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Urbanismo y Vivienda
Tema: Renuncia a VPO adjudicada y condiciones que se le exigen en referencia a dicha renuncia.
Vivienda
Consejero de Fomento
Excmo. Sr.:
El 19 de abril de 2013 recibí una queja de doña […] relativa a la renuncia a una vivienda de protección oficial.
La referida señora me exponía que:
En febrero de 2012 suscribió un contrato para la compra de una vivienda de protección oficial que le había sido adjudicada.
Tras verse afectada por un expediente de regulación de empleo y extinguirse su contrato de trabajo, comunicó a la promotora inmobiliaria, […], su voluntad de renunciar a la vivienda. Dicha renuncia fue aceptada, pero le indicaron que no le devolverían 38.000 euros que entregó en concepto de entrada, salvo que otro comprador adquiriera la vivienda y abonara esa cantidad.
El contrato prevé una cláusula de penalización, por renuncia justificada, de 500 euros, durante el primer año, y de 1.200 euros, a partir del segundo.
Acepta esa penalización, pero no la consecuencia que se le pretende hacer soportar, es decir, la no devolución de los 38.000 euros citados anteriormente.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Fomento del Gobierno de Navarra, para que me informara sobre el asunto.
En el informe recibido, se expresa lo siguiente:
“Con relación a su escrito de fecha 22 de abril de 2013, relativo al Expediente 13/321/U, abierto como consecuencia de la queja formulada por doña […] en relación a la renuncia a una vivienda de protección oficial, se informa de lo siguiente:
Con fecha 7 de marzo de 2012, el Departamento de Fomento visó el contrato de compraventa de vivienda protegida suscrito entre doña […] y la promotora […].
Recientemente, la autora de la queja solicitó información al Departamento de Fomento en relación con la posibilidad de renunciar motivadamente al contrato de compraventa, mediante el pago de 1.200 euros en concepto de penalización. En este sentido, indicó la Sra. […] que la promotora no veía inconveniente alguno en considerar que la causa que justifica la renuncia es motivada, a efectos de lo establecido en el Artículo 14.1 de la Ley Foral 6/2009, pero que, sin embargo, le informan desde dicha promotora que no es posible la devolución de las cantidades adelantadas en concepto de anticipo por la compra de la vivienda, en tanto que la vivienda no vuelva a ser adjudicada.
En la cláusula décimo primera del contrato de compraventa suscrito por la autora de la queja, se recoge lo siguiente: “En el caso de que la resolución de este contrato fuese voluntaria por parte del comprador, además fuera motivada o justificada a criterio de la vendedora, esta parte le reintegrará las cantidades abonadas hasta la fecha en que se solicite la resolución, estableciéndose una penalización al comprador de 500 euros durante el primer año desde la fecha de suscripción del presente contrato, y de 1.200 euros a partir del segundo.
En caso de resolución voluntaria del comprador deberá esperar, para recuperar la cantidad que le corresponda, después de las retenciones a que se refieren los párrafos anteriores, a que la vivienda que le tenía adjudicada haya sido solicitada por otro comprador, y a que éste haya entregado las cantidades correspondientes y formalizado los restantes compromisos de pago”.
A la vista del contenido de dicha cláusula, el Departamento de Fomento trasladó a la Sra. […] que su anulación o interpretación debía realizarse a través de los jueces y tribunales del orden civil, ya que el contrato era correcto desde el punto de vista de nuestro ámbito competencial, al contener la posibilidad de renunciar por causa motivada. Por ello, se le recomendó que acudiera a un abogado especialista en la materia, a una asociación de consumidores o al Servicio de Consumo del Gobierno de Navarra.
El punto del que ha de partir el análisis de la queja formulada se encuentra en el Art. 1091 del Código Civil, que dispone que, Las obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes, y deben cumplirse a tenor de los mismos
. De este modo, no se puede olvidar que el contrato de compraventa de vivienda protegida es, ante todo, un contrato civil en el que se realiza cierta intervención por parte de la Administración según lo dispuesto en la normativa aplicable en materia de vivienda. Así, por ejemplo, el precio de venta está limitado, las posibilidades de transmisión posterior por parte del comprador también, y existen una serie de cláusulas de inserción obligatoria (tal es el caso de la obligación de informar al comprador de determinadas cuestiones como la entidad que asegura las cantidades que anticipa o de la obligación de destinar la vivienda a residencia habitual y permanente).
Un ejemplo claro de intervención pública en los contratos privados de compraventa lo constituye el Art. 14 de la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda.
Con anterioridad a la entrada en vigor de lo dispuesto en este artículo, en los casos de renuncia a un contrato de compraventa regía lo que hubieran pactado las partes y, en caso de discrepancia, lo que resolvieran los jueces y tribunales del orden civil. De este modo, era habitual que se fijara como penalización por renuncia, el pago de una cantidad que solía oscilar entre el 5 y el 10 % de las cantidades aportadas.
Sin embargo, con el establecimiento de la posibilidad de renunciar motivadamente a una vivienda previo abono de 500 ó 1.200 euros en concepto de penalización, según dicha renuncia se produzca en el primero o en el segundo o posteriores años, respectivamente, es obligatoria la inclusión de esta cláusula en todos los contratos de compraventa de vivienda protegida, siendo esto lo que controla el Departamento de Fomento.
De este modo, en los contratos de compraventa de vivienda protegida conviven actualmente dos tipos de cláusulas de penalización: la ordinaria, que se aplica cuando una causa no es motivada y la establecida en la Ley Foral 6/2009 para supuestos extraordinarios.
Por otro lado, corresponde a las partes firmantes en primera instancia determinar cuándo concurre una causa motivada de renuncia a un contrato de compraventa de vivienda protegida.
En caso de discrepancia, es el Departamento de Fomento el que determina su concurrencia, sin que pueda el Departamento acordar la rescisión de un contrato privado por la sola voluntad de una de las partes, comprador o promotor.
Únicamente se admiten las extinciones de contratos de compraventa que vengan aceptadas por ambas partes. En este sentido, no se puede perder de vista que el contrato de compraventa es un contrato civil en el que existen dos partes obligadas y que en caso de que un promotor no acepte la renuncia, lo más que podrá hacer el comprador será recabar el auxilio de los juzgados del orden civil, previo pago de la penalización que corresponda, siendo en este momento cuando le puede servir de ayuda al comprador un acto administrativo por el que se entienda que existe una causa motivada de renuncia.
Sin embargo, la posibilidad de renunciar al contrato viene a constituir una excepción al principio de irrevocabilidad e inalterabilidad de los contratos por la sola voluntad de una de las partes (Artículo 1256 del Código Civil). Por ello, ha de ser de interpretación restrictiva.
En el caso concreto de la queja, no existe discrepancia alguna sobre la concurrencia de una causa motivada de renuncia. Este extremo ha sido aceptado por la parte vendedora. Sin embargo, en virtud de lo acordado en el contrato de compraventa, no es posible la devolución de las cantidades aportadas, en tanto la parte vendedora no encuentre un nuevo comprador para la vivienda.
El examen de este tipo de cláusulas excede claramente del ámbito competencial del Departamento de Fomento. En aplicación de lo dispuesto en el Art. 21 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y cláusula décimo tercera del contrato de compraventa suscrito por la Sra. […], el competente para anular y/o interpretar las cláusulas de los contratos de compraventa es el orden jurisdiccional civil, por lo que es a esta vía a la que debe acudir la autora de la queja si quiere resolver definitivamente el contrato de compraventa que firmó”.
La queja se presenta en relación con la actuación de una empresa promotora de vivienda protegida, consistente en la retención de una cantidad de 38.000 euros con motivo de la renuncia al contrato por parte de la señora […]. No se cuestiona por las partes de dicho contrato la calificación de motivada de la renuncia, como se colige del expediente.
A la vista del informe emitido por el Departamento de Fomento, este considera que la cuestión objeto de controversia excede de su ámbito competencial, por las razones indicadas en dicho informe.
Si bien esta institución nada tiene que oponer a las consideraciones sobre la naturaleza jurídica civil del contrato y sobre la competencia del orden jurisdicción civil para emitir una resolución al respecto, en ejercicio de la función jurisdiccional, si las partes consideraran oportuno impugnar en dicha vía, ello no lleva a concluir la incompetencia de la Administración pública sobre el asunto. A juicio de esta institución, una cosa es que la resolución de la controversia que se plantea, con los efectos propios de una decisión vinculante entre las partes, corresponda al Poder Judicial, y otra que no quepa ningún tipo de actuación del Departamento de Fomento acerca de la misma, cuando lo que, en el fondo, plantea la interesada es un incumplimiento de la normativa sobre vivienda protegida. Tal actuación administrativa sería la propia de la función de intervención o limitación que a la Administración pública compete en materia de protección pública a la vivienda, y que lleva aparejadas facultades de inspección y, en su caso, de restauración de la legalidad y de sanción (capítulo III de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra).
El artículo 57 de dicha Ley Foral dispone el ámbito de la función inspectora que corresponde al Departamento de Fomento, consistente en velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley Foral y cuantas disposiciones la complementen o desarrollen
.
Entre tales disposiciones complementarias o de desarrollo de la Ley Foral 10/2010, ha de entenderse incluido el artículo 14.1 de la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda:
Los contratos de adjudicación o compraventa de vivienda protegida que se presenten para su visado administrativo a partir de la entrada en vigor de la presente Ley Foral, contendrán cláusulas obligatorias que permitan la renuncia motivada a los mismos por parte de los compradores, estableciéndose una penalización máxima, por todos los conceptos, de 500 euros durante el primer año desde la fecha de suscripción del mismo, y de 1.200 euros a partir del segundo año
.
Tal disposición forma parte del régimen de precios o cuantías máximas que pueden percibirse con origen en una operación de transmisión de una vivienda protegida, constituyendo una limitación pública al principio de libertad civil, y aplicable en el caso de se produzca una renuncia motivada a la vivienda, cuestión esta que también regula normativa.
A juicio de esta institución, la función de intervención que corresponde a la Administración pública no ha de limitarse únicamente al control formal de la existencia en el contrato de una cláusula correspondiente con el contenido del artículo 14.1 de la Ley Foral 6/2009, sino, en cuanto la misma conforma el régimen de precios o cuantías máximas legalmente establecido, a velar por su cumplimiento material, ya sea negando el visado si hubiera otras cláusulas contrarias a su contenido y finalidad, ya sea inspeccionando las prácticas que puedan darse y que, al menos indiciariamente, puedan oponerse a la misma.
Pues bien, si la norma establece que tal será la penalización máxima por todos los conceptos
, no cabe admitir, sin quiebra de lo estipulado en ella, cláusulas contractuales, interpretaciones de las mismas o prácticas de los transmitentes de viviendas protegidas que añadan, a tal penalización máxima, gravámenes económicos a una renuncia motivada, llevando a un resultado incompatible con la citada disposición. Y este gravamen o prestación adicional del comprador existiría, en nuestro criterio, si, como parece que sucedería en el caso, a dicha renuncia motivada, se asociara la negativa a devolver las cantidades anticipadas, además muy superiores al importe máximo de penalización por tal renuncia, o se condicionara dicha devolución a un evento futuro, incierto e, incluso, ajeno al ámbito de control del adquirente de la vivienda protegida, como es el de la venta del inmueble a un tercero. Ello podría suponer el incumplimiento de la norma citada, pues siendo la renuncia motivada y fijada la penalización máxima por todos los conceptos, no cabe aceptar una percepción o detracción de cantidades adicionales al renunciante, ya sea de forma directa o mediata, con causa en esa misma renuncia y con una finalidad que no puede ser otra que indemnizatoria, indemnización cuyo importe máximo ya ha sido tasado por la norma.
Tal práctica podría vulnerar lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Foral del derecho a la vivienda, que establece la prohibición de la percepción de cualquier sobreprecio, prima o cantidad distinta a la que corresponda satisfacer al comprador o arrendatario de vivienda sujeta a cualquier régimen de protección pública, conforme a lo dispuesto en la Ley Foral y sus disposiciones de desarrollo
. Como se ha apuntado, las cantidades máximas de penalización autorizada por la normativa de vivienda protegida, para el caso de renuncia motivada, y correspondientes a todos los conceptos, son las previstas por el artículo 14 de la Ley Foral 6/2009.
Las anteriores consideraciones llevan a esta institución a recomendar al Departamento de Fomento que inspeccione los hechos que expone la señora […] y, en su caso, adopte las medidas de restauración de la legalidad o sancionadoras que procedan.
No hay en ello, como se ha indicado, una extralimitación en el ámbito competencial de la Administración pública, en la medida en que a esta se le atribuye la función de velar por la observancia de la Ley Foral del derecho a la vivienda y de las disposiciones que la desarrollan o completan, función que puede llevar aparejada, inevitablemente, en la medida en que esa normativa interviene el contenido de la relación jurídica privada subyacente, la interpretación y el posicionamiento ante la misma. La exclusividad que corresponde al Poder Judicial se refiere al ejercicio de la función jurisdiccional sobre el contenido de la relación jurídica, pero, a juicio de esta institución, ello no se opone a lo anterior, que es el deber de la Administración de que se cumplan las leyes y se garanticen los derechos del consumidor o comprador de viviendas protegidas, con más razón si este es la parte más débil de la relación jurídica.
En consecuencia, en ejercicio de las funciones que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, he creído conveniente trasladarle la siguiente recomendación:
Recomendar al Departamento que inspeccione y, en su caso, adopte las medidas procedentes, incluso sancionadoras si fuera menester, ante la actuación de la empresa promotora que refiere la autora de la queja, derivadas de la renuncia motivada al contrato.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, el Departamento de Fomento dispone del plazo máximo de dos meses para comunicarme, como es preceptivo, si acepta esta recomendación y, en su caso, las medidas a adoptar al respecto.
Atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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