Compartir contenido
Energía y Medio ambiente
Tema: Transmisiones de licencias de apertura de restaurante.
Medio ambiente
Alcalde de Pamplona
Excmo. Señor Alcalde:
El pasado 6 de febrero de 2014 recibí un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formula una queja frente el Ayuntamiento de Pamplona, relativa al traspaso de dos licencias de apertura y a la falta de entrega del expediente administrativo solicitado.
En dicho escrito, el señor […] me expone que:
En fecha 15 de enero de 2014, tuvo conocimiento, por una comunicación verbal de un funcionario del Ayuntamiento de Pamplona, de que las licencias de apertura de los locales ubicados en la calle […] y en la calle […], de Pamplona, de los que es titular, habían sido traspasadas, sin su conocimiento, consentimiento o autorización.
El 6 de febrero de 2014 recibió una resolución del Ayuntamiento de Pamplona (RUV 22-ene-14/UV) que no resuelve sobre las cuestiones planteadas en la instancia. Tampoco se le ha facilitado el acceso al expediente administrativo solicitado.
Solicita, finalmente, que se revisen las actuaciones llevados a cabo por el Ayuntamiento de Pamplona por no considerarlas ajustadas a Derecho y que se le entregue copia del expediente.
Seguidamente, me dirigí al Ayuntamiento de Pamplona, solicitando que me informara sobre la cuestión suscitada. Asimismo, solicité una copia del expediente o de los expedientes administrativos relativos al traspaso de las licencias aludidas en la queja, y copia del expediente tramitado en relación con el escrito o escritos presentados por el autor de la queja el 15 de enero de 2014.
El informe municipal recibido señala lo siguiente:
“En relación a la queja formulada por Don […] ante el DEFENSOR DEL PUEBLO DE NAVARRA, este letrado informa:
Estimo procedente RESPONDER:
De una forma sinóptica, puede concluirse que la queja se centra en si la mentada resolución 14/UV, de 22 de enero de 2014, del Ayuntamiento de Pamplona, da debida respuesta al escrito de 15 de enero de 2014, presentado por el autor de la queja.
Dicho escrito de 15 de enero de 2014 (realmente, son dos escritos, uno inicial y otro de ampliación) solicitaba la revocación de las transmisiones de licencias de apertura de dos locales sitos en Pamplona y una copia del expediente administrativo. Asimismo, solicitaba (en el segundo escrito) la suspensión provisional de la actividad en los locales mencionados, por estar ejerciéndose por un tercero que no cuenta con título para ello.
En esos escritos, el autor de la queja exponía que: a) es titular de las licencias de apertura de dos locales; b) que una sociedad mercantil vendió la propiedad de estos locales a favor de otra sociedad mercantil; c) en ningún momento, ha vendido o cedido las licencias de apertura de dichos locales, ni ha autorizado la transmisión de las mismas; d) ha tenido conocimiento verbal del Área de Licencias del Ayuntamiento de que las licencias de apertura de restaurante y bar-restaurante de sendos locales han sido transmitidas sin su autorización expresa, sin justo título que acredite la cesión o transmisión de su titularidad y sin habérsele notificado los procedimientos administrativos, lo que le ha causado indefensión; e) que los locales siguen abiertos al público (salvo el de la calle […]) y se sigue ejerciendo la actividad por terceras personas ajenas a los interesados en este asunto, que no son ni el autor de la queja, no la sociedad mercantil compradora.
Para el Ayuntamiento de Pamplona, todas las cuestiones planteadas en el expediente quedan resueltas por la resolución 14/UV, de 22 de enero de 2014.
La resolución aludida comunica al promotor de la queja que: a) el documento acreditativo de la titularidad de la licencia de apertura de bar-restaurante en uno de los dos locales a favor de la sociedad compradora del inmueble se expidió al considerar que, al no reservarse expresamente el vendedor del local comercial la titularidad de la licencia de apertura, tal titularidad se encontraba incluida implícitamente en la compraventa escriturada el 6 de noviembre de 2013, conforme a la praxis habitual; y b) la cuestión de propiedad de una licencia de apertura es una cuestión civil, por lo que, en el caso de pleito entre las partes vendedora y compradora, el Ayuntamiento ha de estar a cuanto resulte de sentencia firme.
Como puede verse, la resolución no estima la petición de revocación de las transmisiones de licencias de apertura de los dos locales, ni facilita una copia del expediente administrativo.
Todo ciudadano interesado, como lo es el autor de la queja respecto de los negocios para los que cuenta con licencia de apertura o respecto de aquellos en que alega la existencia de una licencia de apertura a su favor que le ha sido dejado sin efecto por concesión a un tercero, tiene derecho a solicitar y obtener una copia del expediente administrativo que le concierne.
El artículo 95.1 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, reconoce el derecho de todos los ciudadanos a obtener copias de las resoluciones y acuerdos adoptados por las corporaciones locales y de sus antecedentes, en el plazo de quince días. El artículo 95.2 reconoce el derecho de los ciudadanos a consultar la documentación, archivos y registros de la corporación, si la documentación tiene la condición de pública.
La licencia de apertura es, además, un acto administrativo, por lo tanto, con la condición de público, contemplado en el artículo 58 de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental. Se trata, por ello, de un acto administrativo vinculado con la protección del medio ambiente, por lo que el acceso a la documentación ambiental inherente está a disposición de cualquier persona, ya que todos tienen derecho, en virtud del artículo 3 y concordantes de la Ley 27/2006, de 18 de julio, a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado.
En definitiva, que por razón de su interés personal, directo y legítimo en el asunto que le concierne, o por razón de la condición objetiva de la información a que se refiere la queja, de carácter medio ambiental, el promotor de la queja tiene derecho a la copia del expediente administrativo que demandó.
Como quiera que, según el informe municipal se ha facilitado copia del expediente administrativo al interesado, tal punto de discrepancia se da por solucionado.
Respecto de la petición de revocación de las licencias concedidas, solo constan en la documentación facilitada por el Ayuntamiento los documentos referidos al local de la calle […], mas no así al otro local, sito en la calle […]. De este segundo local, se señala en la queja que permanece cerrado.
En esa documentación administrativa facilitada por el Ayuntamiento de Pamplona, consta la solicitud de transmisión de la licencia de apertura para el bar-restaurante en la calle […] a favor de la sociedad mercantil compradora del local. A la solicitud acompaña un modelo oficial de transmisión de licencia de apertura del Ayuntamiento, rellenado con los datos del actual titular de la licencia y del nuevo titular, los datos de la licencia que se transmite y la documentación que se presenta del nuevo titular. Consta en este modelo oficial la firma del nuevo titular (la sociedad compradora), pero no figura la firma del anterior titular. Es decir, el modelo oficial de la transmisión de la licencia de apertura aparece incompleto.
Del modelo oficial del Ayuntamiento y de que aparece incompleto (sin la firma del transmitente), esta institución desprende que, jurídicamente, no ha podido haber transmisión, ni voluntad de transmisión por parte del titular del antiguo titular de la licencia. El mismo solicitante de la transmisión (el transmitido) reconoce las dificultades que tiene para la transmisión.
Tampoco aparece en la documentación administrativa remitida por el Ayuntamiento ningún acto administrativo que resuelva, autorice o asuma la petición de la transmisión de la licencia de apertura a favor de la sociedad compradora. No hay constancia de su aprobación, ni de su asunción. Ni tampoco figura que el Ayuntamiento hubiera notificado acto alguno al respecto al transmitente, si quiera para requerir su firma como forma de expresión de su voluntad, a pesar de que este no aparece como firmante en el modelo oficial articulado para la notificación de la transmisión. De este modo, se hace difícil constatar que, sin ese acto necesario y expreso de asunción o aprobación de la transmisión, el Ayuntamiento pueda determinar el sujeto titular de la actividad y las responsabilidades que de tal condición se deriven
, como exige el artículo 84.6 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental, aprobado por el Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre,
A pesar de lo anterior, esta institución colige que el Ayuntamiento de Pamplona ha aceptado la transmisión, como lo prueba la defensa que realiza de ella el informe municipal. Pero ni el Ayuntamiento emite acto al respecto que exteriorice la transmisión, ni notifica ello al titular anterior de la licencia de apertura, ni da audiencia al supuesto transmitente o titular anterior, quien, desde luego es más que parte interesada en el expediente administrativo, pues es el transmitente, cuya voluntad es requisito esencial para que se produzca el contrato de la transmisión. Y esa falta de audiencia al transmitente por parte del Ayuntamiento es más paradójica aún desde el mismo momento en que es el propio Ayuntamiento quien genera el modelo oficial aplicable a las transmisiones de licencias de aperturas y en dicho modelo requiere la firma del anterior titular, sus datos, etcétera, y los datos del nuevo titular.
De este modo, la asunción por el Ayuntamiento de la transmisión de la licencia requería la audiencia del interesado mediante su llamada personal y directa por escrito a través del trámite oportuno.
Con mayor motivo se hace necesaria la audiencia personal al anterior titular de la licencia cuando este, con posterioridad, manifiesta no estar de acuerdo con la transmisión, para que pueda impugnar, conforme al ordenamiento jurídico, la asunción realizada por el Ayuntamiento.
En definitiva, del expediente y del escrito del autor de la queja se deduce que no se le ha dado audiencia de la posible transmisión de la licencia de apertura al anterior titular, por lo que el Ayuntamiento ha desconocido lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, que obliga a poner de manifiesto el procedimiento instruido a los interesados, para que puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Dispone el artículo 84 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental, aprobado por el Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, que las licencias se entienden otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros, y que dichas licencias son transmisibles, debiendo ser notificada su transmisión al Ayuntamiento, a efectos de determinar el sujeto titular de la actividad y las responsabilidades que de tal condición se deriven.
De este modo, si las licencias son un acto administrativo que autoriza para la puesta en marcha de una actividad clasificada, y se otorgan al margen del derecho de propiedad, pudiendo incluso ser transmitidas a terceras personas conforme a las reglas de las normas administrativas, ha de colegirse que la venta de un local no supone ni conlleva la transmisión de la titularidad de la licencia, como concluye el Ayuntamiento. La compraventa de locales es un acto civil con efectos civiles, mientras que la transmisión de licencias es un acto también civil pero con efectos administrativos, regulada esta última por el Derecho administrativo para que la Administración la acepte. Se trata, pues, de dos cuestiones distintas e independientes, que no deben ser mezcladas.
Para que la licencia de apertura sea transmitida a un tercero es preciso que lo autorice el titular de la misma. Sin embargo, como se ha visto, en este caso no ha habido tal transmisión porque falta la voluntad de transmitir, manifestada de forma clara e inequívoca, sin que pueda deducirse que dicha manifestación iba incluida en la venta del local. Y si no ha habido transmisión y la licencia permanece en el antiguo titular, para que tal licencia pierda su efecto o su caducidad al margen de la voluntad del titular, es necesario que el Ayuntamiento declare previamente y con audiencia del interesado la pérdida o caducidad, según los casos, como se deduce del artículo 85 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, y otorgue una nueva licencia al transmitente, previa solicitud de este.
No obsta a esta conclusión que el vendedor del local comercial no se haya reservado expresamente la titularidad de la licencia de apertura, pues, además de invertirse la carga de la reserva, como hace erróneamente el Ayuntamiento (convirtiendo en transmisión lo que no aparece expresamente como transmitido), se vuelven a vincular por el Ayuntamiento conceptos distintos. Lo que se vende es el local comercial (acto civil), pero ello no significa que con la venta se transmita la actividad que en ese local se realice y, a su vez, con esta la licencia, que es un acto administrativo.
Con menor razón procede deducir que hubo transmisión de la licencia inherente a la venta cuando quien ha vendido el local es la sociedad limitada […] sociedad limitada y quien lo compra es […] sociedad anónima, siendo así que el titular de la licencia de apertura del local no es […], sino una persona física, el autor de la queja, don […]. Se trata, pues, de personas distintas, cada una de ellas en distintas esferas y actividades que no deben tampoco mezclarse ni confundirse.
Queda claro para esta institución que no se transmitió la licencia de apertura y que su titular es el anterior a la venta, por lo que no podía el Ayuntamiento de Pamplona convalidar la transmisión, ya que falta la voluntad del transmitente y la notificación de la transmisión por el transmitente.
Como se ha dicho, el artículo 84.8 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005 admite la transmisión de las licencias, pero requiere que la transmisión deba ser notificada al Ayuntamiento a efectos de determinar el sujeto titular de la actividad y las responsabilidades que de tal condición se deriven, pero ello no significa que una persona pueda atribuirse para sí la transmisión de la licencia y notificarlo al Ayuntamiento y esta deba darlo por válido. Al Ayuntamiento le incumbe comprobar que la transmisión es real, entre transmitente y transmitido, y que concurre la voluntad de las dos partes a favor de la transmisión. Sin dicha concurrencia de voluntades, no es posible sostener que existe transmisión.
En consecuencia, esta institución considera que existen suficientes motivos para recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que no considere operada la transmisión de la licencia de apertura correspondiente al local sito en la calle […] y que, por ello, garantice a su primer titular el mantenimiento pacífico en su ejercicio mientras no lleve a cabo, conforme a su voluntad, su transmisión a un tercero.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado pertinente:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que no considere realizada la transmisión de la licencia de apertura correspondiente al local sito en la calle […] y que, por ello, garantice al autor de la queja el mantenimiento pacífico en su ejercicio mientras este no lleve a cabo, conforme a su voluntad, su transmisión a un tercero.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
Compartir contenido