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Sanidad
Tema: Vulneración de la Ley Foral 17/2010 por el Decreto Foral 117/2012
Sanidad
Consejera de Salud
Excma. Sra.:
El 14 de diciembre de 2012 recibí un escrito, presentado por doña […], representación de la Plataforma de la Salud en Navarra, formulando una queja frente al Decreto Foral 117/2012, de 31 de octubre, que modifica el Decreto Foral 640/1996, de 18 de noviembre, por vulnerar y ser contrario a la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre.
La promotora de la queja me exponía en su escrito que:
La Comunidad Foral de Navarra es competente para desarrollar y ejecutar la legislación básica del Estado en materia de sanidad y, en ejercicio de esa competencia, en el año 2000, se decidió mejorar esta legislación básica y extender la cobertura de asistencia sanitaria del sistema sanitario público de Navarra a todos los ciudadanos y ciudadanas residentes en cualquiera de los municipios navarros, con independencia de su situación legal o administrativa.
La Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, de derechos y deberes de las personas en materia de salud en la Comunidad Foral de Navarra, establece una asistencia sanitaria pública, de cobertura universal, para todas las personas que residan en Navarra, que se extiende también a los inmigrantes, cualquiera que sea su situación legal o administrativa. Desde su entrada en vigor, esta ley no ha sido modificada ni derogada; por lo tanto, es de obligado cumplimiento para la Administración de la Comunidad Foral y, de no aplicarse, se estarían vulnerando derechos expresamente reconocidos en ella. Al aprobarse el Decreto Foral 117/2012 que modifica el Decreto Foral 640/1996, el Gobierno de Navarra ha decidido ignorar e incumplir la Ley Foral 17 /2010.
Resulta del todo inútil establecer un procedimiento para que determinadas personas accedan a las prestaciones del Régimen de Universalización de la Asistencia Sanitaria Pública en la Comunidad Foral de Navarra, cuando la referida Ley Foral declara el carácter universal de la asistencia sanitaria pública para cualquier persona que resida en Navarra. Tampoco parece lógico hacer que personas que ya tienen reconocido el derecho de acceso a la asistencia sanitaria pública en Navarra a través de la Ley Foral tengan que cumplir otros requisitos adicionales, presentar una solicitud ante el Director General de Salud y esperar a que éste les reconozca su derecho mediante resolución expresa, como se pretende con el Decreto Foral. En definitiva, el Decreto Foral contradice las disposiciones de la Ley Foral, que es una norma de rango superior, y, por tanto, debe declararse nulo de pleno derecho.
Como V.E. conoce, la legislación sanitaria del Estado de carácter básico, conforme a las modificaciones introducidas por el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, establece que los extranjeros no registrados, ni autorizados, como residentes en España, recibirán a partir del 1 de septiembre de 2012 asistencia sanitaria en las modalidades de urgencia por enfermedad grave o accidente, cualquiera que sea la causa, hasta el alta médica, y en los casos de embarazo, parto y posparto.
Por su parte, en lo que atañe a Navarra, el artículo 11 de la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, de derechos y deberes de las personas en materia de salud en la Comunidad Foral de Navarra, al definir los titulares del derecho a la asistencia sanitaria pública que presta la Comunidad Foral de Navarra, estableció que la asistencia sanitaria es de cobertura universal y que se extiende, en todos sus niveles y modalidades, por igual, a todas las personas que residan en los municipios de Navarra y que también se extiende a los inmigrantes que residan en los municipios de Navarra con independencia de su situación legal o administrativa.
Atendiendo a la regla constitucional derivada del conjunto legislación básica-legislación de desarrollo autonómico
en materia de sanidad, propia de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y al hecho de que Navarra tiene competencia exclusiva en la materia en virtud de su régimen foral, lo dispuesto en el referido artículo 11 de la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, no quedó sin vigencia, ni desplazado, ni derogado por efecto del Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, pues esta legislación estatal se conforma como una norma básica que perfila unos derechos mínimos de los extranjeros en situación irregular, pero que las leyes navarras pueden ampliar o mejorar, y es lo que hizo el artículo 11 de la citada Ley Foral. Al respecto, basta con citar la constante doctrina del Tribunal Constitucional, reiterada en su reciente Sentencia 22/2012, de 16 de febrero.
No obstante, para justificar el régimen establecido en el Decreto Foral 117/2012, de 31 de octubre, que modifica el Decreto Foral 640/1996, de 18 de noviembre, el Departamento de Salud aduce en su informe que el propio artículo 11 de la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, ya apunta el requisito de la residencia y no señala que la asistencia tenga carácter de gratuita, por lo que, en consecuencia, los requisitos del Decreto Foral 640/1996 seguían siendo válidos: residencia (un año) y aportación económica.
Sin embargo, esta institución no puede aceptar esa dimensión o extensión que el Departamento de Salud pretende dar al artículo 11 de la Ley Foral. Los antecedentes legislativos de este precepto legal son clarificadores al respecto. En efecto, la Ley Foral 2/2000, de 25 de mayo, de modificación de la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, que extendió la cobertura de asistencia sanitaria del sistema-sanitario público de Navarra a todos los inmigrantes en la Comunidad Foral, justificaba en su preámbulo la determinación legal que incorporaba en la forma siguiente:
“La garantía de asistencia sanitaria universal todavía no es una realidad en nuestra Comunidad. Existe un colectivo humano calculado en unos 2.000 inmigrantes no legales que forman parte del contingente humano de aproximadamente 8.000 extranjeros residentes en Navarra, que a finales del siglo XX todavía no tiene reconocido uno de los derechos humanos básicos, que es el derecho a la protección de la salud recogido por nuestra Constitución en su artículo 32 y que sí se reconoce a los inmigrantes con contrato de trabajo por cuenta propia o ajena y a los menores de edad.
La atención sanitaria pública de los extranjeros no legales en la Comunidad Foral se realiza en virtud de Acuerdo del Gobierno de Navarra de 23 de junio de 1997, con carácter excepcional y por vía de petición de una organización no gubernativa, cuando la patología tenga carácter de urgencia vital o sea de urgencia relativa. Cuando acuden por cuenta propia a un servicio sanitario son considerados como pacientes privados, y se factura la asistencia sanitaria, que oscila entre las 7.000 pesetas por consulta médica en los centros de atención primaria y 15.000 pesetas por la asistencia en los servicios de urgencia. En estos costes no se incluyen las pruebas complementarias como radiografías, análisis u otras.
El cobro por la atención sanitaria pública produce una situación de vulnerabilidad para este colectivo, ante un sistema de salud pública universal que no les reconoce derechos y deberes precisos y pone barreras a su acceso. Resultando contraria a los principios más elementales de justicia humana y provocando una situación de indefensión que genera diferentes actitudes por parte de los profesionales sanitarios desorientados ante esta realidad.
Esta situación discriminatoria y de imposibilidad de hacer frente a esas cantidades, obliga a este colectivo de inmigrantes a recorrer un tedioso y desagradable camino a través de trabajadores sociales y organización no gubernamental para justificar, con informes socioeconómicos, la escasez de medios para hacer frente al pago de las facturas médicas. Por otro lado, les deja como única vía alternativa los servicios sanitarios de beneficencia que dependen de la solidaridad de organización no gubernamental, que como Caritas, ha llegado a efectuar 1.265 consultas en un año.
La exclusión de este contingente humano incide de manera importante en la protección de su salud, sobre todo en las patologías crónicas, crea riesgos potenciales para la salud pública al no contemplar cuestiones tan importantes como la prevención de enfermedades y la educación sanitaria con carácter permanente y accesible. Esta situación enturbia el paradigma de que nuestro sistema de salud es uno de los más avanzados y el compromiso adquirido con los objetivos de la Organización Mundial de la Salud para que la universalización sanitaria sea una realidad en nuestra Comunidad en los albores del siglo XXI.
Todo ello aconseja la inclusión en la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, el único contingente humano de nuestra Comunidad excluido de la atención sanitaria pública, para culminar el proceso de extensión y universalización de la atención sanitaria a todos los ciudadanos y ciudadanas residentes en la Comunidad Foral con independencia de su situación legal o administrativa:”
Resulta, por lo tanto, manifiesta e incontestable la voluntad del legislador, y de la propia Ley Foral 2/2000, de 8 de noviembre, de garantizar una asistencia sanitaria pública gratuita a los inmigrantes residentes en Navarra en situación administrativa irregular.
Pues bien, el legislador foral, al aprobar la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, no hizo otra cosa que, introduciendo alguna perfección técnica, reiterar en el artículo 11 el mandato que el legislador foral había establecido a través de la Ley Foral 2/2000, de 25 de mayo. Es evidente, por tanto, que la única interpretación que cabe hacer del citado artículo 11 es que la asistencia sanitaria pública que se garantiza a los inmigrantes en situación administrativa irregular es siempre gratuita.
Por otra parte, el artículo 11 de la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, exige únicamente el requisito de estar residiendo en Navarra, sin añadir la exigencia de un periodo mínimo de residencia, como, por el contario, sí lo hacen otras leyes sectoriales, particularmente en el ámbito de los servicios sociales. De este modo, atendiendo al aforismo jurídico donde la Ley no distingue no cabe distinguir
profusamente utilizado por la jurisprudencia, así como a la asentada doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo de que las normas han de interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable a la efectividad de los derechos, y que el principio pro actione impide interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que incurran en rigorismo, formalismo excesivo, o desproporción entre los fines que preservan y las consecuencias que arrastran, y que, por ende, conlleven un obstáculo injustificado en el ejercicio o en la efectividad de un derecho, a criterio de esta institución, no es posible ni admisible en Derecho el silogismo utilizado por el Departamento de Salud de que como la Ley Foral no impide establecer un periodo mínimo de residencia, se puede establecer mediante un reglamento de desarrollo. Ese silogismo, como hemos comprobado, es totalmente contrario a la teleología de la Ley Foral, y, por ello, improcedente, debiendo imputarse, a mi criterio, al reglamento (Decreto Foral 640/1996) que lo incorpora incurrir en ultra vires
por excederse del marco establecido por la Ley Foral, vicio proscrito por la Constitución.
A efectos de lo dispuesto en el número anterior, se entiende por residencia
el hecho de acreditar, por cualquier medio admitido en Derecho, incluido el empadronamiento, que el domicilio de la persona está en un municipio de Navarra, sin atención a tiempo alguno.”
Como puede verse, la nueva Ley Foral no hace sino ratificar y precisar el alcance del artículo 11 de la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, y de su precedente, la Ley Foral 2/2000, de 25 de mayo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, el Departamento de Salud dispone del plazo máximo de dos meses, para comunicarme, como es preceptiva, su posición sobre la aceptación del anterior recordatorio y de la anterior recomendación y, en su caso, de las medidas a adoptar al respecto.
A la espera de su respuesta, provecho la ocasión para agradecerle la colaboración que viene prestando a esta institución y saludarle atentamente.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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