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Educación y Enseñanza
Tema: Disconformidad con la eliminación de zonas limítrofes y áreas de influencia para la escolarización en Pamplona y Comarca
Exp: 09/198/E
Nº: 83
Educación
Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 18 de marzo de 2009, un escrito, suscrito por doña [?], en el que se manifiesta una queja relativa a los criterios de admisión de alumnos en centros públicos y concertados.
En concreto, la queja se presenta por el hecho de que los municipios integrados en el área de Pamplona y Comarca constituyan una única zona a efectos de admisión. Denuncia la interesada que, de facto, la norma elimina la puntuación por proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de los padres, perjudicando de forma notable la necesaria conciliación entre la vida laboral y familiar.
Expresa que tal determinación favorece de forma injusta a los hijos de antiguos alumnos de centros concertados, que tendrán prioridad sobre los niños que viven en las inmediaciones de los mismos.
Con fecha 15 de abril de 2009 tuvo entrada en esta Institución la respuesta del Departamento de Educación, informando de lo siguiente:
"El artículo 86 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en el marco de la regulación de la escolarización en centros públicos y privados concertados, establece, para garantizar la igualdad en la aplicación de las normas de admisión, que las Administraciones educativas establecerán las mismas áreas de influencia para los centros públicos y privados concertados de un mismo municipio o ámbito territorial.
El Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, por el que se regula la admisión del alumnado en los centros públicos y privados concertados de la Comunidad Foral de Navarra que imparten enseñanzas no universitarias, establece en su artículo 7 que el Departamento de Educación delimitará las áreas de influencia de los centros públicos y privados concertados de acuerdo a lo que establece la normativa de aplicación, lo que incluye el establecimiento de las mismas áreas de influencia para los centros públicos y privados concertado a fin de que se desarrolle correctamente todo el procedimiento de admisión del alumnado.
Por Orden Foral 31/2007, de 16 de abril, del Consejero de Educación, por la que se establecen las áreas de influencia de los centros públicos y privados concertados previstas en el artículo 7 del Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, por el que se regula la admisión del alumnado, tal y como se detalla en su Exposición de Motivos, se pasó ya, dada la desigual distribución de los centros concertados, tanto de castellano como de modelo D, especialmente en Pamplona y localidades adyacentes, de una delimitación de áreas de influencia de los distintos centros con una zonificación independiente para cada una de las tres redes (pública, concertada y modelo D) a una misma zonificación para las tres, ajustada a las exigencias arriba aludidas incluidas en la LOE, que obligaba a establecer áreas amplias de influencia, especialmente en la zona de Pamplona, que permitieran una oferta proporcionada a la demanda para las tres redes.
Con la citada Orden Foral, en Pamplona y su Comarca existían sólo dos zonas y, desde los mismos presupuestos se partió para la delimitación mediante Orden Foral 17/2008, de 19 de febrero, del Consejero de Educación, que sustituyó a la fijada por la Orden Foral 31/2007, manteniéndose la existencia de únicamente dos zonas.
Tras el acuerdo presupuestario firmado el 20 de noviembre de 2008 entre el Gobierno de Navarra y el Partido Socialista de Navarra para los Presupuestos Generales de Navarra de 2009, que incluía el compromiso de creación de un DISTRITO ÚNICO ESCOLAR EN LA COMARCA DE PAMPLONA, mediante la Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, del Consejero de Educación, se delimitó para Pamplona y su Comarca (Ansoáin - Aranguren - Barañáin - Beriáin - Berrioplano - Berriozar - Burlada - Cizur - Egüés - Ezcabarte - Galar - Huarte - Noáin (Valle de Elorz) - Cendea de Olza - Orkoien - Villava - Zizur Mayor) una zona única.
En definitiva, el Departamento de Educación, en línea con las lógicas exigencias derivadas de la Constitución y de la normativa básica dictada al amparo del artículo 149.1.30ª CE, ha perseguido en todo momento que la existencia de áreas de influencia no sea un obstáculo para la elección de cualquiera de las tipologías de centro, independientemente de donde se ubiquen geográficamente, para que no quede en peor condición para optar al tipo de centro que cada padre o madre (o tutores legales) prefiera para sus hijos quien esté más alejado de dichos centros.
La promotora de la queja entiende que esta zonificación podría dejar sin efecto uno de los criterios prioritarios establecidos en la normativa de aplicación al proceso de escolarización para cuando no existan plazas suficientes para atender la demanda de acceso a un centro, concretamente el de proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de los padres o tutores legales.
Por ello, una vez explicada y justificada la existencia y configuración de la zonificación en la Comarca de Pamplona, procede informar sobre la compatibilidad de esa zonificación con la regulación del proceso de admisión de alumnos, lo cual se va a hacer desde una doble perspectiva: por un lado, justificando la inexistencia de vulneración por la aludida Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, de la normativa sobre escolarización, por otro lado, analizando los principios en que se basa el proceso de escolarización.
Desde la primera perspectiva, ha de partirse de que el artículo 84.2 de la LOE fija para los casos en que la demanda de plazas no case exactamente con la oferta los criterios prioritarios que regirán, estableciendo, además del repetido criterio de proximidad al domicilio o lugar de trabajo, otros tres criterios (hermanos o padres o tutores en el centro, renta y discapacidad), sin que en ninguno de los casos se establezca un valor concreto para cada uno ni una ponderación de los unos respecto a los otros, dejando el legislador básico al desarrollo normativo autonómico la concreción del valor o peso de cada criterio, que se ha ido fijando, de diferentes formas en las respectivas normas autonómicas.
Por ello, el valor que el Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, atribuye en su artículo 11 al criterio prioritario de proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de los padres o tutores legales, o el que se deduzca de la aplicación de ese artículo en relación con la zonificación establecida en la Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, no puede considerarse contrario a la normativa básica aludida de la LOE.
Debe tenerse en cuenta, además, que aunque sí se produciría tal vulneración si el valor que una norma autonómica o foral atribuyera a uno de los criterios prioritarios fuera cero, eso no ha pasado a ocurrir con el criterio de proximidad en Navarra, ya que no ha pasado a no tener ningún valor sino a tener menos trascendencia, por cuanto en la hipotética comparativa o competencia de varios aspirantes a acceder a un centro con más demanda que oferta sólo resultará de aplicación cuando aspiren conjuntamente residentes de dentro y de fuera de la Zona Única de Pamplona y su Comarca, pero seguirá siendo de aplicación.
Atendiendo ya a la segunda perspectiva, no puede perderse de vista que el proceso de escolarización no pivota principalmente alrededor de los criterios de admisión sino que debe partir y parte del derecho de los padres y tutores, en relación con la educación de sus hijos o pupilos, engarzado con la libertad de enseñanza consagrada en el apartado 1 del artículo 27 CE, a escoger centro docente tanto público como distinto de los creados por los poderes públicos (recogido igualmente en Tratados Internacionales como el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 19 de diciembre de 1966 (artículo 13.3), que, conforme al artículo 10.2 CE, deben también orientar la interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, como es el caso del artículo 27 CE), derecho que reconoce tanto la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que la garantiza expresamente en su artículo 84, como la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la Educación (LODE), en su artículo 4.1 b), en su redacción derivada de la modificación de la misma por el apartado 1 de la Disposición Final primera de la LOE.
Evidentemente, ese derecho de elección, como cualquier otro, no es ilimitado, y dado que no siempre casa la oferta con la demanda, es preciso que existan criterios para garantizar que todo el alumnado en edad de escolarización obligatoria es escolarizado y lo es en condiciones de igualdad, pero ello no nos debe hacer perder de vista que técnicas como los criterios prioritarios o la zonificación deben ser proporcionados, es decir, deben ser los necesarios pero sólo los necesarios para permitir el proceso de escolarización, respetando al máximo el derecho de elección de centro por padres o tutores legales para sus hijos.
Desde esa perspectiva, cualquier zonificación forzosa o parcialmente incompatible con el derecho de elección sería contraria al sistema de escolarización definido por la normativa básica en el marco del artículo 27 CE si no puede justificarse su proporcionalidad. E igualmente, no puede obviarse que, frente a los otros criterios prioritarios (los relacionados con la familia, la discapacidad o la renta) con claro anclaje en derechos y valores protegidos constitucionalmente, y por ello más aptos para limitar o delimitar el ejercicio de otros derechos como el de elección de centro, el criterio de proximidad no deja de ser un criterio práctico y con posibles efectos dignos de protección jurídica, pero sin esa clara justificación constitucional que tienen los otros y sin justificar tan claramente el ser un criterio discriminador no discriminatorio la situación de partida de quienes padecen una discapacidad, tienen menos recursos económicos o, en menor medida, de quienes tienen familia en el centro, permite en mayor medida entender que no existe una desigualdad discriminatoria por concedérseles una prioridad -.
En virtud de todo lo anterior, se ha de concluir que el establecimiento de una zona única en Pamplona y su Comarca no vulnera la normativa sobre escolarización y que la pérdida de trascendencia o peso del criterio de proximidad, además de ajustada al ordenamiento jurídico, es una opción adecuada a los principios constitucionales de aplicación y oportuna".
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece normas acerca de la escolarización de alumnos en centros públicos y privados concertados (Título II, Capítulo II). De acuerdo con su art. 84.1, las Administraciones educativas regularán la admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados de tal forma que garantice el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por padres o tutores.
Resulta claro que el derecho de los padres a la elección de centros no puede concebirse de modo ilimitado. En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que "en líneas generales puede aceptarse que el derecho de los padres o tutores a elegir centro de enseñanza para sus hijos o pupilos constituye un ingrediente habitual del derecho fundamental a la educación, pero cuando choca con las conveniencias didácticas el ejercicio de ese derecho sólo puede ser satisfecho como manifestación de preferencia" (STS de 20 de marzo de 1993).
Análogamente, el Tribunal Constitucional considera que la existencia de criterios de "admisión" no vulnera el derecho a la libre elección, "ya que los criterios previstos no lo son para una adscripción o destino forzoso de los alumnos a centros determinados, sino para una selección por carencia de plazas y, por tanto, inevitable".
Consciente de la limitación, el legislador se ha ocupado de regular la admisión de alumnos en centros públicos y concertados, con la pretensión de garantizar, al tiempo, el derecho de igualdad en el acceso.
La garantía de igualdad se plasma en el establecimiento de una serie de criterios que habrán de determinar la admisión, y que, lógicamente, operarán en el caso de que el número de solicitudes supere al de plazas ofertadas en cada centro. En este sentido, el art. 84.2 de la Ley Orgánica de Educación establece que cuando no existan plazas suficientes, el proceso de admisión se regirá por los criterios prioritarios de existencia de hermanos matriculados en el centro o padres o tutores legales que trabajen en el mismo, proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de sus padres o tutores legales, rentas anuales de la unidad familiar, atendiendo a las especificidades que para su cálculo se aplican a las familias numerosas, y concurrencia de discapacidad en el alumno o en alguno de su padres o hermanos, sin que ninguno de ellos tenga carácter excluyente.
En consecuencia, el legislador ha dispuesto la aplicación de cuatro criterios prioritarios que pretenden garantizar el derecho a la igualdad en el acceso a los centros escolares y que han de determinar la admisión en aquellos casos en que, como resultado del ejercicio del derecho a la libre elección, las solicitudes superen a las plazas ofertadas. Tales criterios prioritarios, por virtud de lo dispuesto en la ley, han de operar de forma conjunta, no excluyente, y entre los mismos se encuentra el de proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de los padres o tutores.
El criterio, como no podía ser de otro modo, también aparece, con la misma calificación de prioritario, en el Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, por el que se regula la admisión del alumnado en los centros públicos y privados concertados de la Comunidad Foral de Navarra que imparten enseñanzas no universitarias (arts. 9 y 11).
La eficacia del criterio, esto es, su virtualidad como criterio de admisión en centros escolares, aparece conectada a la concreta configuración que la Administración haga de las áreas de influencia de los centros públicos y concertados.
La Ley Orgánica de Educación, en su art. 86.1, prevé que las Administraciones educativas garantizarán la igualdad en la aplicación de las normas de admisión, lo que incluye el establecimiento de las mismas áreas de influencia para los centros públicos y privados concertados de un mismo municipio o ámbito territorial.
En relación con dicho precepto, el art. 7 del Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, encomienda al Departamento de Educación la función de delimitar las áreas de influencia de los centros públicos y privados concertados; por su parte, el art. 11 del Decreto Foral, relativo a la valoración del criterio de proximidad, como es lógico, hace depender la puntuación que se asigne a los alumnos de la zonificación existente (ubicación del domicilio o del lugar de trabajo en relación con el área de influencia del centro).
Actualmente, es la Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, del Consejero de Educación, el instrumento normativo que define las áreas de influencia, habiendo configurado Pamplona y su Comarca como una única zona.
La cuestión que plantea el presente expediente consiste en determinar si la consideración de Pamplona y su Comarca como zona única vulnera lo dispuesto en normas de rango superior (la Ley Orgánica de Educación, principalmente, y el Decreto Foral 31/2007, de 16 de abril), supuesto que éstas han establecido que el de proximidad es uno de los criterios prioritarios del procedimiento de admisión.
Es notorio que la decisión de la Administración relativa a la zonificación, plasmada en la citada Orden Foral 12/2009, de 11 de febrero, es resultado del ejercicio de una potestad discrecional, en tanto en cuanto el legislador no predetermina cuántas han de ser las zonas ni cuáles han de ser las áreas de influencia de los centros. Como sucede con la generalidad de las potestades que participan de esta naturaleza, a priori son posibles diversas soluciones válidas desde el punto de vista jurídico.
Ello no obstante, aunque es cierto que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad, no es menos cierto que ha de ajustarse a los límites previstos por el legislador. Y, habida cuenta de que el criterio de proximidad ha de operar en el procedimiento de admisión y de que, como hemos visto, su eficacia depende de la concreta zonificación que se haga, debemos entender que, entre tales límites, se encuentra el de la observancia del referido criterio y de su carácter prioritario. Lo cual, a nuestro juicio, implica que la concreta zonificación que se establezca no podrá, desde luego, hacer desaparecer el criterio de proximidad, pero tampoco reducir su peso o trascendencia de forma desproporcionada, hasta convertirlo en un criterio, si no inexistente, prácticamente irrelevante, pues ello no se compadece con el papel que el legislador le ha asignado en el proceso de admisión.
El Departamento de Educación justifica su decisión con argumentos de diversa índole. En este sentido, se señala, por un lado, que el proceso de escolarización gira principalmente sobre el derecho a la libertad de elección de centros, no sobre los criterios prioritarios de admisión, no pudiendo erigirse la configuración de las zonas en un obstáculo para la elección de cualquiera de las tipologías centro. En consecuencia, se expresa que los criterios prioritarios o la zonificación deben ser proporcionados, esto es, los necesarios para permitir el proceso de escolarización, respetando al máximo la libertad de elección, lo cual obliga a configurar amplias áreas de influencia (idea ésta recogida en las exposiciones de motivos de la Órdenes Forales 31/2007, 17/2008 y 12/2009).
No negamos que la configuración de áreas desproporcionadamente reducidas puede restringir de forma indebida la libertad de elección de centros. Ahora bien, también es claro que si el legislador ha previsto el criterio de proximidad en relación con la admisión de alumnos, tampoco cabe la existencia de áreas desproporcionadamente amplias.
Por otro lado, hemos de remarcar que el derecho a la libertad de elección y los criterios prioritarios de admisión no son aspectos desvinculados, sino íntimamente conectados. Cierto es que tales criterios prioritarios operan en el supuesto de insuficiencia de plazas; pero, aun cuando pueda admitirse que el proceso de escolarización pivota sobre el derecho de elección de los padres, no puede ignorarse que el ejercicio de este derecho en la práctica también resulta condicionado por cuál sea el baremo de admisión.
Por otro lado, señala el Departamento de Educación que, frente a los restantes criterios prioritarios, el de proximidad no cuenta con un claro anclaje en derechos y valores protegidos constitucionalmente, considerando, por ello, que el mismo es menos apto para determinar la admisión.
No compartimos el razonamiento. Nos parece notorio que no se trata de un mero criterio "práctico", como señala el Departamento, pues el criterio de la proximidad al centro conecta directamente con la exigencia de que lo poderes públicos fomenten la conciliación de la vida familiar y laboral, exigencia que emana de principios y derechos constitucionales.
Pero es que, además, con independencia de la consideración que merezca el criterio, el mismo y su carácter prioritario ha sido dispuesto por el legislador. Por otro lado, y a mayor abundamiento, si nos atenemos a lo dispuesto por los arts. 10 y ss. del Decreto Foral 31/2007, norma supraordenada a la Orden Foral cuestionada, apreciamos que el criterio no aparece menos valorado que los restantes.
En consecuencia, partiendo de que ha sido el legislador el que ha establecido este criterio y lo ha calificado como prioritario, teniendo asimismo en cuenta que los criterios de admisión también inciden sobre el ejercicio del derecho a la libertad de elección, y asumida la discrecionalidad, que no libertad absoluta, con que cuenta la Administración en la determinación de las áreas de influencia de los centros públicos y privados concertados, hemos de pronunciarnos sobre la cuestión suscitada.
Como ya hemos señalado con anterioridad, no estimamos que la incompatibilidad con la Ley Orgánica de Educación se produzca únicamente en el supuesto de que uno de los criterios prioritarios de admisión deje de existir, sino también en aquellos casos en que, aun existiendo, su valor, su virtualidad, sea restringida de forma desproporcionada.
Y esto es, a nuestro juicio, lo que sucede en el caso que aquí ocupa, pues, atendiendo a nuestra realidad poblacional, configurar Pamplona y su Comarca como una única zona a efectos de admisión escolar supone, de facto, si no hacer desaparecer el criterio, otorgarle un valor que no se compadece con su carácter prioritario. Pamplona y su Comarca aglutinan la mayor parte de población de nuestra Comunidad y, lógicamente, la mayor parte de la demanda de plazas educativas. No es aventurado afirmar que buena parte de los supuestos en que hayan de jugar los criterios prioritarios de admisión, por insuficiencia de plazas respecto a las solicitudes, se produzcan entre residentes en dicha zona o entre estudiantes cuyos padres trabajan en la misma. Pues bien, que la proximidad no tenga ninguna relevancia en todos estos supuestos no se ajusta al valor o trascendencia que, a nuestro entender, ha de tener uno de los criterios prioritarios de admisión.
Pero es que, además, resulta que, aun cuando no aparecen contemplados en la Ley Orgánica de Educación ni en el Decreto Foral 31/2007, de 2 de abril, en el procedimiento de admisión pueden influir, y así sucede en la práctica, otros criterios a los que se atribuye el carácter de complementarios (Orden Foral 28/2009, de 24 de febrero, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las bases que regulan la admisión), como el que señala la autora de la queja, esto es, el ostentar el padre o la madre la condición de antiguo alumno.
Como se puso de manifiesto con ocasión de la tramitación del Decreto Foral citado, la legalidad de tales criterios, no contemplados por el legislador, ha sido discutida. Ahora bien, aun cuando pueda admitirse su compatibilidad con la ley, lo que ya no nos parece admisible es que puedan jugar un papel más relevante que el criterio prioritario de proximidad en el proceso de admisión, y esto es lo que bien puede suceder si Pamplona y su Comarca se configuran como zona única.
A esta Institución, evidentemente, no le corresponde determinar cuál ha de ser la zonificación escolar, pues se trata ésta de una potestad de naturaleza discrecional atribuida por el legislador a la Administración. Pero sí le corresponde supervisar la actuación administrativa en el ejercicio de tal potestad, lo cual equivale a velar por que se respeten los límites de la misma, establecidos por la ley o deducidos de su contenido. Y, por las razones expuestas, estimamos que la configuración de Pamplona y su Comarca como una única zona a efectos de admisión escolar supone rebasar tales límites, pues reduce de forma desproporcionada la trascendencia en el proceso de uno de los criterios prioritarios establecidos por la Ley Orgánica de Educación, esto es, el de proximidad.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra su deber legal de que, en los procesos de admisión de alumnos en centros educativos sostenidos con fondos públicos, dé cumplimiento efectivo y real al criterio de proximidad previsto en la Ley Orgánica de Educación, adoptando para ello las medidas concretas oportunas.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto, o para que informe de las razones que estime para no hacerlo, con la advertencia de que, en otro caso, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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