayudas por culpa de esta normativa; sin embargo, confío en que sea revisada y mejorada para que otras personas en el futuro puedan optar a las subvenciones correspondientes, cuando se encuentren en estas situaciones”.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Fomento, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“El Departamento de Fomento le informa de lo siguiente, contestando de manera concreta a cada cuestión:
El concepto de unidad familiar en las actuaciones protegibles en materia de vivienda viene recogido en el art. 4.6 de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra, que dispone que el concepto de unidad familiar será el que rija al respecto en la regulación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con las salvedades previstas en la normativa que resulte de aplicación
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En desarrollo de esta previsión legal, el art. 7.1 del Decreto Foral 61/2013, de 18 de septiembre, por el que se regulan las actuaciones protegibles en materia de vivienda, dispone que a los efectos previstos en el presente Decreto Foral, el concepto de unidad familiar será el que rija al respecto en la regulación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con las salvedades previstas en la normativa que resulte de aplicación. En el caso de personas separadas legalmente o cuando no existiera vínculo matrimonial ni pareja estable, se presumirá que conviven con el solicitante aquellos descendientes sobre los que se ostenta la patria potestad, aunque sea compartida
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A estos efectos, el art. 71 del Decreto Foral Legislativo 4/2008, de 2 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, establece el siguiente concepto de unidad familiar:
La integrada por los cónyuges no separados legalmente y, si los hubiere, los hijos menores de edad, con excepción de los que, con el consentimiento de los padres, vivan independientes de éstos, y los hijos mayores de edad incapacitados judicialmente sujetos a patria potestad prorrogada o rehabilitada.
La integrada por una pareja estable, según su legislación específica y, si los hubiere, los hijos menores de edad, con excepción de los que, con el consentimiento de los padres, vivan independientes de éstos, y los hijos mayores de edad incapacitados judicialmente sujetos a patria potestad prorrogada o rehabilitada.
Nadie podrá formar parte de dos unidades familiares al mismo tiempo.(…)”
En consecuencia, el legislador ha optado por mantener una unidad de criterio en relación con el concepto de unidad familiar, y es que algún límite había que establecer en la edad de los descendientes para poder ser considerados como miembros de dicha unidad, por lo que se optó por computar únicamente a los hijos menores y sólo a los mayores de edad incapacitados judicialmente sujetos a patria potestad por razones obvias de dependencia de sus progenitores.
Al redactarse el citado art. 4.6 de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, este departamento era consciente de la existencia de otras normativas específicas que contenían un concepto amplio de unidad familiar (por ejemplo, la relativa a las familias numerosas que incluye a los descendientes de hasta 25 años). Sin embargo, se optó por unificar el concepto de unidad familiar manejado a los efectos de vivienda con el existente en Hacienda, por varios motivos:
El primero de ellos, y más importante, es que cualquier persona mayor de 18 años cuenta, en principio, con la capacidad suficiente para comprar o rehabilitar una vivienda y, por tanto, para resultar adjudicatario de una vivienda protegida o para promover un expediente de rehabilitación protegida. De este modo, si se incluyera a las personas mayores de 18 años en la unidad familiar de sus progenitores, aquéllos no podrían promover la rehabilitación de una vivienda al ser uno de los requisitos que ni el solicitante ni cualquier miembro de su unidad familiar sea titular de otra vivienda (art. 55.1 del Decreto Foral 61/2013), requisito que se incumpliría en casos como el de la propuesta realizada. No resulta admisible que ese descendiente mayor de edad compute en unos supuestos como miembro de la unidad familiar de sus progenitores y en otros como unidad familiar independiente, hecho que, por otra parte, está expresamente prohibido por el art. 71.2 anteriormente transcrito al señalarse expresamente que nadie podrá formar parte de dos unidades familiares al mismo tiempo
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Otro motivo por el que se optó por este criterio es de orden práctico, y es que el departamento competente en materia de vivienda intercambia datos con las bases de Hacienda Tributaria de Navarra por lo que resulta fácil conocer los miembros de cada una de las unidades familiares de los solicitantes de cualquier tipo de actuación protegible en materia de vivienda, lo que redunda en un funcionamiento ágil de nuestros procedimientos.
Por otro lado, se optó por no incluir a los descendiente mayores de edad en la unidad familiar de sus progenitores por motivos de seguridad jurídica, y es que son múltiples las actuaciones protegibles en materia de vivienda (acceso a subvención por compra, por alquiler, por rehabilitación de vivienda, por reforma…) y las situaciones en las que se tiene en cuenta la unidad familiar lo que hace aconsejable la utilización de un mismo criterio para todas ellas.
Además, no debe confundirse el concepto civil de familia, con el tributario aplicable en materia de vivienda, siendo relevante en este sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 3 de julio de 2002 señalando que el legislador fiscal utiliza un concepto de familia, de unidad familiar, a efectos tributario, que ni coincide ni tiene por qué coincidir exactamente con el concepto jurídico-civil de familia, si es que éste existe y es pacífico, que ése es otro cantar. Y ello porque los intereses que trata de proteger cada una de las ramas de ordenamiento jurídico son distintos. Al Derecho Tributario le interesa la contribución de los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos según su capacidad económica, no la ordenación de la convivencia y la custodia entre familiares
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Y al respecto, la sentencia 1155/2001, de 4 de diciembre del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, señala que la discordancia entre el régimen jurídico civil y el tributario es constitucionalmente legítima –por todas, sentencias del Tribunal Constitucional número 146 ( RTC 1994, 146) y214/1994 ( RTC 1994, 214) y sentencias del Tribunal Supremo de 8 ( RJ 1994, 3065) y 28 de febrero de 1994 ( RJ 1994, 3066) y de 14 ( RJ 1998, 8387) y17 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 7923)–
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En segundo lugar, en lo que a forma de acreditar la existencia de una discapacidad motriz grave, el art. 21.1 de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, la define del siguiente modo: se considera discapacidad motriz grave aquella que afecte a las extremidades inferiores, siempre que el grado que de ella derive iguale o supere el 40 por 100
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En este sentido, el art. 21 del Decreto Foral 25/2011, de 28 de marzo, aplicable a las actuaciones de rehabilitación por analogía y unidad de criterio, establece que la discapacidad motriz grave prevista en el apartado 1 del artículo 21 de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra, se acreditará mediante certificado emitido por la Agencia Navarra para la Dependencia
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La exigencia de un certificado de la unidad competente del Gobierno de Navarra en materia de discapacidad no es caprichosa. Es lógico que las diferentes unidades del Gobierno de Navarra exijan la acreditación del grado de discapacidad por parte de quien es competente para ello. Si el problema es el retraso que, según la autora de la propuesta, se produce para obtener dicha certificación, la solución no puede ser la no exigencia del certificado de la Agencia Navarra para la Dependencia, sino la implementación de las medidas necesarias para que la emisión del correspondiente certificado se emita de un modo ágil. Sin embargo, la adopción de tales medidas tendrá que ser decidida por el Departamento competente en la materia.
En último lugar, téngase en cuenta que las propuestas planteadas por la Sra. […] supondrían la modificación de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, y del Decreto Foral 61/2013, de 18 de septiembre, que la desarrolla. A este respecto, el art. 58 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente, establece como principio de la potestad reglamentaria que se realice motivadamente y con arreglo al principio de buena administración, debiéndose justificar en la memoria o memorias la oportunidad de la regulación y la adecuación de las medidas propuestas a los fines perseguidos (art. 59.3).
Por otro lado, el art. 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, recoge como principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas los de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia.
En virtud del principio de necesidad, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general. Asimismo, a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, las facultades de iniciativa normativa se deben ejercer de manera coherente con el resto del ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno de certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas y la adopción de sus decisiones económicas. El principio de simplicidad exige que toda iniciativa normativa atienda a la consecución de un marco normativo sencillo, claro y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión del mismo.
En la propuesta realizada por la Sra. […] no se cumple, a nuestro juicio, con los principios enumerados. En este sentido, no se aprecia una necesidad justificada en una razón de interés general: la regulación traída aquí a colación no ha provocado quejas más allá de la de la autora de la queja, por lo que no existe un interés general que motive la modificación legal o reglamentaria del concepto de unidad familiar o de la forma de acreditar la discapacidad motriz grave”.
Como ha quedado reflejado, la señora […] cuestiona las condiciones de acceso a las ayudas para la rehabilitación de viviendas, en dos aspectos: a) el relativo a la unidad familiar considerada, por excluirse a jóvenes mayores de edad residentes en el domicilio de sus padres; y b) el referente a la acreditación de la discapacidad motriz grave (se exige un certificado de la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas).
El informe del Departamento de Fomento explica los criterios seguidos, establecidos en la normativa de aplicación, e indica las razones de los mismos.
Por lo que se refiere la primera cuestión, la legislación vigente en materia de ayudas a la rehabilitación de viviendas hace coincidir el concepto de unidad familiar considerable a tales efectos con el contemplado en la legislación tributaria, en concreto, con el regulado por la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Si bien no son descartables otras opciones normativas, la adoptada constituye una opción legislativa legítima y lógica desde un punto de visto sistemático, pues la legislación tributaria y la de subvenciones se encuentran relacionadas, al dictarse en materia financiera.
Por ello, esta institución no ve pertinente formular recomendación o sugerencia a este respecto.
En lo que atañe a la segunda cuestión de las planteadas, esta institución considera que sería conveniente arbitrar alguna medida alternativa de acreditación de la condición de persona con movilidad reducida, en el sentido pretendido, para supuestos en que, de hecho, se dé esta situación subjetiva, pero todavía no haya sido reconocida oficialmente por parte del órgano competente (actualmente, la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas).
La finalidad perseguida con esta forma de acreditación alternativa sería evitar que el lapso de tiempo de la tramitación del reconocimiento oficial condicione el acceso a las ayudas a la rehabilitación, de tal modo que, como se expone que sucedió en el caso, se pierda la oportunidad de acceder a las subvenciones por esa circunstancia problema (problema que, según se colige, puede plantearse, particularmente, en los casos de situaciones de reducción de movilidad sobrevenidas súbitamente).
Por más que ello afecte o pueda afectar a pocos casos, el deber de todas las Administraciones públicas de favorecer el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, aconseja que se arbitre algún medio alternativo de acreditación de la situación de movilidad reducida, a efectos de acceso a las ayudas que nos ocupa,
Así, por ejemplo, y sin perjuicio de otras opciones, para estos supuestos en el que el interesado padece una movilidad reducida, pero todavía no ha sido reconocida oficialmente, pudiera ser razonable requerir, a los efectos de admisión y tramitación de las subvenciones, en lugar del certificado oficial, todavía no emitido, una copia de la solicitud del reconocimiento de la condición a la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, juntamente con los informes médicos que avalen dicha solicitud, o, si se ve preciso, una declaración responsable del cumplimiento del requisito, sin perjuicio de comprobación posterior en función de lo que resulte del procedimiento en trámite.
Se trataría, en definitiva, de una admisión condicionada al procedimiento de subvenciones, exigiéndose a posteriori la aportación del documento oficial de reconocimiento de la movilidad reducida.
Con ello, según entiende esta institución, pudiera conseguirse el objetivo que se persigue con la exigencia del certificado (que la ayuda se dé a quien tenga la condición de persona con movilidad reducida reconocida oficialmente, lo que es razonable), y evitarse el riesgo de que, por la dinámica propia de la tramitación de unos y otros procedimientos administrativos, se pierda el derecho por parte de personas a las que la norma quiere proteger.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído pertinente:
Sugerir al Departamento de Fomento que, a efectos de admisión en los procedimientos de otorgamiento de subvenciones a la rehabilitación de viviendas, en relación con la forma de acreditación de la condición de persona con movilidad reducida, arbitre alguna medida alternativa al documento oficial de reconocimiento otorgado por la Agencia Navarra para la Autonomía de las Personas, para los casos en que, pudiendo darse la situación protegida, el acto formal de reconocimiento todavía no haya sido expedido.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Fomento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta sugerencia y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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