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Tráfico y seguridad vial
Tema: Confusión en tramitación de expediente sancionador de tráfico.
Exp: 11/198/I
Nº: 96
Tráfico
Con fecha 15 de marzo de 2011, tuvo entrada en esta institución un escrito presentado por don [?], en el que formulaba una queja por las irregularidades existentes en la tramitación de un expediente sancionador en materia de tráfico.
Exponía que, el pasado 25 de agosto de 2010, se formuló denuncia frente a su hijo, [?], por una supuesta infracción de tráfico, siendo el hecho denunciado estar implicado en un accidente sin comunicar su identidad a la otra parte implicada.
Con fecha 7 de septiembre de 2010, el interesado presentó escrito de alegaciones ante la Jefatura Provincial de Tráfico, comunicando que no era su hijo, sino él el conductor del vehículo. Con fecha 9 de noviembre de 2010, recibió notificación de denuncia del Ayuntamiento de Pamplona identificando como denunciado a su hijo.
Posteriormente, el día 8 de febrero de 2011, recibió la notificación de propuesta de resolución (número de expediente 2010/190531), de lo que dedujo que se había prescindido totalmente de lo expuesto en su escrito de alegaciones.
Finalmente, con fecha 15 de febrero de 2011, recibió una nueva notificación de denuncia del Ayuntamiento de Pamplona por los hechos acontecidos, el día 25 de agosto de 2010, siendo esta vez él y no su hijo la persona denunciada, pero no anulándose la anterior denuncia contra su hijo, por lo que toda esta situación le ocasionó una gran confusión y molestias.
De conformidad con lo dispuesto por la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, se solicitó al Ayuntamiento de Pamplona un informe sobre la cuestión suscitada.
ANÁLISIS
Respecto a la incoación del procedimiento sancionador, el artículo 73 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, establece que el procedimiento sancionador podrá incoarse de oficio por la autoridad competente que tenga noticias de los hechos que puedan constituir infracciones tipificadas en dicha Ley, por iniciativa propia o mediante denuncia de los Agentes encargados del servicio de vigilancia de tráfico y control de las seguridad vial o de cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos.
Asimismo, el artículo 4 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, distingue entre denuncias de carácter obligatorio, que son las realizadas por agentes de la autoridad, y denuncias de carácter voluntario, que son aquellas que proceden de personas que no tienen la condición de agente de la autoridad.
En el presente caso, tal y como nos indicaba el interesado, y se desprende del informe que redactó el propio agente de Policía Municipal, de fecha 13 de enero de 2011, el agente promotor de la denuncia no presenció los hechos que han sido objeto de la sanción. En efecto, la notificación de la denuncia se realizó al día siguiente, cuando el agente municipal se personó en el domicilio del interesado. Cabe suponer, por tanto, que nos encontramos ante una denuncia voluntaria, realizada por el conductor del vehículo supuestamente dañado.
Las denuncias de los particulares no inician el procedimiento sancionador, aunque permiten al órgano administrativo competente iniciarlo una vez comprobadas las circunstancias concurrentes y siempre que dichas denuncias reúnan los requisitos reglamentariamente exigidos. Recibida la denuncia en el órgano correspondiente, este debe acordar la práctica de las necesarias medidas de comprobación, y solo de existir tales pruebas, o cuando los agentes de la autoridad hubieran hecho constar en la denuncia la comprobación de la infracción, debe proceder a incoar el correspondiente expediente sancionador. Se pone así de relieve la sustancial diferencia existente entre las denuncias de particulares y las de los agentes de la autoridad, ya que solo estas últimas están dotadas de presunción de certeza.
Tal y como señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 7 de abril de 2000, la presunción de veracidad ha de referirse a aquellos hechos apreciados o constatados materialmente por el funcionario interviniente como resultado de su propia y personal observación o comprobación (autenticidad material), no alcanzando a las deducciones, apreciaciones, consecuencias hipótesis o juicio de valor que pueda realizar dicho funcionario, quedando desde luego excluidas de la presunción de autenticidad y veracidad del acta las meras opiniones o convicciones subjetivas del agente
.
Por otra parte, el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, establece, en su artículo 7 apartado c), relativo a los requisitos de las denuncias de carácter voluntario por hechos de la circulación, que si la denuncia se formulase ante los agentes de vigilancia de tráfico, se formalizará por ellos el reglamentario boletín de denuncia, en el que se hará constar, además de los requisitos consignados en el apartado anterior, si personalmente comprobó o no la infracción denunciada, así como el nombre y domicilio del particular denunciante, remitiendo el boletín a la Jefatura de Tráfico o Alcaldía competente para su tramitación, sin perjuicio de entregar un duplicado al denunciado si fuera posible
.
En el presente caso, no consta en el boletín de denuncia efectuado por el agente, que comprobase personalmente la infracción. Por ello, se colige del informe realizado por el propio agente -que remite a las alegaciones realizadas por el interesado y a un testigo de los hechos, cuya declaración no se ha aportado al expediente- que el agente no estaba en el lugar de los hechos.
Ciertamente, como reitera la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril, no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas, pues el ejercicio del “ius puniendi” en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art.24 de la Constitución. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta que la sanción esté basada, en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores del conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio
.
En similar sentido recoge la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 315/2000, de 7 de abril, y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981, que expresa que el artículo 24.2 de la Constitución recoge el derecho fundamental a la presunción de inocencia, que una vez consagrado constitucionalmente ha dejado de ser un principio general del Derecho (“in dubio pro reo”), para convertirse en un derecho básico de la persona que vincula a todos los poderes públicos y es de inmediata aplicación; diciendo con relación a la prueba que aunque su valoración corresponde siempre al Tribunal -o, en su caso, a la Administración sancionadora-, para que su resultado pueda llegar desvirtuar la presunción de inocencia es necesaria una actividad probatoria, si se quiere mínima pero producida con las garantías precisas de orden procesal, que de alguna manera pueda considerarse de cargo y de la que pueda resultar la culpabilidad
.
En cuanto a la notificación de la denuncia, en determinados supuestos se puede atribuir a la denuncia el carácter de propuesta de resolución, siempre que el denunciado no presente alegaciones y contenga un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad. En el presente caso, con fecha 15 de marzo de 2010, el interesado presentó en tiempo y forma escrito de alegaciones frente a la denuncia por infracción de tráfico. Sin embargo, de acuerdo con la documentación que obra en el expediente, estas alegaciones no solo no han sido contestadas, sino que el instructor ha procedido a notificar la sanción, omitiendo el trámite de propuesta de resolución.
El artículo 81.4 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, establece que concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor elevará propuesta de resolución al órgano competente para sancionar para que dicte la resolución que proceda. Únicamente se dará traslado de la propuesta al interesado, para que pueda formular nuevas alegaciones en el plazo de quince días naturales, si figuran en el procedimiento o se hubiesen tenido en cuenta en la resolución otros hechos u otras alegaciones y pruebas diferentes a las aducidas por el interesado
. Asimismo, el artículo 79.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, establece que las alegaciones deben ser tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
El incumplimiento de estos requisitos origina indefensión para el interesado y, en consecuencia, la anulación de la resolución sancionadora (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 13 de abril de 2000).
En el procedimiento sancionador objeto de la queja intervienen de forma descoordinada y repetitiva dos Administraciones Públicas. El interesado presentó escrito de alegaciones en el debido tiempo y forma ante la Jefatura de Tráfico de Navarra, las cuales no fueron debidamente remitidas al Ayuntamiento de Pamplona.
El art. 10.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, estable que procederá la coordinación de las competencias de las Entidades Locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarias de los de éstas
. Asimismo, el art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, establece que las Administraciones Públicas deben actuar de acuerdo con el principio de coordinación.
En definitiva, la falta de coordinación interadministrativa ha supuesto la existencia de un procedimiento sancionador con una identidad del presunto infractor errónea, al no haber tenido en cuenta las alegaciones realizadas por el interesado en tiempo y forma, en el que comunicaba la identidad del conductor, circunstancia esta que ha causado al ciudadano molestias y gastos indebidos.
Por último, en relación a la tipificación de la sanción, esta se ha producido de forma errónea puesto que ha sido calificada como infracción grave, cuando debía haber sido calificada, en todo caso, como infracción leve.
Tanto la denuncia por infracción de tráfico, como la notificación de la sanción califican la infracción de grave. Sin embargo, a criterio de esta institución, dicha graduación no resulta acorde con el caso objeto de análisis. Y ello, porque el artículo 65.4 q) del Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, establece como infracción grave la conducta referida a no facilitar al agente de la autoridad su identidad ni los datos del vehículo solicitados por los afectados en un accidente de circulación, estando implicado en el mismo. Tal precepto no puede ser de aplicación para el presente caso, puesto que el agente no se encontraba presente en el momento de los hechos, por lo que el interesado no pudo en ningún caso negar al agente su identidad y sus datos, es más, el interesado no percibió, tal y como recoge en su escrito de alegaciones, que se hubiera producido ningún daño.
Por todo ello, no se ha respetado el principio de tipicidad por cuanto que los hechos realizados por el supuesto infractor no están caracterizados expresamente por la norma jurídica como constitutivos de dicha infracción administrativa.
Por último, tal y como señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 15 de junio de 1998, el principio de tipicidad, como manifestación del principio de legalidad que domina el derecho punitivo en general –y el derecho administrativo sancionador como una rama de aquél-, conforme al artículo 25.1º de la Constitución Española, comporta la exigencia de que se precise de manera clara y expresa el precepto legal que describa la conducta imputada; esta exigencia, que afecta de manera directa la plenitud del derecho de defensa, no se cumple en el supuesto de autos en las Resoluciones impugnadas, como tampoco en el acta de infracción y determina un vicio no sólo de anulabilidad, conforme al artículo 36.1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino de nulidad de pleno derecho –y por ello apreciable incluso de oficio, aunque la parte lo aduce en demanda-, en cuanto afecta a un derecho constitucional susceptible de amparo e infringe el deber de motivación de una resolución que debe cumplir este requisito (artículo 54, apartado f) en relación con los artículos 113 y 138 de la 30/1992 y artículo 62, a) de la misma Ley en relación con el artículo 24.2º de la Constitución, en cuanto se cambia la motivación y aplicación de preceptos sin posibilidad alguna de defensa, variándose la calificación de infracción de leve a grave, por aplicación de una a otra distinta norma
.
En conclusión, tras el análisis realizado, y teniendo en consideración que el procedimiento sancionador constituye una garantía, y que el mismo ha de seguirse en todos sus trámites legales y reglamentarios para evitar que se produzca la indefensión del interesado, esta institución considera que el procedimiento sancionador no ha sido ajustado a derecho y, por ello, debe quedar sin efecto la sanción impuesta al interesado.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra,
RESUELVO:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que deje sin efecto la sanción impuesta al autor de la queja, puesto que no se ha respetado el procedimiento sancionador correspondiente.
Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Pamplona para que informe sobre la aceptación del recordatorio de deberes legales y de la recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, de conformidad con el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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