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Bienestar social
Tema: Denegación de título de familia numerosa a pareja divorciada con hijos en régimen de custodia compartida.
Bienestar social
Consejero de Políticas Sociales
Excmo. Sr.:
El 9 de mayo de 2013 tuvo entrada en esta institución un escrito presentado por doña […], mediante el que formulaba una queja por la denegación del título de familia numerosa.
Exponía en su escrito que:
Estuvo casada con don […] y tienen tres hijos, por lo que han tenido el título de familia numerosa.
Al divorciarse, siguieron manteniendo la condición de familia numerosa por separado, y les daban los correspondientes carnets a ambos, padre y madre, junto con los hijos.
Recientemente, al ir a renovar el carnet de familia numerosa, le han informado de que han cambiado de criterio y de que ahora solo pueden otorgar el título al padre o a la madre con los hijos, no a ambos progenitores. Ello a pesar de que no han variado las circunstancias respecto a hace dos años, cuando sí se les expidieron los carnets por separado.
Están divorciados y tienen la custodia compartida, como acreditó al Departamento de Políticas Sociales, por lo que los niños conviven por igual con ambos progenitores, aunque que, obviamente, no puedan estar empadronados en los domicilios de ambos.
Seguidamente, mediante escrito remitido el 14 de mayo de 2013, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, esta institución dio cuenta de la queja al Departamento de Políticas Sociales, para que, en el plazo de quince días hábiles establecido por dicha ley, informara sobre la cuestión suscitada.
Ante la falta de información en el plazo señalado, esta institución se vio obligada a reiterar la petición, mediante escrito de 25 de junio de 2013. Sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido, el Departamento de Políticas Sociales no ha dado respuesta a las peticiones de información.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, establece el deber de todos los poderes públicos y organismos de la Comunidad Foral de Navarra de colaborar, con carácter urgente y preferente, con el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, lo que conlleva el deber de atender las peticiones de información que sean solicitadas con ocasión de las quejas de los ciudadanos.
El incumplimiento de este deber de colaboración, además de suponer una infracción legal, merma el derecho de los ciudadanos a hacer uso de una garantía institucional de sus derechos y libertades, y puede llevar aparejadas las consecuencias previstas en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, esto es, la mención de la falta de colaboración, que puede calificarse de hostil, en el correspondiente informe anual al Parlamento de Navarra, o, en su caso, la elaboración de un informe especial emitido al efecto. La omisión también puede determinar la inclusión del expediente de queja en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras con la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, creado por Resolución 43/2007, de 9 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial del Parlamento de Navarra de 30 de noviembre de 2007.
A la vista de los antecedentes expuestos en el apartado anterior, esta institución no puede sino declarar la falta de colaboración del Departamento de Políticas Sociales, dar cuenta de ello al Parlamento de Navarra, a través del informe anual de 2013, e incluir el caso en el Registro de Administraciones y Entidades no Colaboradoras con el Defensor del Pueblo de Navarra, con la pertinente publicidad.
Por lo que al fondo del asunto se refiere, esta institución no cuenta con otros datos que los proporcionados en el relato de la interesada, que, no habiendo sido controvertidos ni negados por la Administración supervisada, a pesar de que se la han dado varios trámites y plazos para ello, han de considerarse probados a los efectos de esta institución y del expediente de queja.
Sentado lo anterior, se constata que la controversia se suscita en relación con el reconocimiento de la condición de familia numerosa a las unidades familiares de que forman, respectivamente, la autora de la queja y su exmarido, que están divorciados con un régimen de custodia compartida respecto a sus tres hijos. Según se expone, esta situación dio lugar al reconocimiento a ambas unidades familiares de la condición de familia numerosa, criterio que habría sido modificado a pesar de que las circunstancias no han variado.
Es de aplicación lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Familias Numerosas, que establece que, a efectos de esta ley, se entiende por familia numerosa la integrada por uno o dos ascendientes con tres o más hijos, sean o no comunes.
Por su parte, el artículo 2.2 c) de dicha ley, se refiere al supuesto de separación o divorcio, y a la posibilidad de imputación de los hijos no convivientes pero dependientes económicamente. En este sentido, señala el precepto que se equiparan a familia numerosa, a los efectos de esta ley, las familias constituidas por “El padre o la madre separados o divorciados, con tres o más hijos, sean o no comunes, aunque estén en distintas unidades familiares, siempre que se encuentren bajo su dependencia económica, aunque no vivan en el domicilio conyugal.
En este supuesto, el progenitor que opte por solicitar el reconocimiento de la condición de familia numerosa, proponiendo a estos efectos que se tengan en cuenta hijos que no convivan con él, deberá presentar la resolución judicial en la que se declare su obligación de prestarles alimentos.
En el caso de que no hubiera acuerdo de los padres sobre los hijos que deban considerarse en la unidad familiar, operará el criterio de convivencia”.
Finalmente, el artículo 3.3 dispone que nadie podrá ser computado, a efectos de esta ley, en dos unidades familiares al mismo tiempo.
A juicio de esta institución, la obligación de los poderes públicos de interpretar el ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio de los derechos constitucionales, lleva, en el caso que nos ocupa, en que la custodia de los hijos es compartida, a reconocer la condición de familia numerosa a ambas unidades familiares. En este caso, ambos progenitores comparten la carga económica que supone el cuidado de los hijos, y la convivencia de estos con el padre y con la madre también se produce en términos de igualdad.
Concurren, por un lado, en ambas unidades familiares (padre y madre, respectivamente, con los tres hijos comunes), las notas de convivencia y dependencia económica que determinan el reconocimiento de una familia numerosa. Por otro lado, los criterios de atribución que establece el artículo 2.2 c) para los supuestos de separación o divorcio, basados en esas mismas notas de dependencia económica o convivencia, pueden no ser aptos para resolver a qué unidad familiar han de imputarse los hijos.
Si bien es cierto que esta interpretación que se postula no se ajusta a la letra del artículo 3.3, a juicio de esta institución, es la que corresponde con la finalidad de la ley de proteger a las unidades familiares con tres o más hijos. En este sentido, es razonable que los dos excónyuges, que mantienen la custodia compartida de sus tres hijos, en una situación en que la carga
respecto de ellos es similar a la previa al divorcio, continúen beneficiándose de la misma protección que aquella que tenían vigente el matrimonio, siendo este el efecto que se produciría por el reconocimiento a ambos, junto a sus tres hijos, de la condición de familia numerosa.
Así, al parecer, lo entendió el propio Departamento competente en materia de familia, que otorgó el título a ambos progenitores en años precedentes, sin que se hayan explicado en el expediente cuáles son las razones que puedan fundar un cambio de criterio al respecto.
La introducción por la Ley Foral 3/2011, de 17 de marzo, sobre custodia de los hijos en los casos de ruptura de la convivencia de los padres, de la custodia compartida como una opción en plano de igualdad con la custodia individual y como una modalidad más de convivencia de padres y madres e hijos, lleva a concluir la derogación implícita de cualquier ley anterior que se oponga a ella (como lo es el artículo 3.3 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre) o que trate de impedir los efectos positivos de dicha modalidad compartida para los progenitores y para los hijos, puesto que en esta los primeros quedan ante la ley en plena igualdad jurídica (de beneficios y cargas) y lo que prevalece es el interés superior de los hijos, en este caso como integrantes de la familia numerosa por el número de hermanos, con independencia del padre o de la madre.
Por todo ello, esta institución ve preciso recomendar al Departamento de Políticas Sociales que reconozca la condición de familia numerosa a la autora de la queja, por un lado, y a su exmarido, por otro, junto con los hijos de ambos.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, sobre la aceptación del recordatorio y de la recomendación, y, en su caso, de las medidas a adoptar al respecto.
Atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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