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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Falta de resolución de recurso de alzada e ilegalidades de OF de aprobación de plan municipal de Estella.
Impulso de derechos
Consejero de Fomento
Señor Consejero de Fomento:
El 4 de diciembre de 2013 recibí un escrito, presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una nueva queja por la demora en la tramitación y resolución de un recurso de alzada que presentó frente a la Orden Foral 17/2012, de 18 de julio, del Consejero de Fomento, por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan General de Ordenación Urbana y del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del casco antiguo de Estella/Lizarra, en el Paseo calle Norte.
En dicho escrito, complementaba su queja exponiendo las ilegalidades en las que, a su criterio, incurre la referida Orden Foral, en los siguientes términos:
El incumplimiento del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas en la Comunidad Foral de Navarra, (artículo 21). Afirmaba que la citada Orden Foral presenta una nueva forma de medir la habitabilidad.
El incumplimiento de la Resolución del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 15 de febrero de 2012. Afirmaba que el incremento del 13% no se ve recogido.
El incumplimiento de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, respecto del principio de equidistribución de beneficios y cargas urbanísticas. Afirmaba que la creación de una unidad nueva, UAD-6.1.a y UAD -6.1.c, teniendo como origen las mismas parcelas que la Unidad 2 de la Orden Foral 6/2008, es un intento de soslayar la equidistribución, toda vez que la Orden Foral 17/2012 considera las unidades de Acción Directa (UAD-6.1.a y UAD-6.1.c) como suelo urbano consolidado, entrando en contradicción con la Orden Foral 6/2008 que las clasificaba como suelo urbano no consolidado.
La Orden Foral 17/2012 no establece ningún mecanismo de funcionamiento y coordinación entre las Juntas de Compensación de las dos unidades.
Dentro de la Unidad 6.1.a y 6.1.c, aparece la unidad 6.1.b en el cálculo de aprovechamientos. Este “error” aparece en la Orden Foral 6/2008 y también en la Orden Foral 197/2010.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Fomento, solicitando que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido del Departamento de su dirección, se señala lo siguiente:
“Con relación a su escrito de fecha 12 de diciembre de 2013, relativo al Expediente 13/779/D, abierto como consecuencia de la queja formulada por don […] referente a la demora en la tramitación y resolución del recurso de alzada interpuesto frente a la Orden Foral 17/2012, de 18 de julio, del Consejero de Fomento, por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan General de Ordenación Urbana y del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del casco antiguo de Estella/Lizarra, en el Paseo calle Norte, el Departamento de Fomento le informa de lo siguiente:
Incumplimiento del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas en la Comunidad Foral de Navarra (artículo 21). Considera el quejante que la modificación aprobada presenta una nueva forma de medir la habitabilidad.
Ha de precisarse que el artículo 16.8 de la normativa de la modificación aprobada establece una serie de parámetros para medir la superficie útil construida de las viviendas a efectos de calcular la edificabilidad prevista en el planeamiento, es decir, el cómputo del aprovechamiento que consume edificabilidad.
Cuestión diferente es que, tal y como determina el Decreto Foral 142/2004, dichas viviendas deban reunir determinadas condiciones mínimas de habitabilidad, es decir, determinadas condiciones técnicas de seguridad y salubridad para considerarlas habitables. Es indudable que las condiciones reguladas por la citada normativa tienen carácter de mínimas y obligatorias y que, de conformidad con el artículo 4, vinculan tanto al planeamiento municipal como a las ordenanzas municipales.
Incumplimiento del Acuerdo de Gobierno de 15 de febrero de 2012, por el que se resuelve el recurso de alzada interpuesto don […] contra la Orden Foral 197/2010, de 18 de noviembre, de la Consejera de Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan General de Ordenación Urbana y del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del casco antiguo de Estella, en el Paseo calle Norte. Entiende que el incremento del 13% no se ve recogido.
Es preciso traer a colación el Fundamento de Derecho Cuarto del Acuerdo aludido, que dice lo siguiente:
<<CUARTO. Superficie y altura de las parcelas.
Manifiesta el recurrente que se han introducido en el Texto Refundido modificaciones en la superficie de las parcelas P.4 (S.5), P.5 (S.6), P.6 (S.7) P.9 (S.10) y P.10 (S.11), así como el aumento en una planta de las parcelas P.1 (S.1 y S.2), P.3 (S.4) y P.8 (S.9), sin que ello tenga reflejo en un aumento de la superficie construida, que sigue siendo la misma.
El Ayuntamiento de Estella señala que los cambios introducidos responden a la estimación de la alegación nº 6, en la que determinados propietarios que ostentan la mayoría de la propiedad del Sector solicitaban un aumento de edificabilidad, de forma que se han adaptado las condiciones físicas de algunas parcelas de tal suerte que, en aquellos solares con suficiente suelo libre privado, se ha incrementado la superficie ocupable, y en otros el incremento se ha realizado en altura. Así, la estimación a la alegación consistió en la inclusión de un nuevo apartado 8 al artículo 16, relativo a la forma de medir la superficie construida
, en el que se establece cómo realizar el cómputo de la edificabilidad, o lo que es lo mismo, el cómputo del aprovechamiento que consume edificabilidad. En este sentido, incide en que el incremento de edificabilidad no supone mayor superficie construida, sino que se ha producido un cambio en la relación construido-útil por lo que se producen mínimos ajustes entre parcelas.
Concretamente la alegación nº 6 señalaba que “entendemos que debe procederse a incrementar la edificabilidad de este Sector Paseo Norte, al menos hasta que la nueva edificabilidad agote los excesos de superficies de cesión ya previstos en el Plan que venimos comentando y poder incrementar, en consecuencia, la edificabilidad del Sector, edificabilidad que, en todo caso, no ocuparía más espacio que el ya previsto para ella, sino que aumentaría en una altura, la altura de algunos solares como, a modo de sugerencia, pueden ser los grafiados con la nomenclatura P.1, P.4, P.6, P.7 y P.10, que están muy alejados de las edificaciones existentes, por lo que a nadie causarían problemas con la nueva altura.
Ya se ha indicado en el Fundamento de Derecho Cuarto que la contestación a la presente alegación fue aprobar el apartado 8 del artículo 16, en el que, tal y como señala el Ayuntamiento, se establecen las determinaciones oportunas para computar la edificabilidad correspondiente. Pero en ningún momento se indicaron las parcelas cuyas superficies debían ser modificadas, o aquellos solares sobre los que se admitía el incremento en una altura.
Falta por lo tanto la aquiescencia del Ayuntamiento en la solución última propuesta por el equipo redactor, de manera que ha de estimarse la argumentación formulada por el recurrente.>>
En este sentido, el error advertido por el Acuerdo de Gobierno consistía en que el Pleno del Ayuntamiento de Estella-Lizarra no había acordado las parcelas y los solares sobre los que se iba aplicar la modificación de las superficies y de las alturas correspondientes, siendo que el equipo redactor de la modificación había presentado la solución última ante el Departamento -a través de un Texto Refundido- sin la previa ratificación por el Pleno.
Y esto sucede por cuanto que el 1 de julio de 2010, el Pleno del Ayuntamiento de Estella-Lizarra contestó las alegaciones presentadas al documento inicialmente aprobado, y aprobó éste de manera provisional. Al mismo tiempo, acordó requerir al equipo redactor de la modificación la presentación, en el plazo de quince días, un texto refundido comprensivo de las modificaciones efectuadas al texto objeto de aprobación inicial como consecuencia de la estimación parcial de las alegaciones presentadas y del informe emitido por los servicios jurídicos del Ayuntamiento. Elaborado el Texto Refundido –en el que se concretaban las parcelas cuyas superficies debían ser modificadas, o aquellos solares sobre los que admitía el incremento en una altura- fue directamente presentado ante el Departamento de Fomento, sin pasar por el Pleno de la localidad. Y esta omisión de trámite fue lo que precisamente se advirtió en el Acuerdo de Gobierno de 15 de febrero de 2012.
Debemos recordar, no obstante, que, mediante acuerdo plenario del Ayuntamiento de Estella-Lizarra de 9 de marzo de 2012, se aprobó nuevamente el documento denominado Texto Refundido, por lo que podemos concluir que el texto aprobado sí cuenta con la conformidad del órgano municipal competente.
La Orden Foral 17/2012 considera las unidades de Acción Directa (UAD-6.1.a y UAD-6.1.c) como suelo urbano consolidado entrando en contradicción con la Orden Foral 6/2008 que las clasificaba como suelo urbano no consolidado.
El artículo 2 de la Normativa de la presente modificación determina como objetivo general la delimitación de un nuevo ámbito de planeamiento U.E.-1 que sustituye a la U.E. propuesta en la modificación del año 2008, excluyendo los suelos de las U.E.-2, U.E.-3 y U.E.4, así como distintos suelos afectados por el ensanchamiento de la C/Lizarra y la ejecución del paseo de las Murallas, todos ellos propuestos en la Modificación del año 2008. Asimismo, el apartado 2.3.b) de la citada Normativa determina que:
Se modifica el PEPRI en los ámbitos A.D. -6.1.a y A.D.1.c. aumentando su aprovechamiento y posibilitando una actuación de Suelo Urbano Consolidado.
En este sentido, ha de señalarse que la facultad de modificar el planeamiento existente, conocido como ius variandi
le permite a la Administración alterar el contenido de los instrumentos de planeamiento urbanístico, sin que quede condicionada o vinculada por el sentido de la ordenación urbanística anterior. En este sentido, los intereses públicos en la ordenación urbanística son de tal entidad que no pueden quedar comprometidos ni por los intereses privados ni por la ordenación urbanística anterior.
Ha de tenerse en cuenta, por otro lado, que la clasificación del suelo como urbano tiene carácter reglado, considerándose urbanos los terrenos que cumplan los requisitos que el artículo 92 de la Ley Foral 35/2002 establece. En definitiva, habrá que aplicar los criterios del artículo 92 (disponibilidad de servicios urbanísticos, integración en trama urbana, etc...), para determinar qué suelos son materialmente urbanos.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2004 (RJ 2004/2196) recuerda que es antiguo y reiterado (STS de 13 de julio de 1990, 20 de marzo de 1991 y 21 de enero de 1992) el criterio de este Tribunal sobre el carácter reglado de esta determinación urbanística, en la que no cabe por la autoridad planificadora el ejercicio de ninguna potestad discrecional ni aplicar ningún género de criterios de oportunidad técnica, al no poder seleccionar qué terrenos deben merecer la calificación de suelo urbano al encontrarse vinculado a la realidad física del terreno en cuanto deben gozar, de forma acreditada, de las dotaciones y elementos de urbanización que se exigen prescriptivamente en la norma legal, que permitan de forma adecuada y coherente el ejercicio del ius aedificandi, y debe limitarse consecuentemente a esta verificación
.
Todo el debate, pues, queda reducido a una mera cuestión fáctica, que es comprobar desde el punto de vista material si el suelo cuenta con los servicios urbanísticos adecuados para la clasificación del suelo como urbano consolidado. El quejante se limita a determinar la disconformidad con la clasificación mantenida por la modificación aprobada en el año 2008, pero no se discuten los servicios urbanísticos en sí mismos, motivo por el que esta alegación no puede prosperar.
Mecanismo de funcionamiento y coordinación de las Juntas de Compensación.
Es una cuestión que no compete regular al planeamiento urbanístico municipal sino que es propiamente materia de gestión urbanística que deberá resolverse con motivo de la aprobación de los Estatutos de las citadas entidades colaboradoras y de los proyectos de reparcelación correspondientes.
Estándar mínimo de vivienda protegida. Unidades AD.6.1.a y AD.6.2.c.
La modificación aprobada justifica el incremento del aprovechamiento urbanístico y las reservas de vivienda protegida correspondientes a las unidades AD.6.1.a y AD.6.2.c. de la forma que sigue:
<<(…) b.2. Justificación de aprovechamientos. Aprovechamiento del PEPRI.
Tal y como se ha explicado en los puntos iniciales, en esta Actuación de Urbanización en Suelo Urbano Consolidado
, se incrementan los aprovechamientos de las U.E.6-1.a y la U.E. 6-1.c.
Los aprovechamientos que el PEPRI propone para la 6.1.a y 6.1.c
| P.B | P. Altas | Total | |
|---|---|---|---|
| U.E.6.1.a | 1.516 m² constr. | 1.516 m² constr. | |
| U.E.6.1.b | 115 m² | 541 m² constr. | 656 m² constr. |
| U.E.6.1.c | 302 m² | 568 m² constr. | 870 m² constr. |
| TOTAL | 417 m² | 2.625 m² constr. | 3.042 m² constr. |
b.3. Aprovechamientos de la presente Modificación para las A.D.6.1.a y A.D.6.1.c.
PB.................800 m² constr.
P. Altas ..........3.600 m² constr.
Total............4.400 m² constr.
La diferencia entre lo propuesto y lo existente es de 1.358 m²construidos.
b.4. Determinaciones sobre V.P.O.
En el punto anterior se ha expuesto que la diferencia entre las capacidades residenciales es de 1.358 m² a favor de la nueva propuesta de ordenación. En aplicación de la legislación vigente 340 m² serán de VPO y 340 serán de VPT.
(…).>>
Denuncia el quejante que para el cálculo del incremento de edificabilidad de las unidades AD.6.1.a y AD.6.2.c. se ha tenido en cuenta de forma incorrecta la Unidad 6.1.b. compuesta por las parcelas 262 y 322, del polígono 3, de Estella-Lizarra.
En este sentido, deben sustituirse los datos anteriores por los que siguen:
Los aprovechamientos que el PEPRI propone para la 6.1.a y 6.1.c. son:
| P.B. | P. Altas | Total | |
|---|---|---|---|
| U.E.6.1.a | 1.516 m² constr. | 1.516 m² constr. | |
| U.E.6.1.c | 302 m² | 568 m² constr. | 870 m² constr. |
| TOTAL | 302 m² | 2.084 m² constr. | 2.386 m² constr. |
Por el contrario los aprovechamientos de la presente Modificación para las A.D.6.1.a y A.D.6.1.c. serían:
PB.................800 m² constr.
P. Altas ..........3.600 m² constr.
Total............4.400 m² constr.
De tal forma que la diferencia entre lo propuesto y lo existente es de 2.014 m² construidos– en lugar de los 1.358 m² reconocidos en el documento-. Por tal motivo, 1008 m² construidos deberían destinarse a vivienda protegida frente a los 680 m² previstos por la modificación aprobada.
Memoria de Sostenibilidad Económica.
El artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto – legislativo 2/2008, de 26 de junio, exige como elemento esencial de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización la aportación de un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se pondere el impacto que producirá en las Haciendas Públicas afectadas el mantenimiento, conservación e implantación de las infraestructuras derivadas de la ejecución de las actuaciones urbanizadoras previstas en aquellos planes que contemplen cesiones dotacionales a las Administraciones Publicas. Este documento sirve al objeto de garantizar la sostenibilidad del instrumento en su vertiente económica, determinando los fondos públicos afectados a la realización de las actuaciones programadas, y la garantía del posterior mantenimiento de las infraestructuras y servicios materializados.
Para llevar a cabo dicho análisis, deben estudiarse las inversiones realizadas en años anteriores así como la capacidad de endeudamiento de los municipios, contabilizándose los ingresos y gastos derivados de la gestión del Plan.
Entre la documentación obrante en el expediente consta únicamente el Estudio económico y financiero exigido por el artículo 56.5 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo por lo que no puede entenderse satisfecha aquella exigencia legal. No debe confundirse la Memoria de Sostenibilidad Económica con el Estudio Económico-Financiero. Éste último tiene por finalidad acreditar que la intervención urbanística prevista contiene una viabilidad real en el mercado, que lo haga creíble y realizable, es decir, se ha de justificar que los ingresos previstos son superiores a los gastos estimados, y por otra parte, que la rentabilidad obtenida por las operaciones a realizar es lo suficientemente atractiva dentro del mercado financiero como para instar al promotor a realizar la intervención urbanística.
Por el contrario, la Memoria de Sostenibilidad Económica tiene una perspectiva temporal superior, dado que se analiza el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos urbanizados y recibidos por la Administración, es decir, de las infraestructuras, servicios y dotaciones que, en su mayoría, se obtuvieron gratuitamente por el Ayuntamiento pero que, tras su entrega pública, deben conservarse y mantenerse. En definitiva, el análisis de sostenibilidad económica se centraliza en el Sector Público, exigiendo la evaluación del impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas.
Sin perjuicio de lo expuesto, se ha de tener en cuenta que, con motivo de la Revisión del Plan General Municipal de Estella-Lizarra, ahora en tramitación y pendiente de aprobación provisional por la entidad local, se ha elaborado una Memoria de Sostenibilidad Económica que, si bien no identifica las actuaciones programadas según la denominación dada por el planeamiento (sectores, unidades de ejecución, etc…), sí contempla todo el término municipal de Estella, en el que, obviamente, se recoge el desarrollo de las previsiones contenidas en la citada modificación.”
El informe del Departamento de Fomento se abstiene de indicar si ha procedido a la resolución y notificación del recurso de alzada interpuesto frente a la Orden Foral 17/2012, de 18 de julio. No se informa nada al respecto, puesto que el escrito se limita a exponer los argumentos que estima oportunos frente a las ilegalidades aducidas por el autor de la queja. A la vista del silencio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, es plausible inferir que el recurso de alzada no ha sido resuelto, ni, por tanto, notificada la resolución.
Ante esta falta de resolución en plazo del recurso de alzada, esta institución se ve obligada a recordar que todo ciudadano que se dirige por escrito a una Administración Pública y solicita una determinada actuación de ésta, tiene derecho a que se le conteste por la misma vía en el plazo máximo establecido para la resolución de cada procedimiento administrativo, fijado en tres meses para los recursos de alzada por el artículo 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ello con independencia de cuál haya de ser el sentido de la respuesta. Así se desprende, en concreto, del citado precepto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y también con carácter general del artículo 7.2 d) de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
En consecuencia, se recuerda al Departamento de Fomento su deber legal de resolver el recurso de alzada a que se refiere el autor de la queja lo antes posible.
En cuanto a las cuestiones de fondo, esto es, las imputaciones de ilegalidad que el autor de la queja hace a la modificación del planeamiento urbanístico aprobada por la Orden Foral 17/2012, de 18 de julio, del Consejero de Fomento, esta institución procede a su supervisión en este y en los siguientes epígrafes:
En primer lugar, el autor de la queja afirma que la modificación aprobada presenta una nueva forma de medir la habitabilidad, incumpliéndose el artículo 21 del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas en la Comunidad Foral de Navarra.
A esta afirmación, responde el Departamento de Fomento que el artículo 16.8 de la normativa urbanística de la modificación aprobada, establece una serie de parámetros para medir la superficie útil construida de las viviendas a efectos de calcular la edificabilidad prevista en el planeamiento, es decir, el cómputo del aprovechamiento que consume edificabilidad, y que otra cuestión es que, tal y como determina el Decreto Foral 142/2004, dichas viviendas deban reunir determinadas condiciones mínimas de habitabilidad, que, de conformidad con el artículo 4, vinculan tanto al planeamiento municipal como a las ordenanzas municipales.
Esta institución constata, por su parte, que el artículo 21 del Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, dispone lo siguiente:
“Superficie de las viviendas y anejos.
Las superficies útiles y construidas de las viviendas o de sus habitaciones se medirán según los criterios que se establecen a continuación.
Las cifras resultantes deberán figurar en todo documento que haga referencia a las mismas, así como en la publicidad para su venta o alquiler.
El 50% de las superficies exteriores de uso privativo, como terrazas, balcones, etc. Los miradores y tendederos cerrados sumarán el 100% de su superficie.
A estos efectos, no computarán como superficie construida de la vivienda aquellas terrazas formadas por la cubierta plana de otro elemento, aunque su uso sea privativo de la vivienda, cuando el edificio esté constituido en régimen de división horizontal de la propiedad y esa cubierta esté incluida entre los elementos comunes del edificio.
Tampoco computarán como superficie construida de viviendas en planta baja los espacios exteriores descubiertos, aunque se encuentren pavimentados.
La superficie de tendederos se medirá con el mismo criterio que las terrazas si son accesibles y abiertos y el 100% si son cerrados.
La superficie útil de cada recinto de la vivienda o trastero, será la comprendida dentro del perímetro de la cara interior de los cerramientos que lo delimitan, con las mismas deducciones que al medir la superficie útil de la vivienda.”
A su vez, el artículo 16.8 de la normativa urbanística de la modificación del planeamiento, según el texto refundido de marzo de 2012, rubricado Forma de medir la superficie construida
, dispone lo siguiente:
La superficie útil máxima de vivienda es la cantidad de m2 resultante de la delimitación perimetral interior del cierre de fachadas, medianeras y/o separaciones de cada vivienda y de sus elementos anexos. En consecuencia, se deducen terrazas descubiertas, escaleras, muros, tabiques, estructuras verticales y huecos de ascensor
.
Cabe observar una diferencia, pues el Decreto Foral incluye en la medición el 50% de las superficies exteriores de uso privativo, como terrazas, balcones, y, por el contrario, la normativa urbanística excluye de la medición la totalidad de las terrazas descubiertas.
La edificabilidad de que habla el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (TRLS 08) equivale al aprovechamiento del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (TRLS 92) o al aprovechamiento urbanístico de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998 (LRSV). La edificabilidad siempre ha sido la media, esto es, el cociente resultante de dividir el aprovechamiento lucrativo total del ámbito, o dicho de otra forma, la totalidad de la edificabilidad ponderada u homogeneizada, expresado en metros cuadrados construibles del uso característico, entre la superficie total del ámbito. El TRLS 08 clarifica, más que innova, al señalar que la edificabilidad ha de ser ponderada (u homogeneizada). La edificabilidad de un solar es el total de metros cuadrados de techo edificables que le asigna o permite el planeamiento urbanístico. Se expresa en metros cuadrados edificables por cada metro cuadrado de superficie. Relaciona la superficie de una parcela a edificar, con los metros cuadrados construidos que se pueden levantar en ella en las diferentes plantas del edificio a realizar. Se trata, en todo caso, de metros cuadrados construidos, no de metros cuadrados útiles de las viviendas del edificio a construir.
Por tanto, esta institución entiende que, a efectos de calcular la edificabilidad prevista en el planeamiento, ha de estarse a los metros cuadrados construibles, y no tanto a los metros cuadrados útiles de cada vivienda. Supuesto esto, no se comprende bien la razón de que en el artículo 16.8 de las normas urbanísticas se hable de La edificabilidad (m2 construidos por solar) será igual al dato numérico resultante de la medición de la superficie útil….
. En cualquier caso, la razón aportada por el Departamento en su informe, a criterio de esta institución, no resulta válida, y como quiera que las determinaciones del Decreto Foral 142/2004 vinculan al planeamiento municipal, el artículo 16.8 de la normativa urbanística debería ajustarse a los criterios fijados por el artículo 21 del Decreto Foral para el cálculo de los metros útiles de las viviendas.
En segundo lugar, el autor de la queja alega el incumplimiento del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 15 de febrero de 2012, ya que el incremento del 13% no se ve recogido.
Según indica el Departamento en su informe, el nuevo texto refundido en el que se concretaban las parcelas cuyas superficies debían ser modificadas, o aquellos solares sobre los que admitía el incremento en una altura, fue directamente presentado ante el Departamento de Fomento sin pasar por el Pleno de la localidad, y fue, precisamente, esta omisión de trámite lo que se advirtió en el Acuerdo de Gobierno de 15 de febrero de 2012, esto es, que el Pleno del Ayuntamiento de Estella-Lizarra no había acordado las parcelas y los solares sobre los que se iba aplicar la modificación de las superficies y de las alturas correspondientes, siendo que el equipo redactor de la modificación había presentado la solución última ante el Departamento a través de un texto refundido, sin la previa ratificación por el Pleno.
Posteriormente, mediante acuerdo plenario del Ayuntamiento de Estella-Lizarra de 9 de marzo de 2012, se aprobó nuevamente el texto refundido, por lo que ya cuenta con la conformidad del órgano municipal competente.
En definitiva, el incremento del 13% de edificabilidad en algunos solares, finalmente, fue incorporado a la documentación de la modificación del planeamiento con el asentimiento del Ayuntamiento de Estella-Lizarra.
Y, en efecto, en el artículo 16 de la normativa urbanística figura un nuevo apartado 8 relativo a la forma de medir la superficie construida
, en el que se establece cómo realizar el cómputo de la edificabilidad, o lo que es lo mismo, el cómputo del aprovechamiento que consume edificabilidad (metros cuadrados construidos por solar).
Todo indica que se trataba de un error de tramitación ya subsanado, por lo que no procede realizar más salvedades al respecto.
La tercera cuestión que alega el autor de la queja es el incumplimiento del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios derivados de la acción urbanística. Así, se indica que la Orden Foral 17/2012 considera que las unidades de Acción Directa son suelo urbano consolidado, entrando en contradicción con la Orden Foral 6/2008, que las consideró suelo urbano no consolidado.
El informe del Departamento de Fomento aduce, en primer lugar, la facultad de modificar el planeamiento existente, conocido como ius variandi
que permite a la Administración alterar el contenido de los instrumentos de planeamiento urbanístico, sin que quede condicionada o vinculada por el sentido de la ordenación urbanística anterior, y, en segundo lugar, que la clasificación del suelo como urbano tiene carácter reglado, considerándose urbanos los terrenos que cumplan los requisitos que el artículo 92 de la Ley Foral 35/2002 establece, por lo que todo el debate queda reducido a una mera cuestión fáctica, que es comprobar desde el punto de vista material si el suelo cuenta con los servicios urbanísticos adecuados para la clasificación del suelo como urbano consolidado. Termina afirmando que el autor de la queja se limita a mostrar su disconformidad con la clasificación, pero que no discute los servicios urbanísticos en sí mismos, motivo por el que esta alegación no puede prosperar.
Esta institución recuerda que, analizados en abstracto, el suelo urbano consolidado se caracteriza por formar parte de la trama urbana, contar con una urbanización completa o necesitada sólo de pequeñas obras accesorias, y no reclamar acciones urbanizadoras de reforma, mientras que el suelo urbano no consolidado se caracteriza por formar parte de la trama urbana, estar dotado de los servicios urbanísticos básicos o estar comprendido en espacios consolidados por la edificación, y, aún teniendo completos todos los servicios, necesitar de actuaciones urbanísticas importantes de reforma o renovación, que se ejecutarán sistemáticamente mediante unidades de ejecución con equidistribución de cargas y beneficios.
Conforme al artículo 92 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, tienen la condición de suelo urbano consolidado los terrenos clasificados como suelo urbano por estar en alguna de las siguientes situaciones: a) formar parte de una trama urbana dotada de urbanización idónea que confiera a las parcelas que formen parte de dicha trama la condición de solar; b) ser integrable en la trama urbana a que se refiere la letra anterior por contar con una urbanización que únicamente requiera ser completada mediante obras accesorias a las de edificación o construcción en las parcelas, para que éstas adquieran la condición de solar; c) Haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones, disponiendo efectivamente de los servicios con los que se adquiere la condición de solar.
El acuerdo del Gobierno de Navarra, de 15 de febrero de 2012, por el que se estima el recurso de alzada interpuesto por el autor de la queja frente a la Orden Foral 197/2010, de 18 de noviembre, en su fundamento jurídico sexto razonaba lo siguiente:
“SEXTO. UE 6.1.a y UE.6.1.c
La primera modificación del PGOU referida al ámbito del Paseo- Calle Norte, aprobado por la Orden Foral 6/2008, 21 de enero, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio preveía la UE.2 como suelo urbano no consolidado. No obstante, en la presente modificación, aprobada en 2010, desaparece la UE.2 y se constituyen las antiguas UE 6.1 a. y UE 6.1.c previstas en el PEPRI, clasificadas como suelo urbano consolidado, en las que se prevé una actuación de urbanización
conforme al artículo 14 Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008.
Pues bien, el recurrente afirma que dichos terrenos deben calificarse como suelo urbano no consolidado.
El Ayuntamiento de Estella apunta a este respecto que no ha existido variación alguna entre lo inicialmente aprobado, lo aprobado provisionalmente y el texto refundido remitido al Gobierno de Navarra. Por el contrario, las modificaciones lo son respecto al expediente de modificación aprobado en el año 2008. En este sentido, habiendo desaparecido la UE-2, vuelve a nacer a juicio del Ayuntamiento la regulación sobre estos suelos contenida en el PEPRI, en el que se clasifican –erróneamente señala– como suelo urbano consolidado. Reconoce el Ayuntamiento que resulta incompatible la clasificación como suelo urbano consolidado y su inclusión en una unidad de ejecución.
Nada más hay que añadir al respecto, pues el propio Ayuntamiento el que reconoce la contrariedad existente entre la clasificación de los suelos y su inclusión en unidades de ejecución. En este sentido, el Ayuntamiento deberá dar una solución adecuada al respecto de conformidad la legislación vigente en materia urbanística.”
A criterio de esta institución, que el suelo de las antiguas UE 6.1 a. y UE 6.1.c del PEPRI sea suelo urbano consolidado o suelo urbano no consolidado es una cuestión fáctica que necesariamente ha de comprobarse y que vincula al planificador a la hora de categorizar el suelo. Por tanto, el Departamento de Fomento, a efectos de la aprobación definitiva de la modificación del plan, debe comprobar si actualmente esos terrenos reúnen alguna de las condiciones establecidas por el artículo 92 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. De ser así, procederá mantener su clasificación como urbano consolidado, excluyéndolos de la unidad de ejecución, y, de no ser así, procederá su categorización como no urbano no consolidado y su inclusión en la unidad de ejecución.
La cuarta cuestión de fondo que se alega es que la Orden Foral 17/2012 no establece ningún mecanismo de funcionamiento y coordinación entre las Juntas de Compensación de las dos unidades.
Como correctamente informa el Departamento, el funcionamiento de las Juntas de Compensación es una cuestión que no compete regular al planeamiento urbanístico municipal, sino que es materia de gestión urbanística, por lo que debe resolverse con la elaboración y aprobación de los Estatutos de las citadas entidades colaboradoras y de los proyectos de reparcelación correspondientes.
Además, por tratarse de cuestión de mera legalidad, no debe entrar a ser cuestionada de forma directa por esta institución, cuya función principal es la garantía de los derechos constitucionales de los ciudadanos.
La siguiente cuestión de fondo planteada en la queja es que, dentro de la Unidad 6.1.a y 6.1.c, aparece la Unidad 6.1.b en el cálculo de aprovechamientos. Se afirma que este “error” aparece en la Orden Foral 6/2008 y también en la Orden Foral 197/2010.
El informe del Departamento de Fomento, indica al respecto lo siguiente:
En este sentido, deben sustituirse los datos anteriores por los que siguen:
Los aprovechamientos que el PEPRI propone para la 6.1.a y 6.1.c. son:
| P.B. | P. Altas | Total | |
|---|---|---|---|
| U.E.6.1.a | 1.516 m² constr. | 1.516 m² constr. | |
| U.E.6.1.c | 302 m² | 568 m² constr. | 870 m² constr. |
| TOTAL | 302 m² | 2.084 m² constr. | 2.386 m² constr. |
Por el contrario los aprovechamientos de la presente Modificación para las A.D.6.1.a y A.D.6.1.c. serían:
PB.................800 m² constr.
P. Altas .......3.600 m² constr.
Total............4.400 m² constr.
De tal forma que la diferencia entre lo propuesto y lo existente es de 2.014 m² construidos -en lugar de los 1.358 m² reconocidos en el documento-. Por tal motivo, 1008 m² construidos deberían destinarse a vivienda protegida frente a los 680 m² previstos por la modificación aprobada.
Esta institución constata que, de ser esto así, procede modificar el planeamiento aprobado en el sentido de destinar a vivienda protegida 1.008 metros cuadrados.
La sexta cuestión de fondo planteada es el incumplimiento del artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, que establece la necesidad de informe de sostenibilidad económico–financiera. Se afirma que no existe el informe de sostenibilidad económico financiero.
El artículo 15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, establece que “La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos
.
Sin embargo, preciso es hacer notar que el transcrito número 4 del artículo 15 fue incorporado por el apartado nueve de la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (B.O.E. de 27 junio), y tiene vigencia a partir del 28 junio 2013. No es, por tanto, aplicable a la modificación del planeamiento que nos ocupa, aprobada definitivamente en el año 2012.
Además, cabe recordar lo que dice el informe del Departamento de Fomento de que, con motivo de la Revisión del Plan General Municipal de Estella-Lizarra, ahora en tramitación y pendiente de aprobación provisional por la entidad local, se ha elaborado una Memoria de Sostenibilidad Económica que, si bien no identifica las actuaciones programadas según la denominación dada por el planeamiento (sectores, unidades de ejecución, etc…), sí contempla todo el término municipal de Estella, en el que, obviamente, se recoge el desarrollo de las previsiones contenidas en la citada modificación.
Además esta cuestión que se plantea poco o nada tiene que ver con la defensa de los derechos constitucionales de los ciudadanos y se refiere más a una cuestión de documentación formal del planeamiento que a una lesión de los derechos de los ciudadanos.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Fomento informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio de deberes legales y las recomendaciones, y, en su caso, las medidas adoptadas en dicho plazo para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales o de las recomendaciones determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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