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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Disconformidad con trabas para ejercer el derecho de acceso a la información pública.
Impulso de Derechos
Consejero de Presidencia, Justicia e Interior
Excmo. Sr.:
El 11 de junio de 2013 recibí un escrito presentado por doña […], mediante el que formulaba una queja referente a las condiciones exigidas para ejercer su derecho a la información pública por vía telemática.
Al efecto de que pudiera informarse convenientemente acerca del asunto, le adjunté una copia de la queja, en la que se expresan los motivos de disconformidad de la interesada.
Básicamente, en la queja se señalaba lo siguiente:
El nuevo procedimiento para solicitar información en Navarra obliga al solicitante que quiera hacer una solicitud de información por vía telemática a que lo haga usando un certificado digital o un DNI electrónico. Tras informarles de que no poseía ninguno de estos medios, le indicaron que podía entregar la solicitud en persona. Dado que reside en Madrid, esta no era una posibilidad y en cualquier caso prefería hacerlo por vía telemática.
Este nuevo procedimiento hace muy difícil el ejercicio del derecho de acceso a la información; de hecho, todas las solicitudes que fueron enviadas a Navarra antes de la puesta en marcha de la ley fueron contestadas exitosamente a través de la web tuderechoasaber.es.
Seguidamente, me dirigí al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, solicitándole que me informara sobre la cuestión planteada, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.
El pasado día 2 de julio, he recibido el informe del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior.
Respecto de la primera cuestión, el derecho de acceso a la información pública se regula íntegramente por lo dispuesto en la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, sin perjuicio de acudir a otras disposiciones cuando sea absolutamente necesario para integrar sus lagunas, pero no si ello no es estrictamente necesario.
Este nuevo derecho forma parte de una nueva manera de interrelación entre la Administración pública y el ciudadano que se instaura por efecto de la Ley, basada en la transparencia y orientada al establecimiento del llamado gobierno abierto
, como cauce de profundización democrática (artículo 1.1 de la Ley Foral). Para el establecimiento de este nuevo gobierno abierto
, la Ley requiere que la Administración se dote de procedimientos simplificados e innovadores que la hagan más cercana y accesible a los ciudadanos, con los que ha de colaborar (artículo 1.2).
Estamos ante una nueva Administración y ante una nueva forma de ser y actuar, que hace del derecho de acceso a la información por los ciudadanos una de sus banderas y objetivos principales. En esta nueva Administración, no caben, por tanto, clichés o exigencias de la vieja Administración que dificulten o impidan los nuevos derechos de los ciudadanos que se les reconocen y la nueva manera de interrelación. Si todo siguiera igual o parecido, la Ley Foral fracasaría, y lo que es peor, sus objetivos de transparencia, de gobierno abierto, de acceso a la información pública, de simplicidad, no serían sino un mero desiderátum o un fiasco.
En efecto, el gobierno abierto
se concibe expresamente por la Ley como una (nueva) forma de funcionamiento de la Administración Pública capaz de entablar una permanente conversación con los ciudadanos con el fin de escuchar lo que dicen y solicitan, que facilita la participación y la colaboración de la ciudadanía en la definición de sus políticas y en el ejercicio de sus funciones, que proporciona información y comunica aquello que decide y hace de forma transparente, que se somete a criterios de calidad y de mejora continua, y que está preparado para rendir cuentas y asumir su responsabilidad ante los ciudadanos a los que ha de servir (artículo 3).
Para la consecución y éxito del gobierno abierto
, la Administración pública debe ajustar necesariamente su actuación a un conjunto de principios esenciales que precisa y define el artículo 4 de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio. Entre esos principios, destacan los de: a) orientación a la ciudadanía (la Administración ha de satisfacer las necesidades reales de los ciudadanos y caracterizarse por su voluntad de servicio a la sociedad); b) transparencia en todas las actividades (los ciudadanos han de poder conocer sus decisiones y responsables); c) publicidad activa (la Administración debe proporcionar constantemente la información que obre en su poder); d) participación y colaboración ciudadana (la Administración ha de garantizar que los ciudadanos, tanto individual como colectivamente, pueden participar, colaborar e implicarse en los asuntos públicos; e) principio de calidad y mejora continua (la Administración debe instaurar procesos que permitan detectar sus deficiencias y corregirlas a los efectos de poder prestar un servicio público de calidad a los ciudadanos); f) principio de simplicidad (la Administración debe lograr una disminución progresiva de trámites mediante la instalación de procesos y técnicas que fomenten la eliminación de las cargas administrativas); g) principio de modernización (la Administración ha de impulsar el empleo de técnicas informáticas y telemáticas para el desarrollo de su actuación y para la instauración y la mejora de la gestión del conocimiento en su propia organización); y h) principio de accesibilidad (la Administración debe velar para que, en el conjunto de sus actuaciones, el principio de accesibilidad universal sea realidad).
Para promover la transparencia en la actividad pública, la Administración debe garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con independencia de su lugar de origen, de su formación, de sus recursos, de sus circunstancias personales o de su condición o situación social (artículo 9.3). Siendo el principio de transparencia un principio general, cualquier excepción al mismo o cualquier limitación han de venir impuestas por una norma con rango de ley e interpretarse en su aplicación de forma restrictiva (artículo 11.2).
Es en este marco general que la Ley Foral delimita donde actúa el derecho de los ciudadanos al acceso a la información pública.
Este derecho lo es de cualquier ciudadano y, conforme al mismo, cualquier ciudadano debe poder obtener, previa solicitud, la información pública que obre en poder de la Administración pública, sin más limitaciones que las contempladas en la propia Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, como lo disponen los artículos 5.1 b) y 22.1. Ambos preceptos legales son muy claros al no admitir más limitaciones
para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública que las limitaciones de la propia Ley Foral 11/2012, excluyendo, por tanto, otras, más aún si son anteriores a la nueva forma de la Administración transparente y el Gobierno Abierto que entra en vigor el 28 de diciembre de 2012. Toda limitación ha de interpretarse, además, restrictivamente, como se ha señalado (artículo 11.2).
Por tanto, cualquier ciudadano tiene derecho a acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, sin más limitaciones que las que establece la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio. Las limitaciones del derecho figuran en los artículos 23, 24 y 25. Ninguna de ellas se refiere al uso del certificado electrónico o del DNIe o de ninguna forma telemática concreta.
La solicitud de información pública que regula el artículo 26.3 puede hacerse por cualquier medio, incluidos los electrónicos
. La determinación legal es clara también: cualquier medio
, incluidos los electrónicos. Por tanto, la solicitud puede presentarse por cualquier medio electrónico. Al admitirse cualquier medio electrónico, no se excluye ninguno.
La solicitud debe cumplir unos requisitos dirigidos a permitir la constancia de la identidad del solicitante, la indicación precisa de la información que se solicita, la forma o formato preferida de acceso a la información solicitada, una dirección de contacto válida a la que puedan dirigirse las comunicaciones a propósito de la solicitud. El artículo 26 no exige más requisitos, ni remite a ninguna Ley la exigencia de otros requisitos o de formas de presentación de la solicitud, ni del contenido de esta, ni de articular el procedimiento administrativo.
Entre las causas de inadmisión de la solicitud que relaciona el artículo 28, sin que admita otras mediante ninguna cláusula abierta, no figura la inadmisión por no haberse presentado la solicitud mediante DNIe o certificado digital u otra forma avanzada de acreditación de la identidad del solicitante.
Finalmente, como complemento de lo dicho, interesa destacar que la disposición adicional décima de la Ley Foral se preocupa porque las distintas leyes anteriores a la Ley Foral de la Transparencia y del Gobierno Abierto se adapten a esta, y no al revés, por lo que es patente la prevalencia de la Ley Foral 11/2012. Asimismo, la disposición derogatoria única deroga cuantas disposiciones de igual rango se opongan a lo dispuesto en la Ley Foral de la Transparencia y del Gobierno Abierto.
En ese nuevo marco y en esa nueva Administración nacida con motivo de la entrada en vigor de la pionera Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, es esencial que el ciudadano pueda acceder a la información pública que obre en poder de la Administración, que pueda hacerlo por cualquier medio, incluidos los electrónicos, que su derecho no tenga más limitaciones que las que la nueva Ley Foral exige (las anteriores quedan derogadas en lo que se opongan a ella) y que esas limitaciones existentes se interpreten restrictivamente. Además, es fundamental que todos los ciudadanos, a los que sirve la Administración, puedan acceder de forma universal a la información de manera simplificada y sin cargas administrativas (estas han de eliminarse, como exige el artículo 4 i).
Conforme a estos principios y preceptos de obligado cumplimiento, esta institución entiende que la exigencia a los solicitantes que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, quieran hacer, presentar y dirigir a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, una solicitud de información por vía telemática, de que deban obtener previamente y utilizar un certificado digital o un DNI electrónico, convierte en muy difícil y discriminatorio el ejercicio del derecho de acceso a la información por vía telemática y por cualquier ciudadano.
Como se ha manifestado, esta Ley Foral permite que la solicitud de acceso a la información pública se presente por cualquier medio, incluidos los electrónicos. No exige, en la presentación de la solicitud por vía electrónica, el certificado electrónico o DNIe, ni ningún requisito más. Permite la presentación de cualquier escrito en el que se contenga la identidad del solicitante, la identificación de la información que se solicita y del formato preferido de acceso a la información (en su caso) y una dirección de contacto válida a la cual puedan dirigirse las comunicaciones administrativas.
Dicha Ley Foral persigue, además, la simplificación de los procedimientos, entre ellos, el de acceso a la información pública que obre en poder de la Administración, la eliminación de cargas administrativas (siendo una de ellas la exigencia del certificado digital o del DNI electrónico para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública) y el ejercicio del derecho de acceso con carácter universal. Precisamente, por su carácter universal, prohíbe prácticas discriminatorias o que impliquen desigualdad para el ciudadano, de tal modo que, en positivo, se quiere que cualquier ciudadano pueda acceder a la información, y en negativo, que este ciudadano no encuentre trabas formales que lo discriminen o impidan acceder a la información.
A juicio de esta institución, la denegación de la información o su no concesión en base a requisitos no demandados de forma precisa por la Ley Foral, impide y discrimina el ejercicio del derecho de acceso a la información pública que esta reconoce.
De este modo, la presentación de un correo electrónico en la Administración, en la unidad orgánica o entidad en que se encuentre la información, que cumpla razonablemente con el contenido que demanda el artículo 26.3 de la Ley Foral 11/2012, obliga a la Administración foral, cuando menos, a su admisión y a su tramitación de acuerdo con esta Ley Foral, como se deriva de su artículo 26.1.
La subordinación de las solicitudes de acceso a la información pública a lo dispuesto en la Ley Foral 11/2007, de 4 de abril, para la implantación de la Administración electrónica en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que produzcan como resultado la imposibilidad de acceder a la información pública por la exigencia de requisitos establecidos en esta Ley Foral, resulta ajena a los nuevos principios y preceptos de la nueva Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto. La Ley Foral de 2007 nació para facilitar la relación de los ciudadanos con la Administración por medios electrónicos y no para dificultarla. Dicha Ley Foral de 2007 debe entenderse inaplicable o derogada en cuanto al derecho de acceso a la información pública por ser la de 2012 una norma posterior, especial y derogatoria de las que se opongan a ella. Es decir, el procedimiento para el acceso a la información pública se configura como un procedimiento especial, específico, singular y propio, que el legislador pretende que sea sencillo, ágil y breve en el tiempo, en el marco de un diálogo y una interrelación propias de un gobierno abierto y de una Administración transparente con el ciudadano en su estatuto general, al que no le son aplicables las formalidades del procedimiento administrativo general pensadas para el interesado.
Además, la Ley Foral de 2007, que es la aplicable por la Administración de la Comunidad Foral con preferencia a la estatal, solo exige la firma avanzada cuando se trate de la presentación de documentos electrónicos relacionados con el ejercicio de acciones personalísimas, afecten a los derechos fundamentales o se formulen recursos administrativos (artículo 18.2), no entrando el derecho de acceso a la información pública en ninguno de los tres supuestos citados. Y dicha exigencia es predicada respecto del interesado
y no del ciudadano
en su nueva concepción conforme a la Ley Foral de 2012.
Por otro lado, si, de acuerdo con el artículo 19.1 de la Ley Foral 11/2007, la Administración de la Comunidad Foral puede establecer y admitir otros medios con validez jurídica equivalente a la firma electrónica, a los únicos efectos de la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos de su competencia tramitados por medios electrónicos, con mayor razón puede una Ley Foral de la Comunidad Foral, aprobada en 2012, eximir de la firma electrónica a los escritos que se presenten por medios electrónicos sin firma electrónica dándoles validez jurídica, como es el correo electrónico o email
dirigido a la unidad competente, siempre que cumpla con los requisitos de contenido del artículo 26.3 de la Ley Foral 11/2012. Y es evidente que esta última Ley Foral no demanda ningún tipo de firma electrónica, ni presentación de escritos por el ciudadano en el registro general electrónico, dando por válida la presentación de cualquier medio electrónico siempre que permita dejar constancia de la identidad del interesado.
La identidad del interesado queda perfectamente establecida cuando este se identifica con nombre y apellidos. En ningún caso, para la constancia de esa identidad, la Ley Foral da pie a que se requiera una modalidad de firma electrónica determinada.
Finalmente, la exigencia del certificado digital o del DNI electrónico puede introducir, además de cargas administrativas o burocráticas que la Ley Foral postula eliminar, una discriminación por circunstancias electrónicas entre quienes disponen de su propio ordenador y de su firma electrónica, y entre quienes no disponen de ordenador y de firma electrónica, ahondando en la llamada y denunciada brecha digital
.
La segunda cuestión que plantea la promotora de la queja se refiere a la obligación que se impone al usuario de dar en la solicitud, su dirección postal, su DNI y su teléfono, información que la autora de la queja no considera necesaria para contestar a la solicitud de información, por lo que entiende que no debería demandarse, tal y como indica el Convenio del Consejo de Europa de Acceso a Documentos Oficiales.
El mencionado artículo 26.3 de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, requiere que la solicitud permita la constancia de la identidad del solicitante. Dicha constancia se logra mediante la identificación por el nombre y los dos apellidos, así como por el número del DNI. Desde luego, no se precisa la dirección postal del solicitante cuando de relaciones electrónicas se trata. En cuanto al teléfono, su inclusión no puede ser obligatoria, a juicio de esta institución, pero su inclusión voluntaria permite a la Administración la interrelación más fácil con el solicitante, a efectos de comprender mejor su petición, si ello es necesario, y también permite, forzoso es reconocerlo, la constatación o constancia de su identidad mediante una llamada, si se ve conveniente.
Reconociendo, pues, que la inclusión del número de teléfono no es obligatoria legalmente, pero sí muy conveniente, y que no puede ser legalmente obligatoria la exigencia de la dirección postal, pues con la indicación de la dirección electrónica es suficiente cuando así lo desee el solicitante, sí que ha de declararse que la inclusión del DNI va vinculada al nombre y dos apellidos del solicitante y, por tanto, su exigencia es acorde con la identidad del solicitante, por lo que su demanda por la Administración no es contraria al artículo 26.3 a) de la Ley Foral 11/2012.
El Convenio del Consejo de Europea de acceso a los documentos oficiales es un tratado o convenio internacional que, para su obligatoriedad en España, exige la ratificación y publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo cual todavía no ha ocurrido. Estando prevista, no obstante, su ratificación por el Estado español, interesa destacar que el Convenio garantiza el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo, a acceder, bajo petición, a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas
(artículo 2.1). Asimismo, el Convenio establece que las formalidades para realizar peticiones deberán limitarse a lo esencial para poder procesar la petición
(artículo 4.3). También permite el Convenio que las partes puedan otorgar a los solicitantes el derecho a mantener su anonimato, excepto cuando la identificación sea esencial para procesar la petición
(artículo 4.2). El Convenio requiere que las peticiones para acceder a los documentos públicos deberán ser atendidas en base al principio de igualdad
(artículo 5.3). El Convenio exige que los documentos sean fácilmente accesibles
(artículo 9.3).
Por tanto, para la interpretación y aplicación de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, deberían seguirse, como criterios interpretativos, los que establece el referido Convenio, pues será el marco de referencia futuro, al que la Ley Foral no podrá oponerse. La exigencia del certificado digital o del DNI electrónico para las solicitudes por correo electrónico, no se ajusta, a juicio de esta institución, a los transcritos estándares que marca el Convenio europeo.
El Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, remitido por el Gobierno de España a las Cortes Generales, y actualmente en tramitación parlamentaria, que apuesta por el acceso a la información preferentemente por vía electrónica, no exige el certificado digital ni el DNI electrónico, apostando por una sencillez en su regulación legal que apunta de una forma evidente hacia la sencillez en el ejercicio de este derecho de cualquier persona para obtener la información que posean las Administraciones públicas.
Las instituciones de la Comunidad Foral de Navarra que estamos posibilitando el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública que obre en nuestras dependencias (entre ellas, esta), no estamos exigiendo el certificado digital ni el DNI electrónico, siendo suficiente con la presentación del formulario dispuesto en la página web de la institución o de un correo electrónico en la dirección indicada, para ser admitido, siempre que reúna los requisitos del artículo 26.3 de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio.
Resulta inapropiada, a juicio de esta institución, la idea que se manifiesta en el informe del Departamento de Presidencia de que solo es información pública
la del artículo 13 de la Ley Foral 11/2012, por lo que no requiere procedimiento o solicitud alguna para su acceso, mientras que no sería información pública la restante. Dicha afirmación no se ajusta en modo alguno ni a todo el Título III de la Ley Foral, ni a la definición que de información pública establece el artículo 3 d) de la misma Ley Foral. Información pública es toda aquella información, cualquiera que sea su soporte o forma de expresión, elaborada por la Administración o que esta posea, incluida la que se encuentre bajo la autoría o propiedad de sujetos que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas o funciones públicas y haya sido generada u obtenida en el ejercicio de su actividad pública. Y a toda esta información tiene derecho de acceso, sin formalidades, cualquier ciudadano por cualquier medio, incluidos los electrónicos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, el Departamento dispone del plazo máximo de dos meses para comunicarme, como es preceptivo, si acepta las dos recomendaciones y la sugerencia efectuada, así como, en su caso, las medidas adoptadas o a adoptar al respecto.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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