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Hacienda
Tema: Embargo de renta de inclusión social: cuantía inferior a SMI.
Exp: 12/306/H
Hacienda
Con fecha 9 de mayo de 2012, tuvo entrada en esta institución un escrito, presentado por don [?], mediante el que formulaba una queja frente a la Hacienda Tributaria de Navarra, por el descuento de parte del importe de la renta de inclusión social que tiene reconocida.
Expone en el escrito de queja que:
En el informe recibido, se expone lo siguiente:
Se expone en el escrito remitido por el Defensor del Pueblo una queja que formula don [?] (expediente12/306/H), en relación a la detracción que le aplica Hacienda Tributaria de Navarra de una parte del importe que, en concepto de renta de inclusión social, percibe de la Administración.
Como aspectos reseñables de la queja que presenta el interesado éste indica que tiene sesenta años, padece una discapacidad, y percibe una pensión no contributiva y una renta de inclusión social que complementa la pensión hasta alcanzar la cantidad correspondiente al salario mínimo interprofesional.
La queja del interesado es por su desacuerdo con la actuación de la Hacienda Tributaria de Navarra, que le embarga 23,58 euros mensuales (no 25, como se dice en la señalada queja) de la renta de inclusión social incumpliendo con ello, según su opinión, la legislación vigente, que no permite practicar embargos sobre rentas de importe inferior al del salario mínimo interprofesional.
Es preciso comenzar por poner de manifiesto que el interesado es deudor de la Hacienda Tributaria de Navarra y que, efectivamente, se le viene detrayendo mensualmente un pequeño porcentaje, en concreto el diez por ciento, del importe que percibe como beneficiario de una renta de inclusión social.
Se desconoce si el interesado, además del escrito de queja, ha aportado al Defensor alguna documentación relativa a la actuación administrativa. De ser así, no resultará difícil a esa institución verificar que la Administración tributaria no ha seguido contra el Sr. [?] ningún procedimiento de ejecución administrativa para el cobro de la deuda del que se haya derivado embargo de cantidad pecuniaria alguna de su renta de inclusión social.
No es exacta tampoco la afirmación que realiza la persona promotora de la queja de que la legislación vigente condicione los embargos a que se perciban rentas por importe superior al salario mínimo interprofesional, puesto que tal legislación lo que declara inembargable es el salario, sueldo, pensión, retribución o su equivalente, que no exceda de la cuantía señalada para el salario mínimo interprofesional, y no cualquier tipo de renta o prestación pecuniaria, según expresa el artículo 607.1 de la Ley de enjuiciamiento civil. Y tampoco la normativa legal reguladora de la prestación pública que percibe el Sr. [?], constituida por la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, ha excepcionado de la posibilidad del embargo a la renta de inclusión social en ella regulada, como sí han hecho en relación a este tipo de prestaciones otras leyes autonómicas cumpliendo así la exigencia prevenida en el artículo 606.4º de esa ley procesal civil de que la inembargabilidad de cantidades distintas a las de los conceptos y cuantías del artículo 607.1 se debe declarar de manera expresa en virtud de una ley.
Ahora bien, en cualquier caso, debe quedar claro que, por tratarse de una prestación pecuniaria a favor del Sr. [?] que le reconoce la Comunidad Foral de Navarra, ésta no precisa acudir a procedimientos de embargo para realizar sobre el importe de tal prestación económica, esto es, sobre ese crédito, el cobro de las deudas que el interesado mantiene con la Hacienda Pública de Navarra. Y ello, porque el artículo 15 de la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra, faculta directamente a ésta para que pueda extinguir cualesquiera deudas de naturaleza pública, compensándolas con los créditos reconocidos a favor del deudor. Es, por tanto, el de la compensación automática, el cauce legal que ha seguido la Administración para la detracción del diez por ciento del importe de la prestación pública que tiene reconocida, tal como expresamente se informó al afectado, y no el del embargo como se expone en el escrito de la queja.
Es cierto que podría llegar a argumentarse razonablemente, atendiendo a las finalidades que persiguen este tipo de prestaciones y sus limitadas cuantías económicas, un juicio desfavorable sobre cualquier tipo de actuación por parte de la Administración que restrinja la integridad de la percepción efectiva por sus destinatarios de tales percepciones económicas. En efecto, estando destinado este tipo de rentas a dar cobertura a elementales necesidades vitales de los ciudadanos que se acogen a ellas, puede parecer contradictorio que la misma Administración que tutela al individuo, disponiendo en su favor un auxilio económico para una situación objetiva de necesidad, pueda simultáneamente desampararle, haciendo prevalecer sobre la situación de necesidad el cobro de deudas previamente contraídas con la Administración.
Sin embargo, nos encontramos ante ámbitos y situaciones de los que no necesariamente cabe hacer derivar una solución unívoca al momento de afrontarlos, ni por parte de la normativa aplicable a esas situaciones cuando tal regulación específica contempla directamente el problema, ni atendidas las circunstancias concurrentes en cada caso, que pueden llegar a condicionar la decisión administrativa de manera relevante.
Se desconoce, en este sentido, si el interesado, además de exponer su queja, ha considerado conveniente facilitar al Defensor algún tipo de información sobre la cuantía y origen de la deuda que se le está compensado. Cuestión que no nos parece irrelevante, al ser un importe muy elevado, en concreto de 31.172,89 euros, y que suscita de inmediato el interrogante de cómo es posible que una persona con las circunstancias que refiere en su escrito, persona discapacitada y con una pensión no contributiva de apenas 357 euros, se encuentre en situación deudora frente a la Hacienda Pública por ese elevadísimo montante. La respuesta a esa pregunta se encuentra precisamente en el origen de la deuda: las prestaciones que el Sr. [?] ha estado percibiendo indebidamente durante cinco años del Departamento competente en materia de política social, como consecuencia de haber ocultado sus rentas a la Administración en la tramitación de los procedimientos de evaluación de sus solicitudes.
Hay que poner de manifiesto que los órganos de recaudación de la Hacienda Pública de Navarra han actuado en todo momento con un claro amparo legal, el que proporciona el artículo 15 de la Ley Foral de la Hacienda Pública de Navarra y las normas del Reglamento General de Recaudación que lo desarrollan (artículos 68 y siguientes del Decreto Foral 177/2001, de 2 de julio) y que, además, dentro de las facultades que tienen atribuidas, han ejercido la potestad recaudatoria procurando hacer compatibles dos bienes de interés público: el derecho de la Hacienda Pública al cobro de deudas, más aún cuando éstas traen su causa de ayudas económicas indebidamente obtenidas, y la función que cumplen determinadas prestaciones pecuniarias que, en el ámbito de los servicios sociales, se reconocen a los ciudadanos. En este caso, y teniendo en cuenta que la renta de inclusión social es un recurso básico destinado a personas en situación de exclusión social y a atender necesidades estrictamente básicas de los ciudadanos beneficiarios de tales ayudas, únicamente se ha aplicado al afectado una detracción mínima del diez por ciento del importe de la ayuda pública que, nuevamente, y a pesar de los graves incumplimientos anteriores, le ha venido a reconocer el Departamento competente en materia de política social.
Y también convendría tener en cuenta, para ponderar adecuadamente la actuación seguida en este caso por los órganos de recaudación, que no es inusual en aquellas regulaciones en las que, a diferencia de la de Navarra, se prohíbe expresamente la compensación para las rentas o prestaciones básicas, que contemplen una excepción de tal regla prohibitiva precisamente para facultar a la Administración la recuperación de las ayudas percibidas sin tener derecho a ello. Tal es el caso, por ejemplo, de la Renta de Garantía de Ingresos, regulada por la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuyo artículo 13 declara que no puede ser objeto de compensación o descuento, salvo para el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas.
La línea de actuación seguida en este caso concreto por la Hacienda Pública es, a nuestro juicio, ponderada y razonable, pues tiende a preservar en gran medida la efectividad del cobro por el afectado de la ayuda reconocida, al tiempo que se aplica una compensación de deuda con un porcentaje pequeño del total de la ayuda, lo que se justifica más que sobradamente por tratarse de una deuda contraída por el beneficiario como consecuencia de un disfrute indebido y prolongado en el tiempo de esa prestación social”.
Como resulta de los antecedentes, la queja del señor [?], beneficiario de la renta de inclusión social -prestación que, de acuerdo con la legislación foral de servicio sociales, tiene el carácter de garantizada-, se presenta frente a la actuación de la Hacienda Tributaria de Navarra, que le detrae parte del importe que le concedió el Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud.
Esta detracción obedece al hecho de que el interesado es, al mismo al tiempo que acreedor de la Hacienda Tributaria de Navarra por el reconocimiento de la citada prestación pública, deudor de la misma, pues, según se colige del informe, previamente habría sido declarada su obligación de reintegro de cantidades indebidamente percibidas.
Así las cosas, la Administración, por las razones que expresa en su informe, estima que procede la compensación de crédito y deuda, “descontando” de la renta de inclusión social un diez por ciento de su importe y aplicándolo al saldo de la deuda del señor [?].
Habida cuenta de lo expresado en la queja y en el informe emitido, ha de traerse a colación lo dispuesto en la legislación procesal civil en relación con el embargo de sueldos, salarios y pensiones. A dicha legislación remite también la normativa administrativa que rige la recaudación de ingresos de derecho público (en particular, el artículo 112 del Reglamento de Recaudación de la Comunidad Foral de Navarra).
El artículo 607 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dispone que “es inembargable el salario, sueldo, pensión, retribución o su equivalente, que no exceda de la cuantía señalada para el salario mínimo interprofesional”. La pretensión del legislador es conciliar los legítimos derechos e intereses de deudores y acreedores, de tal modo que se establece la “intangibilidad” -limitada a la parte que se corresponde con el citado índice de ingresos mínimos- de aquellas percepciones destinadas a procurar las necesidades básicas del deudor. Y, atendiendo a que el elemento finalista es el esencial, además de citarse expresamente las fuentes de ingresos más características o tradicionales (salario, sueldo o pensiones), se admite la de su equivalente, con la pretensión de que el Juez, que es el llamado a aplicar de forma primaria ese precepto de la legislación procesal civil, pueda extender la regla de la inembargabilidad a otras distintas de las concretamente nominadas.
A esta finalidad o pretensión alude el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 22 de julio de 1989:
“Ocurre, no obstante, que la ley, por las más variadas razones de interés público o social, excluye determinados bienes y derechos de la ejecución forzosa, declarándolos inembargables y prohibiendo, en su consecuencia, que el ejecutante proyecte su acción sobre los mismos, que podrían ser objeto de la actividad ejecutiva de no mediar la prohibición.
Entre esas variadas razones que motivan las declaraciones legales de inembargabilidad, bastante numerosas en nuestro Derecho vigente, destaca la social de impedir que la ejecución forzosa destruya por completo la vida económica del ejecutado y se ponga en peligro su subsistencia personal y la de su familia y, a tal fin, la ley establece normas de inembargabilidad de salarios y pensiones que son, en muchas ocasiones, la única fuente de ingresos económicos de gran número de ciudadanos.
Esta protección legal de un nivel económico mínimo que permita satisfacer dignamente las mas elementales necesidades del ser humano no es una novedad introducida por los Estados modernos, sino que tiene abundantes precedentes en los ordenamientos jurídicos históricos, de los cuales puede servir de ejemplo, en nuestro Derecho, la Ley 5.ª del Título 13 de la Partida 5.ª, en la cual se establece una larga lista de bienes inembargables que termina con la fórmula general «y otras cosas de la casa, que ha de menester cada día para servicio del cuerpo y de su compaña». Responde, esta tradicional protección de los bienes indispensables para la subsistencia diaria a una constante histórica de dulcificación de la situación del deudor, que se mantiene vigente en diversas normas, entre las cuales se encuentra la contenida en el art. 22 de la Ley General de la Seguridad Social respecto de las prestaciones de la Seguridad Social.
Los valores constitucionales, que conceden legitimidad al límite que la inembargabilidad impone al derecho del acreedor a que se cumpla la sentencia firme que le reconoce el crédito, se encuentran en el respeto a la dignidad humana, configurado como el primero de los fundamentos del orden político y de la paz social en el art. 10.1 de la Constitución al cual repugna, según aduce el Abogado del Estado, que la efectividad de los derechos patrimoniales se lleve al extremo de sacrificar el mínimo vital del deudor, privándole de los medios indispensables para la realización de sus fines personales así como en la protección de la familia, el mantenimiento de la salud y el uso de una vivienda digna y adecuada, valores estos que, unidos a las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad que debe garantizar el régimen público de Seguridad Social, están constitucionalmente consagrados en los arts. 39, 41, 43 y 47 de la Constitución, y obligan a los poderes públicos, no sólo al despliegue de la correspondiente acción administrativa prestacional, sino además a desarrollar la acción normativa que resulte necesaria para asegurar el cumplimiento de esos mandatos constitucionales, a cuyo fin resulta razonable y congruente crear una esfera patrimonial intangible a la acción ejecutiva de los acreedores que coadyuve a que el deudor pueda mantener la posibilidad de una existencia digna”.
En nuestro criterio, el hecho de que el legislador admita, a efectos de restringir la ejecución de la deuda, la equivalencia al salario, sueldo o pensión, y, sobre todo, la finalidad que se persigue en ese precepto legal, llevan a concluir que la renta de inclusión social -que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, es una prestación económica periódica destinada a la cobertura de las necesidades esenciales y a procura erradicar la exclusión social- debe encontrar similar protección. Aun cuando no exista una declaración de inembargabilidad expresa -desde luego, parecería más aconsejable que la hubiera-, cabe colegir que esta prestación, por su naturaleza (es una renta mensual orientada a procurar las necesidades más elementales de las personas y sus familias, que se configura con un carácter subsidiario al salario, pensión u otras fuentes de ingresos a título principal), ha de beneficiarse de la protección que dispensa el artículo 607 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. De tal modo que, al igual que el salario de un trabajador no puede ser objeto de embargo, en la cuantía que no supere la referencia que constituye el salario mínimo interprofesional, lo propio ha de predicarse de la renta básica o de inclusión, sin necesidad de hacerlo depender de una declaración legal en tal sentido, pues, siempre en nuestro criterio, a los concretos efectos y finalidad que nos ocupan, es un equivalente
.
Sentado lo anterior, aunque la legislación procesal civil, como es natural por el objeto de su regulación, se refiera a la inembargabilidad relativa de sueldos, salarios, pensiones o su equivalente, el mismo criterio de la intangibilidad, que es el principio que subyace en la misma, ha de aplicarse,salvo que el legislador determine lo contrario, y con el alcance que precise, cuando, por la confusión de créditos y deudas, y por las potestades que corresponden a la Administración pública, pueda operar la compensación a que se refiere la legislación sobre recaudación pública. A nuestro juicio, no existen diferencias de fondo en cuanto a los derechos e intereses que han de conciliarse -el del acreedor a hacer efectivo su crédito y el del deudor a no verse afectado en sus recursos más básicos para garantizar una subsistencia digna-, por lo que la circunstancia de que la minoración de la prestación se haga mediante embargo (así podría suceder, dicho sea de paso, si la Administración pública acreedora fuera otra distinta de la que concede la renta de inclusión social) o compensación, por sí sola, no debe determinar la divergencia en las soluciones. De este modo, las reglas que establece la Ley Foral de Hacienda Pública y su legislación de desarrollo acerca de la compensación de deudas (se cita en el informe el artículo 15 de dicha ley foral como fundamento normativo para la práctica de la detracción de que trae causa la queja), han de entenderse también moduladas por el principio de intangibilidad que late en la declaración de inembargabilidad relativa de salarios, sueldos, pensiones o su equivalente.
A criterio de esta institución, ante el silencio de la legislación foral que regula la renta de inclusión social en cuanto a las posibilidades de embargar o practicar compensaciones en esta prestación, el deber de interpretar el ordenamiento jurídico conforme a la Constitución y del modo más favorable al ejercicio de los derechos de los ciudadanos, llevan a sostener la anterior conclusión: la de la intangibilidad de la renta de inclusión social, en la medida en que el deudor no perciba ingresos superiores al salario mínimo interprofesional. Y ello, siquiera, porque la solución contraria nos lleva a admitir la posibilidad de practicar, sobre la renta de inclusión social, embargos o compensaciones sin límites, ni cuantitativos, ni relacionados con el origen de la deuda de los ciudadanos afectados.
Cierto es que, en relación con prestaciones análogas a la renta de inclusión social, existe normativa autonómica, como la que se cita en el informe, que, al tiempo que declaran, con un alcance general, la imposibilidad de retención o embargo, compensación o descuento, excepcionan el supuesto del reintegro de prestaciones indebidamente percibidas. Sin embargo, además de que esa excepción la introduce el legislador, lo cual, tratándose del cobro de ingresos de derecho público, es un elemento relevante por el principio de reserva de ley que rige en la materia, la normativa que regula la prestación que se cita -renta vasca de garantía de ingresos mínimos-, tasa el porcentaje que puede ser objeto de compensación y, además, determina la afectación de estos ingresos a la misma prestación social.
Aunque pudiera considerarse razonable la solución dada para este caso concreto, en la que se ha practicado una detracción del diez por ciento del importe de la renta de inclusión social y la causa que lo fundamenta es el reintegro de una prestación similar a la concedida, la interpretación del ordenamiento jurídico que subyace en el informe de la Administración llevaría a admitir, como se ha apuntado, que la renta de inclusión social, ante el silencio de la legislación que la regula, es plenamente embargable o compensable, y, por tanto, que sería legal tanto detraer ese porcentaje, como otro mucho mayor, incluso la totalidad de su importe, y por cualesquiera tipo de deudas del beneficiario.
A juicio de esta institución, la práctica de descuentos o detracciones en la renta de inclusión social debe estar condicionada a que el legislador lo autorice expresamente, con el ámbito y alcance que se determine, sin que quepa admitir que la Administración, ante la falta de previsión legal expresa y específica sobre esta cuestión, a partir de las reglas generales de recaudación, deduzca que sí cabe la práctica de compensaciones, en cuyo caso no habría más límites que los que se autoimponga el órgano administrativo al emitir el acto administrativo.
Con las anteriores consideraciones se pretende hacer ver que esta decisión, por la incidencia que puede tener sobre los ciudadanos perceptores de esta prestación, porque, desde el punto de vista de la Administración pública, supone la recaudación de un ingreso de derecho público, y por el juicio de razonabilidad que lleva aparejada, corresponde, prima facie, al legislador. Tampoco es irracional que se aplique el criterio de la intangibilidad de esta renta destinada a procurar las necesidades básicas de las familias, al menos en la medida en que los ingresos no superen el importe del salario mínimo interprofesional, a efectos de embargo o compensaciones, que, a falta de previsión legal específica sobre esta prestación, por lo razonado, es el que esta institución considera que ha de prevalecer y el recomienda que siga a la Hacienda Tributaria de Navarra.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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