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Bienestar social
Tema: Falta de ejecución de la partida “Fondo 0,7%” para 2013, con especial alusión a la convocatoria de atención a desempleados sin prestaciones.
Bienestar social
Consejero de Políticas Sociales
Señor Consejero:
El pasado 30 de diciembre de 2013 recibí un escrito presentado por la señora doña […], en representación de la Red de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social de Navarra, mediante el que formulaba una queja referente a la falta de ejecución de la partida Fondo 0,7%
para 2013, con especial alusión a la convocatoria de atención a desempleados sin prestaciones.
En su escrito, la Red de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en Navarra exponía lo siguiente:
El motivo es el incumplimiento de los plazos por parte del Departamento de Políticas Sociales.
El desarrollo de la convocatoria de subvenciones de atención a desempleados sin prestaciones para el año 2013 ha sido el siguiente:
El 22 de octubre de 2013 se publicó la convocatoria en el Boletín Oficial de Navarra, con una cuantía de 732.568 euros (posteriormente, se hizo una corrección de errores y se amplió el plazo de presentación de solicitudes).
El 9 de diciembre de 2013 se firmó la resolución de la convocatoria, donde la suma de las concesiones es de 22.217 euros.
Según esta Ley Foral, las convocatorias de subvención con cargo al Fondo 0,7% de fines sociales para el año 2013 deben haber sido publicadas en el Boletín Oficial de Navarra durante el primer mes desde la entrada en vigor de la Ley Foral de Presupuestos o desde la fecha en que se entiendan prorrogados. En este año 2013, entienden que deberían haberse publicado durante el mes de enero de 2013, algo que no se ha cumplido.
Según dicha Ley Foral, el importe de la citada partida presupuestaria solo podrá destinarse a la labor que las asociaciones y organizaciones gubernamentales navarras desarrollen (…)
(artículo 2). Por tanto, el Fondo 0,7% debe ser gestionado por entidades sociales, si no es en el año 2013, en otros años.
se realizarán tantas convocatorias de cada uno de los grupos definidos en el artículo 3 de esta Ley Foral como sean necesarias, hasta agotar el conjunto del fondo del 0,7% del IRPF resultante del ejercicio presupuestario en curso(artículo 7). Sin embargo, la Red entiende que, a fecha 9 de diciembre, no da tiempo a sacar nuevamente convocatorias porque no hay tiempo para desarrollar programas o proyectos de calidad para el año en curso. Si se habría sacado en enero, habría dado tiempo a publicar otras convocatorias de subvención hasta agotar la cuantía.
No se ha cumplido con la voluntad de la ciudadanía, que en su declaración de la Renta marcó la casilla de fines sociales.
Finalmente, solicitan que la cuantía descomprometida pase al año 2014, para que se puedan ejecutar programas y proyectos dirigidos a las personas en situación de vulnerabilidad.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Políticas Sociales para que me informara sobre las cuestiones planteadas en la queja.
Recibido el informe del Departamento, en este se hace constar lo siguiente:
“En relación con la solicitud de información relativa a la queja planteada ante esa Institución por doña Mª […] en representación de la Red de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (expediente 13/822/B) por la falta de ejecución de la partida Fondo 0,7 %
para 2013, con especial alusión a la convocatoria de atención a desempleados sin prestaciones y referente a los incumplimientos de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, señalados en la queja planteada debe informarse que:
La Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, por la que se regula la asignación tributaria del 0,7% que los contribuyentes de la Comunidad Foral destinan a otros fines de interés social, dispone en su artículo 7 que el Gobierno de Navarra publicará en el plazo máximo de treinta días desde la entrada en vigor de la Ley Foral de Presupuestos de cada año o desde la fecha en que se entienden prorrogados los presupuestos anteriores, si se diera el caso, las convocatorias de cada uno de los grupos de actuación, previo dictamen de los consejos navarros de Bienestar Social, Cooperación al Desarrollo y Medio Ambiente, donde el buscará el máximo consenso en su contenido. Así mismo, durante las campañas del IRPF incluirá suficiente información a los contribuyentes sobres las opciones existentes de marcar cada una de las casillas, y de los programas que se financian con lo regulado por esta Ley Foral. Se realizarán tantas convocatorias de cada uno de los grupos definidos en el artículo 3 de esta Ley Foral como sean necesarias, hasta agotar el conjunto del fondo 0,7% del IRPF resultante del ejercicio presupuestario anterior
.
La Ley Foral 29/2012, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, por la que se regula la asignación tributaria del 0,7 por 100 que los contribuyentes de la Comunidad Foral destinan a otros fines de interés social., modificó el artículo 2, en los siguientes términos el importe de la citada partida presupuestaria específica
.Fondo 0,7% de otros fines de interés social
, sólo podrá destinarse a la labor que las asociaciones y organizaciones no gubernamentales navarras desarrollen para la consecución de fines asistenciales, de cooperación al desarrollo internacional, de atención a los desempleados sin prestaciones, de mejora del medio ambiente y de actuaciones de apoyo y desarrollo de la Ley de Autonomía Personal
La aprobación de esta modificación de la Ley Foral que regula el Fondo 0,7% se produjo en un momento, en él que el proyecto de Presupuestos para el 2013 había sido elaborado y remitido al Parlamento. y todo ello en un escenario de complicada gestión administrativa como son los presupuestos prorrogados.
La modificación legislativa exigía la modificación de todas las partidas de Fondos 0,7%
así como la creación de otras nuevas y todo ello en un escenario de complicada gestión administrativa como son los presupuestos prorrogados.
La necesidad de la habilitaciones presupuestarias derivadas de la modificación legislativa señalada hicieron imposible el cumplimiento del plazo señalado en el artículo 7 de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio.
Pese a lo señalado, igualmente procede informar que la Ley Foral 26/2013, de 2 de julio por la que se modifica la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, en la que se regula la asignación tributaria del 0,7 por 100 que los contribuyentes de la Comunidad Foral destinan a otros fines de interés social, incluyó el artículo 4 bis, estableciendo una contradicción con lo dispuesto en el artículo 7 al establecer que “En el plazo de tres meses, una vez finalizada la campaña de la renta de cada año, se aprobarán las convocatorias correspondientes a las subvenciones destinadas a las entidades sociales. Dichas convocatorias quedarán resueltas antes de la finalización del año en curso con el fin de que puedan ejecutarse a partir del mes de enero del siguiente año.
Previamente, el Gobierno de Navarra y las entidades sociales habrán acordado cuáles serán las principales líneas de actuación a subvencionar con tales convocatorias, que serán remitidas para su conocimiento y aprobación al Consejo Navarro de Bienestar Social y al Consejo Navarro de Medio Ambiente.
Las cuantías resultantes de la asignación tributaria del 0,7 formarán parte de convocatorias en libre concurrencia, no pudiendo ser objeto de partidas nominativas.”
En relación con la solicitud de destinar la cuantía de subvención descomprometida en la convocatoria de atención a desempleados sin prestaciones del 2013, a la convocatoria del ejercicio presupuestario 2014, debe señalarse que el artículo 1 de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, dispone que La cantidad resultante de la aplicación del 0,7 por 100, a la suma de las cuotas íntegras de los contribuyentes del IRPF que hayan optado en la asignación tributaria del impuesto por «otros fines de interés social», integrará una partida presupuestaria con afectación específica, en los Presupuestos Generales de Navarra de cada año, denominada «Fondo 0,7 por 100 de otros fines de interés social»
.
La diversidad de objetos atendidos por con la asignación tributaria de los contribuyentes del IRPF así como de órganos competente hace precisa, la existencia de diversas partidas.
Pues bien, dichas partidas presupuestarias no suponen una excepción al principio de anualidad del presupuesto que la Ley Foral 13/2007, de 14 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra, establece en su artículo 28, de acuerdo con el cual el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y, salvo disposición expresa en contrario, a el se imputarán:
las obligaciones económicas reconocidas hasta fin del ejercicio de referencia, siempre que correspondan a gastos realizados dentro del mismo con cargo a los respectivos créditos.
De la misma manera, el artículo 58 de la propia Ley reguladora de la Hacienda Pública establece que los Presupuestos de cada ejercicio se liquidarán, en cuanto al reconocimiento de derechos y obligaciones, el 31 de diciembre del año natural correspondiente.
Por tanto, las partidas destinadas a la financiación del 0,7% destinado por los contribuyentes a otros fines de interés social en el ejercicio 2013, de conformidad con la legislación general reguladora de la gestión presupuestaria, no pueden ser utilizadas para adquirir nuevos compromisos de gasto más allá del 31 de diciembre 2013.
De igual modo, y como ya se ha indicado el artículo 7 de la Ley Foral 7/2009, reguladora de la asignación del 0,7%, indica que se realizarán tantas convocatorias como sean necesarias, hasta agotar el conjunto del fondo del 0,7% del IRPF resultante del ejercicio presupuestario en curso.
Conforme a lo señalado, resulta imposible acceder a la solicitud formulada por la Red de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social de Navarra, en el sentido de destinar a la convocatoria de subvención para programas de atención a desempleados sin prestaciones del 2014 con cargo a la partida del 0,7%, las cantidades descomprometidas en la convocatoria del 2013.”
El artículo 1 de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, por la que se regula la asignación tributaria del 0,7% que los contribuyentes de la Comunidad Foral destinan a otros fines de interés social, dispone que la cantidad resultante de la aplicación del 0,7 por 100, a la suma de las cuotas íntegras de los contribuyentes del IRPF que hayan optado en la asignación tributaria del impuesto por «otros fines de interés social», integra una partida presupuestaria con afectación específica, en los Presupuestos Generales de Navarra de cada año, denominada «Fondo 0,7 por 100 de otros fines de interés social»
. Este precepto legal no ha sufrido modificaciones posteriormente.
En virtud de la afectación específica
que se establece en el artículo 1 y en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de esta Ley Foral, dicho importe de esta partida presupuestaria específica solo puede destinarse a la labor que las asociaciones y organizaciones no gubernamentales navarras desarrollan para la consecución de fines asistenciales, de cooperación al desarrollo internacional, de atención a los desempleados sin prestaciones, de mejora del medio ambiente y de actuaciones de apoyo y desarrollo de la Ley de Autonomía Personal. Es decir, la Ley Foral fija quienes son los beneficiarios del 0,7% que eligen los contribuyentes (las asociaciones y organizaciones no gubernamentales) y los fines sociales a los que se destinan las cuantías recaudadas (atención a los colectivos de personas más desfavorecidas y medio ambiente).
Conforme al artículo 7 de la Ley Foral, el cumplimiento de la Ley Foral compete al Gobierno de Navarra, esto es, a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y, en concreto, al Departamento de Políticas Sociales. Como le ordenaba el referido artículo 7, tras la modificación operada por la Ley Foral 13/2011, de 1 de abril, el Departamento debía publicar en el plazo máximo de treinta días desde la entrada en vigor de la Ley Foral de Presupuestos de cada año o desde la fecha en que se entiendan prorrogados los Presupuestos anteriores, si se diera el caso, las convocatorias de cada uno de los grupos de actuación, previo dictamen de los consejos navarros de Bienestar Social, Cooperación al Desarrollo y Medio Ambiente, donde el Gobierno buscará el máximo consenso en su contenido
.
De este modo, el Departamento de Políticas Sociales, para proceder a la distribución del fondo del 0,7% entre sus beneficiarios, legalmente debía haber publicado las convocatorias del año 2013 de cada uno de los grupos de actuación en el plazo máximo de treinta días desde el 1 de enero de 2013, pues es en esa fecha cuando quedaron automáticamente prorrogados los Presupuestos Generales de Navarra para 2012 tras su rechazo por el pleno y por efecto del artículo 37.1 de la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda Pública. A la aprobación de las convocatorias debía haberles precedido el previo dictamen de los consejos navarros de Bienestar Social, Cooperación al Desarrollo y Medio Ambiente.
Esto es lo que disponía la Ley Foral aplicable a las convocatorias de 2013 en enero de ese año, y que correspondía cumplir a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. En ese mes citado de enero de 2013, la redacción del primer apartado artículo 7 de la Ley Foral respecto a los plazos de convocatoria seguía siendo la misma que la vigente desde el 16 de junio de 2009, fecha de entrada en vigor de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio. La modificación introducida por la Ley Foral 13/2011, de 1 de abril, no supuso variación sustancial alguna. La modificación operada por la Ley Foral 29/2012, de 28 de diciembre, tampoco afectaba al artículo 7 ni a las convocatorias en cuanto tales.
En definitiva, en enero de 2013, estaba vigente y era exigible lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, con sus plazos a contar desde el 2 de enero para todas las convocatorias.
En comparación con el mandato legal del artículo 7, permanente en el tiempo desde junio de 2009, y que obligaba a la publicación de las convocatorias en enero-febrero de 2013, se constata que la convocatoria de la subvención para programas de atención a desempleados a que se refiere la queja, se publica el 22 de octubre de 2013 en el Boletín Oficial de Navarra, es decir, con más de ocho meses de retraso, avanzado el año de una forma muy notable, y con poco más de dos meses por delante de resto del año para cumplir con los plazos en ella previstos (ampliándose, además, el plazo de presentación de la convocatoria a que se alude en la queja).
Por tanto, se acredita un incumplimiento del plazo legal establecido por la Administración, que es evidente y, a juicio de esta institución, excesivo en comparación con el plazo fijado por la Ley y con el desarrollo de un ejercicio presupuestario.
A juicio de esta institución, no queda justificado este retraso desmesurado por las razones que aporta el Departamento de Políticas Sociales de prórroga presupuestaria, ni por la complicada gestión administrativa que pueda suponer dicha prórroga, ni por el hecho de que la modificación legislativa de 2012 exija la modificación de todas las partidas del Fondo 0,7%, ni por la creación de otras nuevas partidas, ni por la aprobación de la Ley Foral 26/2013, de 2 de julio.
Esta institución es perfectamente conocedora de las complejidades
que puede causar una prórroga presupuestaria (en la reciente historia de Navarra desde 1982, han sido varios los años de presupuestos prorrogados), y considera que ninguna de esas genéricas complejidades alegadas puede justificar un retraso tan evidente de ocho meses (dos tercios del año) en la publicación de la convocatoria (del mes obligado por la Ley Foral de febrero, se pasa a finales de octubre).
Tampoco se considera que interfiera para nada relevante la aprobación de la modificación legislativa de 2012, pues, igualmente, no justifica un retraso tan desproporcionado.
Como tampoco interfiere la aprobación de la Ley Foral 26/2013, de 2 de julio, pues esta no resulta aplicable a las convocatorias de 2013, si se hubieran realizado debidamente antes de su entrada en vigor, ya que todas esas convocatorias debían haber estado, a la fecha de entrada en vigor de la Ley Foral de julio, publicadas y en tramitación, conforme a lo ordenado por la Ley Foral 7/2009, de de 5 de junio, en la vigencia de 2 de enero de 2013.
En consecuencia, ha de concluirse que la Administración obligada al respeto de la ley no cumplió con los plazos fijados por el legislador en el artículo 7 de la Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, en la versión dada por la Ley Foral 29/2012, de 28 de diciembre.
La asociación autora de la queja solicita que se destine la cuantía de la subvención descomprometida en la convocatoria de atención a desempleados sin prestaciones del 2013 a la convocatoria del ejercicio presupuestario de 2014.
El Departamento de Políticas Sociales rechaza esta solicitud, sosteniendo que el 0,7% es una o varias partidas presupuestarias anuales que no suponen una excepción al principio de anualidad del presupuesto que la Ley Foral 13/2007, de 14 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra, y que han de liquidarse el 31 de diciembre de cada año natural. Por ello, concluye que las partidas del 0,7% no pueden utilizarse para adquirir nuevos compromisos de gasto más allá del 31 de diciembre de 2013.
Esta institución considera que asiste la razón material a la entidad autora de la queja.
La Ley Foral 7/2009, de 5 de junio, y todas las modificaciones que la han seguido, parten, como no puede ser de otro modo, de su cumplimiento en el año respectivo, salvo las excepciones que se mencionan. Lo que la Ley Foral ordena -y la Administración debe acatar- es que la cantidad resultante de la aplicación del 0,7% que los contribuyentes del IRPF destinan a fines de interés social, termine realmente satisfaciendo dichos fines sociales y no otros, a través de la labor que las asociaciones y ONG navarras desarrolla, y que ello se haga en cada ejercicio presupuestario. La Ley Foral no parte, pues, de que vaya a incumplirse y de que la Administración, en cuanto sujeto obligada a cumplir la Ley, va a escapar de sus mandatos imperativos por la vía de la aplicación tardía. La Ley Foral contiene disposiciones obligatorias para la Administración y no unos principios programáticos cuya satisfacción se deja a la discrecionalidad plena de la autoridad administrativa según considere o según pueda
(la falta de capacidad para cumplir la Ley no es fuente del Derecho).
La Ley Foral, que es la norma prevalente y que se impone por su carácter especial a otras más generales, incluso presupuestarias (por lo que prevalece incluso sobre el principio general de la anualidad presupuestaria), no admite excepciones a este incumplimiento por la Administración de sus deberes en el año que corresponda, pues persigue que no se defraude al contribuyente por el poder público. Incluso el artículo 4 bis que introduce la Ley Foral 26/2013, de 2 de julio, contempla que las siguientes convocatorias se resuelvan antes de la finalización del año en curso con el fin de que puedan ejecutarse a partir de enero del siguiente año (pero dicho precepto legal sigue partiendo de la premisa de que la Administración va a realizar y resolver las convocatorias en el año).
La finalidad y razón de ser de esta Ley Foral es que el importe del fondo del 0,7% destinado por los ciudadanos a fines de interés social llegue a tales fines, siendo la Administración intermediaria y gestora de que este fin se alcance. Por tanto, la Administración asume la responsabilidad legal de que se cumpla esa finalidad en la forma determinada por el legislador, y si no lo hace así, incurre en responsabilidad y en el deber de reparar los efectos negativos que su actuación haya causado.
La Constitución española, que, como es sabido, es la primera de las normas del ordenamiento jurídico y obliga a todos los poderes públicos, garantiza la responsabilidad de los poderes públicos y prohíbe la arbitrariedad de estos (artículo 9.3).
Con inspiración en estos mandatos constitucionales, y por razones de responsabilidad, esta institución considera oportuno recomendar que la Administración de la Comunidad Foral asuma como una finalidad propia la de que las cuantías destinadas por los ciudadanos al Fondo del 0,7% del IRPF del año 2013 vayan a fines de interés social en el año 2014, articulando las medidas y habilitaciones presupuestarias para tal propósito, en lugar de buscar que esa cuantía se pierda en el ámbito presupuestario interno.
De no hacerse así, se sumaría al retraso de la convocatoria y a la falta de planificación para que se cumplan las leyes, el desvío hacia otros fines presupuestarios, y, en definitiva, para fines diferentes de los que la Ley Foral indica, que no son otros que los fines sociales
concretos de apoyo a los más necesitados o al medio ambiente. Y también se sumaría, de no actuarse así, la ruptura de la confianza de los ciudadanos en los poderes públicos que nace cuando los primeros optan por dicho fin social con la plena convicción y la seguridad jurídica que dan las leyes de que su opción por un fin social va a ser real, efectiva y satisfecha y no una mera invitación sin valor ninguno.
Al no destinarse 510.351 euros a fines de interés social por un retraso en la convocatoria, muy desviado respecto de los plazos marcados por la Ley, no pueden alcanzarse otras conclusiones que las de que no se ha cumplido la Ley Foral, que la Administración se hace con una cuantía que no debe para su desvío a otros fines no habilitados (incluso aunque se alegase el ahorro en la ejecución presupuestaria en momentos de déficit público), y que se ha desatendido la voluntad -soberana en una democracia- de los ciudadanos contribuyentes de que parte de sus impuestos vayan a fines de interés sociales distintos de la Iglesia Católica. Por ello, la situación originada requiere de la adopción de las medidas necesarias para la reparación de lo ocurrido y para que no vuelvan a darse casos como este.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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