Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (14/554) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Tafalla que declare expresamente la caducidad del procedimiento de declaración de fuera de ordenación iniciado por Resolución de 15 de noviembre de 2013, en relación con la vivienda del autor de la queja. Asimismo se recomienda a dicho ayuntamiento que otorgue o declare la obtención de la licencia urbanística solicitada por el autor de la queja con fecha 11 de octubre de 2013, para ejecutar obras en la citada vivienda.

02 julio 2014

Urbanismo y Vivienda

Tema: Falta de contestación a solicitud de licencia.

Urbanismo

Alcaldesa de Tafalla

Señora Alcaldesa:

El 15 de mayo de 2014 recibí un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Tafalla, por la falta de contestación a su solicitud de licencia para efectuar obras de conservación y mantenimiento de su vivienda.
En dicho escrito, me exponía lo siguiente:
“Me pongo en contacto con usted ante el abuso de poder que estoy sufriendo por parte del Ayuntamiento de Tafalla. El pasado 11 de octubre solicité licencia para efectuar obras de conservación y mantenimiento de mi vivienda, las mismas son conformes con todo tipo de normativa municipal, foral y estatal.
Sin embargo y con el único fin de impedir la realización de estas necesarias obras, el Ayuntamiento ha utilizado todo tipo de artimañas (en su día incoan un expediente de fuera de ordenación que no procede ni el fondo, ni la forma, tal y como verá en las alegaciones presentadas al mismo, alegaciones que no contestan); de modo que a día de hoy no ha concedido, ni denegado la licencia y hacen caso omiso a mi solicitud para que expidan un certificado que acredite la situación de silencio que se ha producido.
Le adjunto la documentación que estimo necesaria para que pueda estudiar mi queja y que consta de:
Anexo 1: Solicitud de licencia de obras y resolución de alcaldía incoando expediente de fuera de ordenación.
Anexo 2: Alegaciones presentadas.
Anexo 3: Normativa Plan General de Ordenación Urbana de Tafalla aplicable.
Anexo 4: Solicitud de certificado que acredite la situación de silencio que se ha producido por parte del Ayuntamiento.”
Seguidamente, me dirigí al Ayuntamiento de Tafalla, dándole cuenta de la presentación de la queja y solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.
En respuesta a dicha petición, el Ayuntamiento de Tafalla ha remitido a esta institución una copia del expediente administrativo.
Como ha quedado reflejado, el señor […] manifiesta su queja por lo que considera una dilación indebida del Ayuntamiento de Tafalla en la resolución de la solicitud de una licencia de obras, presentada el 11 de octubre de 2013.
Según se comprueba a través del examen del expediente administrativo, son dos los procedimientos incoados en relación con el asunto que se suscita: 1) el correspondiente a la solicitud de la licencia urbanística, iniciado por el interesado el 11 de octubre de 2013, para ejecutar obras en su vivienda, ubicada en la calle Arturo Monzón, número 14; y 2) el correspondiente a una eventual declaración de fuera de ordenación del citado edificio, incoado de oficio por el Ayuntamiento de Tafalla, mediante Resolución de su Alcaldesa de 15 de noviembre de 2013, a raíz de presentar el interesado su solicitud de licencia.
Uno y otro procedimiento quedaron, por decisión del Ayuntamiento de Tafalla, sobre la que luego se volverá, conectados o relacionados, pues, en la Resolución de 15 de noviembre de 2013, que inicia el expediente de declaración de fuera de ordenación, se dispone suspender, en consecuencia, la tramitación del expediente de concesión de la licencia.
Por lo que respecta al segundo procedimiento de los referidos, el incoado de oficio por el Ayuntamiento de Tafalla y tendente a declarar fuera de ordenación la edificación, a juicio de esta institución, no habiéndose resuelto el mismo de forma temporánea, no cabe sino declarar la caducidad de dicho procedimiento, con archivo de las actuaciones.
El artículo 44 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración de la obligación de resolver, produciéndose, para el caso de que se ejercitaran potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad. En estos caso, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 de la misma ley.
En el procedimiento que ahora ocupa, el Ayuntamiento de Tafalla está ejerciendo una potestad de intervención y susceptible de producir efectos desfavorables para el interesado -el fin del expediente es la declaración de fuera de ordenación de un edificio de su titularidad, con fundamento en el artículo 85.2 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo-, y, a falta de una previsión expresa en dicha ley foral sobre la duración máxima de tal procedimiento, hubo de observarse el plazo supletorio de tres meses que fija el artículo 42.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En consecuencia, conforme a lo razonado, vencido el plazo legal de tres meses, el procedimiento, ope legis, caducó, procediendo ahora que el Ayuntamiento de Tafalla dicte resolución expresa declarativa de tal circunstancia.
Sentado lo anterior, caducado el referido procedimiento tendente a la declaración de fuera de ordenación el 14 de febrero de 2014, aunque se admitiera la suspensión que el Ayuntamiento decretó en el procedimiento de resolución de la licencia urbanística (suspender el trámite hasta tanto no se resolviera el expediente de declaración de fuera de ordenación), tal suspensión, a efectos de cómputo de plazos, habría de entenderse decaída.
De tal modo que, actualmente, no cabría sino entender también vencido el plazo de resolución del procedimiento de concesión de la licencia urbanística y otorgada la misma por silencio administrativo, de conformidad con el artículo 191.2 a) de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que sienta un plazo de resolución y notificación de dos meses, así como el citado carácter del silencio.
Producida tal consecuencia legal, y persistiendo el deber de la Administración de resolver expresamente, ha de recomendarse al Ayuntamiento de Tafalla que reconozca la concesión de la licencia solicitada. Máxime cuando, como resulta de la propia actuación del Ayuntamiento de Tafalla, el eventual obstáculo para su otorgamiento no era otro que una posible declaración de fuera de ordenación del edificio.
Y, en relación con esto último, aun cuando, por lo ya razonado, ni siquiera sea preciso para proceder en el sentido recomendado -pues el mero transcurso del tiempo y la omisión del deber de resolución expresa ha producido tales efectos-, esta institución no puede dejar de manifestar que no comparte la actuación seguida por el Ayuntamiento de Tafalla, consistente en condicionar la resolución del expediente de la licencia urbanística a lo que resulte de la declaración de fuera de ordenación, y en declarar la suspensión del primer procedimiento.
El articulo 84.1 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo dispone lo siguiente:
“Artículo 84. Edificios fuera de ordenación.
1. El planeamiento deberá relacionar expresamente los edificios o instalaciones erigidos con anterioridad que quedan clasificados como fuera de ordenación por ser disconformes con el mismo y estar prevista su demolición.
2. No obstante lo señalado en el punto anterior, si algún edificio o instalación resultara disconforme con las previsiones del planeamiento y no apareciera en la relación expresa de edificios calificados fuera de ordenación, el Ayuntamiento resolverá expresamente, de oficio o a instancia de parte, sobre su situación jurídica, previa audiencia al interesado, bien declarando el edificio en régimen de fuera de ordenación o bien ordenando la modificación de las previsiones del planeamiento por el procedimiento correspondiente.
3. Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen, no podrán realizarse en los edificios o instalaciones declarados fuera de ordenación obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las reparaciones que exijan la seguridad e higiene del inmueble, así como las relativas al cumplimiento de otras determinaciones normativas requeridas para el uso de la edificación.
4. Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida la edificación en el mismo solar que ocupa el edificio, el propietario podrá demolerlo y reconstruirlo con sujeción a dicho planeamiento”.
  En dicho precepto legal, que es la norma sustantiva, no se atribuye, ni explícita, ni implícitamente, una facultad al Ayuntamiento para suspender un procedimiento de otorgamiento de licencia urbanística que se encuentre en curso. Tampoco se encuentra tal habilitación en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 44.4 tasa los supuestos en que procede la suspensión del procedimiento. La suspensión de un procedimiento administrativo no constituye una facultad discrecional para la Administración pública, sino tasada, sin que, en este caso, exista una habilitación legal para emitir tal decisión suspensiva.
  Además, del referido precepto de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en concreto de sus apartados primero y segundo, se colige que la declaración de un edificio en régimen de fuera de ordenación, por adición a los ya contemplados en el planeamiento, tiene un carácter constitutivo, de forma que los efectos de tal acto administrativo, de dictarse, por su naturaleza desfavorable, solo podrían producirse pro futuro, pero no retroactivamente (de la misma manera que sucedería de haberse incluido tal declaración en el planeamiento). Lo actuado por el Ayuntamiento de Tafalla, de admitirse, supondría, de hecho, otorgar eficacia retroactiva a una declaración de fuera de ordenación, de tal modo que el nuevo marco jurídico resultante (a estos efectos, entiéndase incluida la declaración singular de fuera de ordenación de un edificio, complementaria a lo ya declarado en el planeamiento) sería aplicable a una solicitud de licencia anteriormente presentada.
  Al margen de que esta eficacia del acto administrativo de declaración de fuera de ordenación sería contraria al artículo 57.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que sienta la regla general de irretroactividad de los actos administrativos, a juicio de esta institución, carecería de lógica jurídica que, conforme a la disposición transitoria quinta de la Ley Foral 35/2002, las licencias y autorizaciones que se hubieran solicitado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley, tuvieran que resolverse conforme a la legislación anterior, y que, sin embargo, solicitada una licencia urbanística, la misma pudiera llegar a denegarse por causa de una declaración de fuera de ordenación habida posteriormente a su presentación.
  En consecuencia, el Ayuntamiento de Tafalla hubo de resolver la solicitud de la licencia conforme a la legislación y planeamiento vigentes en aquel momento, y conceder la misma.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído pertinente:
1. Recomendar al Ayuntamiento de Tafalla que declare expresamente la caducidad del procedimiento de declaración de fuera de ordenación iniciado por Resolución de 15 de noviembre de 2013, en relación con la vivienda del autor de la queja.
2. Recomendar al Ayuntamiento de Tafalla que otorgue o declare la obtención de la licencia urbanística solicitada por el autor de la queja con fecha 11 de octubre de 2013, para ejecutar obras en la citada vivienda.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Tafalla informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta las recomendaciones, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de las recomendaciones determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea