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Deporte
Tema: Inscripción en el Registro de Reglamento de Federación de Pádel, que contiene una posible cláusula discriminatoria por razón de nacionalidad.
Juventud y deporte
Consejero de Políticas Sociales
Excmo. Sr.:
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Políticas Sociales, dándole traslado del contenido de la queja y solicitándole información.
En el informe recibido, se expresa lo siguiente:
“En contestación a su escrito, referente a la queja formulada ante esa Institución por don […] (expediente número 13/30/C), en la que muestra su disconformidad en relación con la Resolución 277/2012, de 15 de noviembre, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, por la que se aprobaba la inscripción en el Registro de Entidades Deportivas de Navarra de seis reglamentos de la Federación Navarra de Pádel, he de informarle lo siguiente:
En fecha 14 de junio de 2012, don […] presentó ante el Instituto Navarro de Deporte y Juventud escrito en la que solicitaba que se adoptasen las medidas necesarias para que los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea puedan participar, sin limitación alguna y en condiciones de igualdad con los ciudadanos de nacionalidad española en los Campeonatos organizados por la Federación Navarra de Pádel, concretamente en aquel conocido como Circuito Navarro de Pádel
.
La Resolución 61/2012, de 16 de agosto, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud estimaba parcialmente la solicitud del Sr. […], al considerar que no estaban debidamente motivadas las limitaciones establecidas para los ciudadanos comunitarios en cuanto a su participación en competiciones oficiales no profesionales de ámbito navarro organizadas por la Federación Navarra de Pádel, ya que los Reglamentos existentes recogían las limitaciones a la participación de estos ciudadanos sin explicar siquiera someramente los motivos que llevaban a establecer estas limitaciones. En consecuencia, se instaba a la Federación a modificar sus Reglamentos y Normativa Técnica en orden a justificar los motivos por los que se limita la participación de jugadores comunitarios y extranjeros en los diversos torneos organizados por la misma, en especial el Circuito Navarro Absoluto
.
Como respuesta a este requerimiento, la Federación Navarra de Pádel, formuló solicitud en el Instituto Navarro de Deporte y Juventud en fecha 6 de noviembre de 2012, para que éste organismo autónomo ratificara la aprobación del Reglamento sobre condicionantes de participación de jugadores extranjeros y comunitarios en competiciones de la Federación Navarra de Pádel, así como la modificación de varios de sus Reglamentos Federativos, procediendo a inscribir todos ellos en el Registro de Entidades Deportivas de Navarra.
La Resolución 61/2012, de 16 de agosto, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud reconocía una situación de desigualdad en el derecho de participación de comunitarios y de nacionales en los campeonatos organizados por la Federación de Pádel. En consecuencia, estimaba parcialmente la solicitud formulada en su día por el hoy recurrente, al considerar que no estaban debidamente motivadas las limitaciones establecidas para los ciudadanos comunitarios en cuanto a su participación en competiciones oficiales no profesionales de ámbito navarro organizadas por la Federación Navarra de Pádel. Por ello, se instaba a la Federación a que modificase sus Reglamentos federativos. Pero no con el fin de permitir la participación incondicional de comunitarios en los campeonatos, sino con el fin de que se justificara adecuadamente el por qué de esas limitaciones.
El Reglamento sobre condicionantes de participación de jugadores extranjeros y comunitarios en competiciones de la Federación Navarra de Pádel (aprobado mediante la Resolución recurrida), distingue entre los siguientes torneos:
Torneos por Parejas: Entre estos torneos, se encuentran el Circuito Navarro Absoluto, el Campeonato Navarro de Veteranos y el Campeonato de Navarra mixto. En estos torneos, se establece el condicionante de que, al menos uno de los dos miembros de la pareja sea seleccionable por España y, además, en los torneos en que se ponga en juego un título Navarro, seleccionable por Navarra.
Esta condición a la participación, se justifica, según el reglamento, por la promoción y protección del jugador local; es decir, al jugador seleccionable por España que cuente con licencia Navarra. Asimismo, se pretende promocionar y proteger a los jugadores candidatos a formar parte de la Selección Navarra Absoluta. Hay que tener en cuenta que estas competiciones tienen un estricto carácter regional, al ser de ámbito navarro.
Torneos por Equipos: Entre estos torneos, se encuentran el Campeonato Navarro por Equipos Absoluto, el Campeonato Navarro por Equipos Veteranos y la Copa Reyno de Navarra. En estos torneos, los equipos estarán formados por un número mínimo de 12 y un máximo de 20 jugadores, pudiendo presentar un máximo de dos jugadores extranjeros siempre que sean residentes en España o tengan la nacionalidad de un País Comunitario Europeo. El 50% de los componentes de las parejas (al menos un miembro de la misma) ha de ser seleccionable por España y, por tanto, por Navarra.
Esta condición a la participación, se justifica, según el reglamento, por la promoción y protección del jugador local; es decir, al jugador seleccionable por España que cuente con licencia Navarra. Estas competiciones también son de estricto carácter regional, al ser de ámbito navarro.
La Disposición Adicional de la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte. Dicha disposición permite establecer medidas de acción positiva basadas en exigencias y necesidades derivadas del deporte de alto nivel y de su función representativa de España (en este caso de Navarra).
La Federación Navarra de Pádel mediante los Reglamentos aprobados, ha introducido en ellos los motivos que justifican el establecimiento de la restricción de participación a jugadores no nacionales comunitarios en sus competiciones. Según el escrito de alegaciones presentado el 25 de enero de 2013 por la Federación Navarra de Pádel, ésta promueve que el 50% de la pareja sea seleccionable por Navarra. Y añade que, a efectos del Reglamento de la Federación Española de Pádel, es seleccionable por una Comunidad Autónoma, aquél jugador de nacionalidad española con licencia por dicha Comunidad Autónoma. Es decir, son seleccionables por Navarra los jugadores nacionales con licencia Navarra.
Las restricciones establecidas tienen una función claramente representativa, ya que se persigue promocionar y proteger al jugador seleccionable por Navarra. Como dice la Federación Navarra, esto es consecuencia del objeto y esencia de la constitución y funcionamiento de la propia Federación, como es la promoción del pádel en Navarra y para los navarros, cumpliendo la normativa de la Federación Española, aplicable en lo no regulado por la Federación Navarra.
De la lectura de los Reglamentos presentados, se concluye (al igual que lo hace el recurrente) que el motivo de estas limitaciones a la participación es la voluntad de promoción y protección de los jugadores candidatos a formar parte de las Selecciones Navarras. Esto no impide la concesión sin condiciones de nacionalidad de un galardón que, con independencia de su denominación o valoración, no otorga ningún título de campeón navarro ni autoriza a representar a la Comunidad Foral de Navarra en los Campeonatos por selecciones. Es más, tal y como señala la Federación Navarra de Pádel, el no establecer condicionantes para la concesión del galardón supone un intento de abrir e integrar el deporte del pádel a todos los jugadores que posean licencia en Navarra, con independencia de su nacionalidad.
Sin embargo, es perfectamente entendible y justificable que la función representativa de las selecciones navarras exija limitar el número de miembros de una pareja que no pueden ser seleccionables por razón de su nacionalidad, si de ese torneo deriva un título de campeón navarro que otorga el derecho de acudir a campeonatos supra-autonómicos representando a una comunidad autónoma.
Es conveniente recordar que la Federación Navarra de Pádel se integra dentro de la Federación Española. A estos efectos, se firmó Acuerdo de Integración. La Federación Navarra de Pádel aplica los Reglamentos de la Federación Española para lo no indicado expresamente en los suyos. Así, tal y como indica en su escrito de alegaciones, en Navarra se adoptó desde el año 2003, por analogía, el Acuerdo de “condicionados” para todos los Torneos del calendario Navarra y que otorgan cualquier máximo título de carácter regional o análogo., en cumplimiento de la normativa aprobada por la Federación Española y certificada por el Consejo Superior de Deportes. Con independencia de todo esto, hay que recordar que la Federación Navarra de Pádel, como cualquier federación deportiva, goza de personalidad jurídica propia y de plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, por lo que puede dictar su propia normativa. Por ello, en el concreto supuesto de los Torneos por equipos, establece sus propias limitaciones, al margen de lo establecido por la Federación Española, lo cual es perfectamente posible, debido a la personalidad jurídica propia y la plena capacidad para el cumplimiento de sus fines por parte de la Federación Navarra.
Por último, es necesario incidir en el hecho de que no se prohíbe la participación de extranjeros y comunitarios en las competiciones, sino que se limita su participación en una serie de competiciones que implican la obtención de un título que da derecho a integrarse en las selecciones navarras.
Por tanto, se considera ajustada a Derecho la actuación del Instituto Navarro de Deporte y Juventud en el asunto planteado, considerándose justificados, por razón de la función representativa de Navarra, los condicionantes a la participación de jugadores no nacionales comunitarios en los campeonatos de ámbito navarro organizados por la Federación Navarra de Pádel”.
Según se colige del expediente, la resolución objeto de queja trae causa de una instancia del señor […], mediante la que, considerando que la normativa de la Federación Navarra de Pádel incurre en discriminación prohibida, por el diferente trato que proporciona a ciudadanos españoles y a los ciudadanos de otros Estados de la Unión Europea en lo que atañe a su derecho a participar en competiciones de ámbito navarro y carácter no profesional, solicitaba al Instituto Navarro de Deporte y Juventud la adopción de las medidas correspondientes, en el marco de las potestades de tutela que tiene atribuidas la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
En concreto, en dicha instancia, se solicitaba al citado Instituto que tenga por denunciada la actuación de la Federación Navarra de Pádel en cuanto discrimina a los ciudadanos comunitarios no españoles respecto de los que tienen la nacionalidad española en los campeonatos que organiza y, en concreto, dentro del conocido como Circuito Navarro de Pádel, adoptando las medidas que en Derecho procedan al objeto de poner fin a esa situación de discriminación, permitiendo la participación de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea en condiciones de igualdad, esto es, posibilitando que puedan participar en los mismos parejas formadas por un ciudadano comunitario y un extranjero no comunitario, o por dos ciudadanos comunitarios
.
Por Resolución 61/2012, de 16 de agosto, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, se declaró la estimación parcial de la anterior solicitud, al considerar no debidamente motivadas la limitaciones establecidas para los ciudadanos comunitarios en cuanto a su participación en competiciones oficiales no profesionales de ámbito navarro organizadas por la Federación Navarra de Pádel -a pesar de tal declaración formal de estimación parcial, no se aprecia que la solicitud del autor de la queja fuera estimada, ni total, ni parcialmente, pues no se procedió en el sentido pedido-, y se instó a dicha Federación a la modificación de los Reglamentos y Normativa Técnica correspondientes, en orden a la justificación del extremo señalado.
Tras el trámite correspondiente, se dictó la Resolución 277/2012, de 15 de noviembre, del Director Gerente del Instituto Navarro de Deporte y Juventud, por la que se aprueba la inscripción en el Registro de Entidades Deportivas de Navarra de seis reglamentos de la Federación Navarra de Pádel, que ha motivado la queja. En dicha resolución, en lo sustantivo, se acepta la discriminación denunciada inicialmente.
El artículo 49 de la Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del Deporte de Navarra, distingue entre funciones propias de la federaciones deportivas, correspondientes a su naturaleza de entidades de base asociativa privada, y funciones públicas de carácter administrativo, ejercidas por delegación, bajo la coordinación y tutela de la Administración de la Comunidad Foral, actuando en este caso como agentes colaboradores.
La cuestión suscitada en la queja obedece al ejercicio de la función pública prevista en el apartado 2.a) del artículo 49 citado (ordenar el marco general y autorizar la organización de las competiciones oficiales no profesionales de ámbito navarro), y no al ejercicio de la función propia señalada en el apartado 1.b) del mismo precepto (regulación y ordenación técnica de las correspondientes modalidades deportivas).
Por ello, de lo indicado en el informe en cuanto a la personalidad jurídica y capacidad de las federaciones deportivas para aprobar sus normativas, no se deriva, a juicio de esta institución, ninguna consecuencia determinante en relación con el fondo la cuestión controvertida, pues estamos ante el ejercicio de una función pública y, por tanto, sometida a tutela administrativa.
La cuestión de fondo que plantea el expediente consiste en determinar si la discriminación que establecen los reglamentos de la Federación Navarra de Pádel, otorgando un trato distinto a ciudadanos españoles y a otros ciudadanos comunitarios, es conforme a Derecho.
A tal efecto, esta institución ha de partir de las consideraciones hechas con ocasión de la Resolución 12/2012, de 2 de febrero, del Defensor del Pueblo de Navarra, en la que se indicaba lo siguiente:
“2º. A este respecto, hemos de señalar, que, más allá de lo alegado por el autor de la queja en cuanto a la posible infracción de lo dispuesto por el artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 39 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea), referente a la libertad de circulación de trabajadores y a la prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros -infracción que esta institución no aprecia, pues no observa una relación de causalidad adecuada entre dicha limitación, prevista para competiciones de carácter no profesional, y las condiciones de trabajo que hayan de existir en el ámbito de la prestación de servicios de formación en este deporte-, el mencionado Tratado recoge, en su artículo 165, una previsión específica dirigida a la materia deportiva:
La Unión contribuirá a fomentar los aspectos europeos del deporte (…). La acción de la Unión se encaminará a (…) desarrollar la dimensión europea del deporte, promoviendo la equidad y la apertura en las competiciones deportivas
. La anterior previsión, estando incluida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, por tanto, vinculando a los Estados miembros -y, en el caso de uno descentralizado como España, a quienes en el ámbito interno ostenten competencia sobre la materia-, lleva a concluir, en nuestro criterio, que, por regla general y de principio, dada la apertura que se persigue y la dimensión europea del deporte a que se alude, no deberían establecerse limitaciones o restricciones en la participación en competiciones deportivas que conlleven un trato distinto a ciudadanos de unos y otros Estados de la Unión (de otro modo, la dimensión europea y la apertura aludidas en el Tratado quedarían vacías de contenido). A contrario sensu, se colige que, para no incurrir en una conducta contraria a dicha previsión y, desde otra óptica, en la interdicción de la arbitrariedad prevista por el artículo 9 de la Constitución, el trato diferente solo podría ser admisible en aquellos casos en que, por las características de las competiciones y los objetivos perseguidos con ellas, concurran sólidas razones materiales, de fondo, que así lo justifiquen.
3º. La Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del Deporte de Navarra, dictada en virtud de la competencia exclusiva atribuida a esta Comunidad Foral por el artículo 44.14 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, se refiere, en sus artículos 24 y 25, a las competiciones deportivas, clasificándolas por su ámbito (internacionales, nacionales, interautonómicas, de ámbito navarro y locales) y por su naturaleza (oficiales y no oficiales, y de carácter profesional o no profesional).
Dicha Ley Foral, en su artículo 25.3, señala que se considerarán en todo caso competiciones deportivas oficiales no profesionales de ámbito navarro aquellas celebradas bajo el ámbito de regulación técnica y ordenación de una federación deportiva de Navarra que den lugar a la obtención del título de campeón de Navarra o máximo reconocimiento análogo en la correspondiente modalidad deportiva. Y, en su artículo 25.4, el legislador foral dispone que, para participar en las competiciones deportivas de ámbito navarro, será necesario estar en posesión de la licencia o documento habilitante en los términos y condiciones que se establezcan reglamentariamente. No se establece, a nivel legal, por tanto, para participar en competiciones de ámbito navarro y no profesionales, otra condición que la de estar en posesión de la pertinente licencia, sin referencia alguna a requisitos subjetivos de nacionalidad o condición política foral.
4º. Es en este marco, constituido por las disposiciones del Derecho Comunitario y del Foral precitadas, y a la luz de los principios referidos, en el que la Federación Navarra de Pádel ha de ejercer su función de ordenar las competiciones que organice, habiendo de reiterar esta institución que el establecimiento de más restricciones que las establecidas en la Ley Foral habrá de analizarse a la vista de su justificación material y de los objetivos perseguidos.
Y, en este contexto, esta institución no aprecia que se justifique de forma suficiente el porqué, en el Circuito Navarro de Pádel (compuesto por una serie de torneos que no van dirigidos exclusivamente a jugadores navarros), jugadores españoles y jugadores con nacionalidad de otros Estados miembros de la Unión Europea han de recibir un trato distinto.
No apreciamos que el hecho de que, de este Circuito de ámbito navarro, se deriven galardones para jugadores navarros, justifique la restricción, pues, por un lado, la participación de dos ciudadanos comunitarios, no españoles, formando pareja no impide su otorgamiento (podrían concederse igualmente tales reconocimientos a los mejores jugadores navarros, como sucede en otras competiciones deportivas en que se admite la participación de otros ciudadanos españoles y extranjeros). Por otro lado, a tales efectos, tampoco la situación varía sustancialmente si, tal y como sucede, la restricción se establece por razón de la nacionalidad y no de la condición política navarra (nada cambiaría si, por ejemplo, la pareja vencedora del Circuito estuviera formada por dos españoles no navarros o por un español no navarro y una persona de nacionalidad extranjera).
Tampoco resulta suficiente para esta institución que se apele, como se indica en el escrito de alegaciones que se nos ha adjuntado, a que la exigencia de inscribirse con un jugador seleccionable por España
tiene por objeto promover y arraigar esta disciplina entre los jugadores locales. No parece que, al menos actualmente, en un ámbito competitivo navarro no profesional, en el que no se conceden premios relevantes a nivel económico, y en un deporte en evidente auge, sea necesario establecer una medida proteccionista de los jugadores locales como la señalada. No es razonable presumir que la participación de estos (habrá de entenderse, a tenor del criterio seguido, no ya de los navarros, sino de los españoles en su conjunto) vaya a verse mermada por el hecho de que se propicie la apertura de la competición en el sentido pretendido, pues no parece que el nivel de este tipo de torneos, no profesionales, haya de variar de forma sustancial, desincentivando a los jugadores locales y haciéndoles desistir de su propósito de competir.
En definitiva, más allá de la justificación, puramente formal, de que tal es la regla establecida y de que la misma se aplique también por otras Federaciones españolas, no aprecia esta institución, cuyo ámbito de supervisión, reiteramos, se ciñe a las Administraciones públicas de Navarra, y a los servicios o funciones públicas delegadas o atribuidas en el ámbito competencial que corresponde a Navarra, como es el deporte, que concurran razones suficientes para mantener la restricción a que se refiere la queja, que, en efecto, propicia un trato diferente a ciudadanos españoles y a ciudadanos de otros miembros de la Unión Europea, sin causa, en nuestro criterio, que lo justifique en grado suficiente, consecuencia esta que, por lo razonado, debe reputarse contraria a la apertura de las competiciones perseguida por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”.
La discriminación introducida por la Federación Navarra de Pádel en sus reglamentos, entre ciudadanos españoles y otros ciudadanos comunitarios, opera, a juicio de esta institución, con un alcance general: según se colige del informe, tanto en los torneos por parejas, entre los que se encuentran las pruebas del Circuito Navarro de Pádel, como en los torneos por equipos, se otorga un trato distinto a unos y otros, al exigirse que uno de los dos miembros de la pareja sea español.
Y, aunque la voluntad de la Federación Navarra de Pádel, según se expresa, sea la protección del jugador local (entendiendo por tales a los españoles con licencia Navarra y, por tanto, seleccionables por esta Comunidad Foral), tal medida proteccionista resulta, siempre a criterio de esta institución, desproporcionada en función de los fines que se persiguen. En este sentido, como se venía a indicar en la citada Resolución, no parece razonable que, en este ámbito de la competición no profesional, tratar por igual a todos los ciudadanos comunitarios, españoles o no españoles, haya de tener una incidencia relevante en la posición de los jugadores locales, ni en su seleccionabilidad. Por un lado, no es presumible que, en este ámbito de las competiciones locales, el cuadro de competidores varíe sustancialmente por el hecho de que personas con licencia Navarra y nacionalidad comunitaria distinta de la española pudieran formar pareja. Y, por otro lado, tampoco lo es que la participación de estos ciudadanos comunitarios formando pareja suponga un quebranto para el jugador local que justifique protegerle, pues no se aprecia cuál sería tal perjuicio en orden a los objetivos de promoción del deporte que persigue la Federación.
Por todo ello, esta institución considera que no debería discriminarse entre ciudadanos comunitarios y españoles en estos torneos, posibilitando su participación en condiciones de igualdad.
El artículo 51 de la Ley Foral del Deporte de Navarra atribuye a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra la función de tutela sobre las federaciones deportivas, en lo que respecta al ejercicio de sus funciones públicas, otorgando potestades de avocación o revocación a tal efecto
Habida cuenta de lo razonado en las anteriores consideraciones, estimando esta institución que la discriminación objeto de la queja no cuenta con suficiente sustento, esta institución recomienda al Departamento de Políticas Sociales que, haciendo valer su función de tutela si fuera preciso, modifique el trato distinto que la Federación Navarro de Pádel otorga a ciudadanos españoles y ciudadanos nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea.
Por ello, en ejercicio de las funciones que me atribuye la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, de defensa y mejora del nivel de protección de los derechos de los ciudadanos, he estimado procedente formular al Departamento de Políticas Sociales la siguiente recomendación:
Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que vele por que, en las competiciones de pádel de ámbito navarro, no se discrimine en función de la nacionalidad española o la nacionalidad de otro Estado miembro de la Unión Europea, ejerciendo, si fuera preciso, la función tutelar reconocida por la Ley Foral del Deporte de Navarra.
De conformidad con el artículo 34 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, sobre la aceptación de la recomendación, y, en su caso, de las medidas a adoptar al respecto.
Atentamente y queda a su disposición,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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