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Bienestar social
Tema: Ayuda por excedencia para el cuidado de segundo hijo.
Bienestar social
Consejero de Políticas Sociales
Excmo. Sr.:
El 30 de noviembre de 2012 recibí un escrito, presentado por Dª […] y cuarenta y un personas más, mediante el que formulaban sus quejas en relación a la solicitud de ayuda por excedencia para el cuidado de segundo hijo.
Dado que la queja se presenta por cuarenta y un personas y conlleva una gran dificultad particularizar cada caso en un único expediente, se ha considerado conveniente exponer de forma genérica las circunstancias excepcionales que han concurrido en esta convocatoria, que justifican que recomiende la concesión de la ayuda a las personas que se encuentren en estos supuestos.
Por ello, y dado que los supuestos son los mismos que los supervisados en otras quejas presentadas en esta institución, procedo a exponerle los argumentos de esta institución en relación a las circunstancias extraordinarias que han concurrido en esta convocatoria de ayudas y que merecen una particular atención.
He podido comprobar que la Orden Foral 233/2012, de 22 de mayo, de la Consejera de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, por la que se aprueban las bases de la convocatoria de ayudas económicas directas de pago periódico por excedencia para el cuidado de hijos e hijas, establece en su base octava que la concesión de estas ayudas se realiza en régimen de evaluación individualizada y conforme al orden de presentación de las solicitudes con toda la documentación exigida y en tanto se disponga de crédito presupuestario para ello. En caso de agotarse los recursos presupuestarios disponibles para la convocatoria, se prevé que las solicitudes serán desestimadas.
Ahora bien, en mi criterio, en esta convocatoria concurren una serie de circunstancias especiales, que merecen una particular atención y consideración:
La primera es que, a las personas solicitantes en los años 2011 o 2012, que habían presentado correctamente toda la documentación exigida, pero que se les denegó la subvención por falta de crédito o por no haber convocatoria vigente, se les exigió que presentasen nuevamente dicha documentación en el plazo habilitado por la Orden Foral 233/2012, de 22 de mayo.
A juicio de esta institución, esta decisión no se compadece bien con el derecho reconocido a los ciudadanos por el artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de junio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
Atendiendo a la circunstancia excepcional de esta convocatoria a través de la que se intenta recuperar a todas esas personas solicitantes, la Administración podía haber actuado de oficio, incorporando al proceso de concesión de las ayudas el primer día del plazo fijado por la convocatoria las referidas solicitudes con la documentación aneja a las mismas, en lugar de exigir que se presentasen nuevamente.
La segunda circunstancia se refiere al conocimiento de la existencia de las ayudas.
Señala el informe de este Departamento que la carta invitando a las solicitantes a participar en la convocatoria, se remitió al mismo tiempo que se publicó la convocatoria de ayudas en el Boletín Oficial de Navarra, no antes, por lo que el conocimiento de la existencia de las ayudas se produjo para todos los posibles solicitantes al mismo tiempo.
Sin embargo, una manifestación común de las numerosas quejas presentadas es que hubo diferencias de hasta quince días en la recepción de las cartas, por lo que las interesadas denunciaron que no estuvieron en igualdad de condiciones para conocer la convocatoria y realizar la solicitud. Y, en efecto, es plausible inferir que la recepción de las cartas por las interesadas muy probablemente se produjo a lo largo de varios días, de manera que las que la recibieron con retraso resultaban perjudicadas, pues tenían, de entrada, menos probabilidades de obtener la ayuda.
La concurrencia de esta previsible circunstancia también aconsejaba que la Administración hubiera incorporado de oficio todas las solicitudes al proceso de concesión de las ayudas el primer día del plazo.
En la mayoría de los casos, el Departamento ha facilitado una información deficiente durante el proceso de tramitación a los interesados.
Es cierto que, el 20 de junio de 2012, el Gobierno de Navarra adoptó un acuerdo administrativo mediante el que paralizaba cualquier tipo de gasto hasta lograr una reducción de 132.000.000 de euros del presupuesto de 2012. Por tanto, los solicitantes con posterioridad a dicho acuerdo del Gobierno de Navarra mediante el que se bloqueaban las partidas presupuestarias, debían haber recibido de la Administración la información suficiente de las circunstancias que concurrían en ese momento en cuanto a la indisponibilidad de consignación presupuestaria para hacer frente a sus solicitudes presentadas conforme a una Orden Foral aprobada, publicada y en vigor.
En este sentido, el artículo 14 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral, regula el derecho a la información de los ciudadanos, reconociendo que estos tienen derecho a solicitar y obtener información sobre aspectos de la actividad administrativa que puedan incidir sobre sus derechos, intereses legítimos y obligaciones. Asimismo, dicho precepto legal obliga a la Administración de la Comunidad Foral a que, cuando sea responsable o competente del asunto que se trate, facilite a los ciudadanos la información solicitada de manera clara y comprensible.
Por su parte, el artículo 8 de la citada Ley Foral garantiza el principio de confianza legítima y de buena fe, conforme al cual la Administración viene obligada a proteger en todo momento la buena fe y la confianza legítima que los ciudadanos han depositado en ella y en el comportamiento normal y ordinario que hasta entonces haya seguido.
El hecho de que el Departamento de Políticas Sociales, con respecto a las solicitudes posteriores al 20 de junio, ya conociera la circunstancia de que se habían bloqueado las partidas presupuestarias a cargo de las cuales se otorgaban esas ayudas, con la consecuencia de la prohibición de disponer gasto en tanto no se cumpliera con el objetivo de los 132.000.000 millones de euros de ahorro, conduce a concluir que este Departamento debía haber informado a los nuevos solicitantes de que quizá no podrían otorgarse las ayudas solicitadas, debido a falta de consignación presupuestaria derivada de los bloqueos de las partidas que el Departamento de Economía y Hacienda había efectuado para cumplir con objetivo del déficit.
De esta forma, si los solicitantes hubieran tenido una información clara y veraz en el momento de la solicitud, hubieran dispuesto de la capacidad de elección suficiente para decidir si solicitaban la excedencia o no, en función de sus circunstancias económicas, personales y familiares.
A criterio de la institución, no resulta admisible, por tanto, que el Departamento de Políticas Sociales comenzara a dar esta información tan esencial a partir de noviembre de 2012, cuando era conocedor de todas estas circunstancias presupuestarias con anterioridad a la fecha de la solicitud. A la vista de ello, en estos casos, ha de concluirse que no se ha respetado el derecho a la información que tienen los interesados en un procedimiento administrativo, de conformidad con el artículo 14 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre.
Como consecuencia de ello, también se habría ignorado el principio de confianza legítima del artículo 8 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre. En efecto, cuando el Departamento de Políticas Sociales conoció el bloqueo de las partidas presupuestarias de estas ayudas, debía haber informado a los interesados de esta nueva situación, acción que no hizo, lo que supuso que se creara la convicción razonable en los solicitantes, en base a estos hechos, de que al cumplir los requisitos de la convocatoria, la ayuda les sería concedida, pudiendo, por tanto, disfrutar de su excedencia.
La referida deficiente información y la quiebra de la confianza legítima depositada por los ciudadanos en la Administración pública quedan acreditadas por el hecho de que la exteriorización de la decisión administrativa de minorar la partida presupuestaria no se produjo hasta el día 8 de octubre de 2012, fecha en que se publicó en el Boletín Oficial de Navarra la Orden Foral 479/2012, de 20 de septiembre, del Consejero de Políticas Sociales, por la que se disminuye el gasto autorizado en la convocatoria de ayudas económicas directas de pago periódico por excedencia para el cuidado de hijos e hijas, desautorizando el mismo.
A pesar de que, del propio informe emitido por el Departamento de Políticas Sociales, se colige que el origen de la minoración presupuestaria trae causa del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 20 de junio de 2012, antes citado, lo cierto es que, hacia el exterior y hacia los ciudadanos, la afección negativa a la convocatoria a que se refiere la queja se materializa con la publicación de la Orden Foral 479/2012, de 20 de septiembre, que reduce el gasto autorizado. De modo que quienes accedieron a la excedencia y presentaron sus solicitudes de ayuda en las fechas comprendidas entre la publicación de la Orden Foral 233/2012, de 22 de mayo, aprobatoria de la convocatoria de ayudas económicas directas de pago periódico por excedencia para el cuidado de hijos e hijas, y la fecha de publicación de la Orden Foral 479/2012, de 20 de septiembre, ejercieron su derecho a la citada excedencia laboral y, por ende, su opción de conciliación de la vida laboral y familiar, en un marco jurídico que venía determinado por la convocatoria inicial, que contemplaba un gasto muy superior al ejecutado.
En este sentido, cabe concluir que los titulares de las solicitudes presentadas durante este período de tiempo (12 de junio y 8 de octubre de 2012), confiaban legítimamente en que el marco legal de las ayudas era el publicado mediante la Orden Foral del 12 de junio, y el importe destinado a las mismas no sería distinto del que había sido anunciado. Lo que, desde luego, no permitía presumirse es que quien solicitara la ayuda posteriormente a la fecha de publicación de la convocatoria, podría ver finalmente desestimada la solicitud por falta de crédito, ya que esta nueva circunstancia no fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra hasta el 8 de octubre de 2012.
La poco procedente denegación de solicitudes de ayudas por considerarlas extemporáneas.
La Administración ha denegado algunas solicitudes de la ayuda por considerar que se presentaron antes del inicio de la excedencia y, en consecuencia, ser extemporáneas.
Es verdad que la Orden Foral publicada el 12 de junio establece que el plazo de presentación de las solicitudes será de 30 días naturales a partir del inicio de la excedencia.
Sin embargo, no puede pasarse por alto que son muchos los casos en los que el propio Departamento envió la solicitud por carta a los solicitantes señalando el plazo de la anterior convocatoria, es decir, 30 días naturales a partir de la publicación de la convocatoria de ayudas en el Boletín Oficial de Navarra.
Asimismo, por parte de los Servicios Sociales de Base también se suministró información acerca del plazo de presentación, coincidente con la anterior, lo que provocó que se presentara la solicitud antes del inicio de la excedencia.
En base a estas circunstancias, no es admisible que, habiendo quedado acreditado que fue la propia Administración quien proporcionó una información errónea en cuanto al plazo de presentación para la solicitud, se denieguen luego las solicitudes de los perjudicados, alegando que la presentación es extemporánea. Debe ser la Administración quien padezca las consecuencias de sus errores, mas no así los ciudadanos.
Otro de los motivos de denegación ha sido que, en algunos casos, las promotoras de las quejas presentaron la documentación en los Servicios Sociales de Base respectivos y estos tardaron varios días en remitir la documentación al Departamento de Políticas Sociales, lo que originó que el Departamento valorase sus solicitudes con la fecha de entrada de estas en su registro, conllevando esta circunstancia la denegación de la ayuda por falta de consignación presupuestaria.
Es cierto que la base quinta de la convocatoria dispone que las solicitudes se han de presentar en el registro del Departamento de Políticas Sociales, o a través de cualquiera de los lugares establecidos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Sin embargo, esta institución ha comprobado que, en esa misma convocatoria, se señala expresamente que los impresos de solicitud se recogerán en las oficinas del Departamento de Políticas Sociales, en los Servicios Sociales de Base y Unidades de Barrio del Ayuntamiento de Pamplona y a través de la página web del Gobierno de Navarra.
Para un ciudadano lego en normas, induce a confusión la citada posibilidad de recoger los impresos de solicitud en los Servicios Sociales de Base, ya que es de todo punto lógico que piense que, si se pueden recoger en los Servicios Sociales de Base las solicitudes, se pondrán presentar igualmente en ellos a todos los efectos y, desde luego, a efectos del cómputo de plazos. Con mayor razón alcanzará esta conclusión si, además, el propio personal del Servicio Social de Base le recoge la solicitud y, no solo eso, la tramita y la remite al Departamento de Políticas Sociales, y en todo este conjunto de operaciones de recepción no le informan que no se tendrá en cuenta la fecha de entrega de las solicitudes en los Servicios Sociales de Base, sino la fecha de entrada en el Departamento, que además depende, en última instancia, de cuándo remita la documentación el Servicio Social de Base.
Esta institución no puede considerar admisible que este Departamento otorgue, como única fecha de entrada y entrega de la solicitud de la ayuda, la fecha de entrada en su registro. Como se ha señalado, la fecha de entrega de la documentación en una oficina pública, como es en sí el Servicio Social de Base, que guarda una clara y directa vinculación con la Administración de la Comunidad Foral (hasta el punto de que se menciona en la Orden Foral como lugar de entrega de los impresos de solicitud), debe producir efectos vinculados con la confianza legítima, la buena fe y la seguridad jurídica del ciudadano, con independencia de que esa oficina de los Servicios Sociales de Base cuente formalmente con registro oficial o no.
En una Administración que está a su servicio, el ciudadano no tiene por qué tener conocimiento de los mecanismos formales administrativos o registrales y, menos aún, si, cuándo presenta la solicitud de ayudas en esas instalaciones públicas con funciones administrativas, nadie le informa de estas cuestiones que afectan directamente a sus intereses y derechos y, en cambio, le reciben la solicitud de la ayuda y se la quedan para tramitarla.
Ante una discordancia de fechas para valorar las solicitudes, estando en juego solicitudes de ayudas que se conceden por orden de prioridad temporal, sin que se haya dado información alguna a los solicitantes acerca de que la entrada de la documentación en los Servicios Sociales de Base no tiene efectos para la valoración de las solicitudes, y mediando una apariencia más que razonable para el solicitante de que su actividad de solicitud termina con la presentación en la dependencia o lugar al que se ha dirigido, resulta patente que debe efectuarse una interpretación favorable al ciudadano y a sus derechos, quien, como ya se ha dicho, no está obligado a saber de formalismos administrativos.
Por ello, a juicio de esta institución, debe considerarse, para la prelación de las solicitudes, la fecha en que la documentación se presentó en los Servicios Sociales de Base correspondientes.
Asimismo, en estos casos, la concurrencia de estas circunstancias aconsejaba que el Departamento coordinase previamente su actuación con los Servicios Sociales de Base en la tramitación y gestión de estas ayudas en el sentido de, o bien de dar instrucciones a los Servicios Sociales de Base de no recoger y tramitar las solicitudes de estas ayudas, o bien, en caso contrario, que se informase al ciudadano de que ese plazo de presentación no iba a tener efectos en cuanto al cómputo de plazos, a efectos del Departamento de Políticas Sociales.
Por todo lo anterior, esta institución considera que, en los supuestos en los que se han dado estas circunstancias irregulares, descritas anteriormente, la Administración debería rectificar este proceder, habilitando, además, el presupuesto necesario que permita, en caso de cumplir los demás requisitos, conceder las ayudas a los afectados.
La citada Orden Foral 233/2012 de 22 de mayo, posibilita la ampliación presupuestaria oportuna, en cuanto dispone que la concesión de las ayudas se financiará de la siguiente manera:
“2.º Autorizar un gasto por un importe total de 2.234.428,15 euros que se realizará de acuerdo con la siguiente imputación presupuestaria: 1.664.428,15 con cargo a la partida presupuestaria 930002 94000 4809 231504 denominada Ayudas económicas por excedencia
del Presupuesto de gastos de 2012; 380.000 euros con cargo a la partida análoga que se habilite en los presupuestos del año 2013; y 190.000 euros a la partida análoga que se habilite en los presupuestos del año 2014, todo ello supeditado a la disponibilidad presupuestaria.
3.º A lo largo del presente ejercicio podrá autorizarse un incremento del crédito disponible para la presente convocatoria, con cumplimiento de los requisitos establecidos para ello.”
Como quiera que para el año 2013 se han prorrogado los Presupuestos Generales de Navarra del año 2012, la partida presupuestaria 930002 94000 4809 231504, denominada ayudas económicas por excedencia
del presupuesto de gastos de 2012, sigue activa, por lo que, como señala la propia Orden Foral en su punto 3º, es posible autorizar un incremento del crédito disponible.
Recomendar a este Departamento que realice una nueva valoración de las solicitudes que han sido denegadas por falta de consignación presupuestaria ([…]), para que compruebe si concurren en ellas las circunstancias descritas anteriormente y, en caso afirmativo, conceda las ayudas solicitadas para el cuidado de hijo, en el supuesto de que concurran los demás requisitos exigidos.
ayudas económicas por excedencia, en lo que sea preciso, con el fin de conceder la ayuda solicitada por las autoras de la queja y aquellas otras solicitantes que estén en la mismas circunstancias, a las que se denegaron sus solicitudes (primera y segunda solicitudes) por falta de presupuesto.
Asimismo, le agradecería que en un plazo de dos meses me informase sobre la aceptación de estas recomendaciones, así como de las medidas a adoptar, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarlas, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
Atentamente,
Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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