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Tema: Discoformidad con procedimiento de oposición de Técnico de Administración Pública (rama jurídica)
ANTECEDENTES
Con fecha 4 de febrero de 2010, tuvo entrada en esta Institución un escrito, suscrito por don [?], en el que se manifiesta una queja relativa al procedimiento de provisión de 52 de plazas del puesto de trabajo de Técnico de Administración Pública (rama jurídica), cuya convocatoria fue aprobada por Resolución 91/2008, de 16 de junio, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública.
Expone el interesado que durante dicha oposición se cometieron, a su juicio, múltiples irregularidades que viciaron el resultado del procedimiento selectivo, habiendo presentado sendos recursos de alzada frente al acto de aprobación de los resultados definitivo del tercer y último ejercicio (recurso de 23 de julio de 2009) y frente al acto de nombramiento (recurso de 18 de diciembre de 2009), dando por reproducidos los argumentos en ellos contenidos.
Ante la falta de respuesta a sus recursos en el momento de interponerse la queja, acude a esta Institución para que se adopten las medidas de todo orden que sean pertinentes.
Examinada la queja, y a fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, del Gobierno de Navarra que emitiera informe sobre la cuestión suscitada, adjuntando copia de la documentación incorporada al expediente al efecto de resolver los citados recursos.
Transcurrido el plazo otorgado para la remisión de la información, desde el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, se nos ha remitido una copia de la Resolución 31/2010, de 23 de febrero, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública, por la que se resuelve, desestimándose, el primero de los recursos aludidos (el planteado frente al resultado del tercer ejercicio), cuyo contenido damos por reproducido por ser conocido tanto por el citado Departamento como por el autor de la queja.
Con carácter preliminar, vistos el contenido de la queja y los datos aludidos en los antecedentes, hemos de recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, su deber legal de tramitar y resolver los recursos que los ciudadanos presenten dentro de los plazos previstos en la normativa vigente (tres meses, para el caso de los recursos de alzada, de acuerdo con el art. 115 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Dicho deber legal es correlativo al derecho a una buena administración que la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en su art. 7, reconoce a los ciudadanos, por lo que esta Institución, aunque no es ajena a las especiales características que se dan en la tramitación de recursos como los presentados, no puede sino emitir el pertinente recordatorio sobre el particular.
Por lo que al fondo del asunto se refiere, se denuncian en la queja diversas regularidades, y de distinta índole, que han afectado al procedimiento selectivo de referencia, viniendo el interesado a entender que, del conjunto de las mismas, se ha derivado una lesión de su derecho constitucional al acceso a la función pública en condiciones de igualdad y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Por un lado, se denuncia –en el recurso interpuesto frente al acto de nombramiento- que en la corrección del primero de los ejercicios celebrados no se garantizó el anonimato de los aspirantes.
En este sentido, la convocatoria, en su base sexta, dispone la realización de tres ejercicios, dos de carácter teórico (un primer ejercicio “tipo test” y un segundo ejercicio consistente en el desarrollo de temas) y otro de carácter práctico (tercer ejercicio, de redacción de informe o dictamen jurídico).
Respecto a los ejercicios segundo y tercero, se dispone que se llevarán a cabo por el sistema de plicas, no existiendo ninguna previsión al respecto relativa a la corrección del primer ejercicio.
En relación con análoga cuestión a la planteada, es cierto que el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en sentencia de 31 de mayo de 2004, referida a un procedimiento de oposición de plazas de encargado de biblioteca, emitió el siguiente pronunciamiento:
“No hay en las bases de la convocatoria ninguna que disponga la realización del primer ejercicio (contestación por escrito a un cuestionario de preguntas tipo test con respuestas alternativas) sin la identificación del aspirante, pero tal previsión no es propia o inexcusable del acto de convocatoria, sino una medida que en garantía de la imparcialidad debió ser acordada, en su caso, por el tribunal calificador.
Por referirse a un requisito de garantía de objetividad en el procedimiento selectivo y no a la forma o contenido de los ejercicios no es necesario que el anonimato haya sido exigido por las bases de la convocatoria, porque la necesidad de esa medida viene exigida por el principio de acceso en condiciones de igualdad; y es consustancial a ejercicios escritos que no van a ser leídos ante el Tribunal.
Es, precisamente, función del tribunal calificador la de velar por el respeto a los mencionados principios o derechos durante la realización de los ejercicios y para el cumplimiento de esa finalidad hay medidas como las conducentes a garantizar el anonimato de los aspirantes que no son discrecionales sino estrictamente necesarias; dicho de otra forma, no hay garantía de imparcialidad si no se mantiene en secreto la identidad de los aspirantes.
El primer ejercicio de la oposición pudo realizarse y corregirse sin necesidad de que constase la identidad de los aspirantes.
Por lo tanto, esa medida además de posible era necesaria para garantizar la imparcialidad en el procedimiento de selección.
La identificación de los aspirantes innecesaria a otros efectos era necesaria para garantizar la participación en condiciones de igualdad.
No hace falta que haya una norma que establezca la obligación de garantizar el anonimato de los aspirantes, tampoco en las bases de la convocatoria, porque esa regla como cualquier otra que sean condictio sine qua non de igualdad o imparcialidad, es consustancial a los principios y derechos ya citados.
Las pruebas de selección deben realizarse en forma y condiciones que no permitan la concesión de ventajas a unos aspirantes en demérito de otros. La identificación posibilita el trato desigual y por esa sola razón vulnera los artículos 23.1 y 103 de la Constitución, salvo que haya alguna razón que lo justifique (no es el caso, dadas las características del primer ejercicio)”.
Esta interpretación del Tribunal Superior de Justicia de Navarra es ratificada por el Tribunal Supremo, mediante sentencia de 19 de enero de 2009, en la que se dice lo siguiente:
“En efecto, la sentencia no aplica indebidamente los artículos 23.2 y 103 de la Constitución, ni crea norma jurídica nueva al margen de las bases y de esos preceptos. Al contrario, los defiende y afirma que la aplicación correcta de las bases exigía que el primer ejercicio de la oposición se hiciera asegurando que, a la hora de corregirlo, no constara en las hojas de respuestas a los cuestionarios la identidad del aspirante al que correspondía. Esta exigencia no es ajena a aquellos artículos del texto fundamental y, si bien se mira, tampoco a las bases de la convocatoria pues, aunque nada dicen de cómo debía llevarse a cabo materialmente la prueba, sí marcan la diferencia entre la primera y la segunda desde el momento en que exigen que el ejercicio en que consistía esta última fuera leído ante el tribunal calificador. Esto supone que aquí excluye por razones obvias el anonimato. Ahora bien, el silencio respecto a cómo tenía que hacerse la primera no autorizaba a que se realizase sin asegurarlo.
Tiene razón, por tanto, la sentencia. La garantía de igualdad en el acceso a la función pública y de la imparcialidad y objetividad en la actuación de la Administración en los procesos selectivos se asegura, en casos como estos, evitando que los ejercicios contengan la identidad de los aspirantes. La correcta interpretación de las bases, a la luz de los criterios constitucionales señalados, llevaba necesariamente y sin dificultad a esa conclusión. En cambio, al proceder en la forma que se hizo, se prescindió de un elemento objetivo y necesario del procedimiento, determinando que quedara viciado en sí mismo”.
La exigencia del anonimato en el trámite de corrección de pruebas de acceso a la función pública es una derivación consustancial a los derechos y principios constitucionales que rigen el procedimiento de selección, que emana directamente de los arts. 23 y 103 de la Constitución, y que ha de ceder, exclusiva y justificadamente, cuando la naturaleza y características de la prueba que haya de celebrarse determinen la solución contraria (así, en el caso de pruebas de lectura pública).
Dicha exigencia es garantía objetiva de los principios que rigen el proceso, por lo que la misma debe establecerse siempre que ello no sea contrario a la naturaleza y características de la prueba. El hecho de que, durante el transcurso del procedimiento selectivo no se aprecien indicios concretos de que dichos principios se han visto inobservados, no es causa suficiente para estimar que la exigencia del anonimato no es necesaria, pues, precisamente, su virtualidad es preventiva.
Supuesto lo anterior, tanto las bases de la convocatoria como los actos de aplicación de la misma, han de acomodarse a tal principio general, pues aquellas y estos están vinculados, en primer lugar, por los mencionados preceptos constitucionales.
De tal modo que, si las bases guardan silencio sobre esta cuestión en relación con las pruebas (lo cual en nuestro criterio no es lo más deseable), el órgano que las aplique habrá de adoptar esta cautela, y, si no lo guardan y de su lectura e interpretación se impone la solución contraria, entonces lo que habrá de analizarse es la compatibilidad de la determinación de las bases con el citado principio general.
El principio general del anonimato en la corrección no puede ser de aplicación en los casos en que se lleve a cabo una lectura pública y personal de su ejercicio por el opositor, tras la apertura de un sobre cerrado en la que haya permanecido el ejercicio hasta ese momento. En este caso, cualquier otro opositor o interesado puede acudir a dicha lectura pública, comprobar la entrega del sobre cerrado y conocer el ejercicio del opositor.
Por todo ello, esta Institución estima pertinente recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que adopte las medidas necesarias para garantizar el anonimato en la corrección de las pruebas de acceso a la función pública, salvo en aquellos casos en que, atendiendo a la naturaleza y características del ejercicio, sea admisible la solución contraria (como sucede en los casos en que el ejercicio haya de leerse o defenderse ante el Tribunal en acto público).
Además de lo anterior, se denuncian en la queja actuaciones del Tribunal calificador seguidas en relación con determinados aspirantes distintos del autor, con ocasión de la celebración del tercer ejercicio. En este sentido, se expone que el Tribunal obvió la regla del “llamamiento único”, permitiendo la realización del ejercicio a dos aspirantes que llegaron con retraso al examen. Por otro lado, se afirma que, habiendo opositores que no respetaron la instrucción de escribir por una sola cara, no se adoptó ninguna medida respecto a ellos.
En relación con los hechos referidos, el Tribunal calificador expone que la instrucción consistente en escribir “sólo por una cara” tenía por finalidad facilitar la labor de corrección, pero no llevaba aparejada ninguna penalización asociada (a diferencia de la consistente en firmar el examen o efectuar signos que permitieran la identificación del aspirante).
Por lo que ataña a la cuestión del llamamiento, el Tribunal afirma que lo que realmente sucedió fue que dos personas ingresaron en el aula no con carácter inmediato a pronunciar su nombre, sino algunos segundos después, pero, en todo caso, antes de finalizar el citado llamamiento y cerrar las puertas de aula. Por ello, se consideró que no existió incomparecencia de estos dos aspirantes.
Por nuestra parte, a la vista de la función institucional que tenemos encomendada, hemos de declarar que no vemos en los hechos referidos ninguna lesión de los derechos del autor de la queja.
En este sentido, hemos de afirmar que, aun cuando llegáramos a la hipotética conclusión de que la actuación del Tribunal debió ser distinta, la consecuencia no sería otra que entender que debería haberse adoptado una medida desfavorable para terceros, pero ninguna que pueda proteger los derechos e intereses legítimos del autor de la queja. Y ello por cuanto, ni tales hechos afectan a la decisión concreta adoptada en relación con la corrección de la prueba del autor de la queja (que seguiría siendo la misma), ni tampoco apreciamos que puedan tener trascendencia sobre el conjunto del procedimiento selectivo seguido.
Hemos de advertir que la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, dispone la posibilidad de rechazar queja cuya tramitación irrogue perjuicio al legítimo derecho de tercera persona. Obviamente, en procedimientos administrativos de concurrencia competitiva, regidos por el principio de igualdad, la aplicación de tal disposición general plantea peculiaridades, en tanto en cuanto las decisiones que la Administración adopta respecto de unos pueden afectar a los derechos e intereses legítimos de otros. Sin embargo, no observando que tal afección se produzca en el interesado en relación con las actuaciones concretas a que se hace referencia en este apartado, no estima esta Institución que deba realizar ningún pronunciamiento más concreto sobre este particular.
Por otro lado, se hace referencia al hecho de que uno de los miembros del Tribunal calificador no asistiera a las sesiones de corrección y evaluación. En relación con este aspecto, a falta de previsión expresa en las bases reguladoras, ha de estarse a las reglas generales contenidas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con el funcionamiento de órganos colegiados, donde se dispone (art. 26) que, para la válida constitución del órgano, a efectos de celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia de Presidente y Secretario o, en su caso, de quienes les sustituyan, y la mitad, al menos de sus miembros.
No apreciamos que tal regla se vulnerara en este caso y, por lo tanto, que los acuerdos del Tribunal adolecieran del vicio que se pretende.
Se denuncia, por otro lado, la falta de adecuación a Derecho de los criterios de corrección sentados por el Tribunal en relación con el tercer ejercicio. En este sentido, se argumenta que el criterio consistente en valorar “la coherencia de la solución adoptada y la claridad en la exposición” introduce parámetros que no son objetivables. Además, en relación con el criterio consistente en tratar “todos o la mayoría de los temas que se suscitan en los casos”, se entiende que el mismo es incompleto, porque no se especifica qué puntuación merecía cada una de las cuestiones abordadas o si era mayormente puntuable una respuesta sobre otra.
No considera esta Institución que la adopción de tales criterios constituya una quiebra de los principios que han de presidir el proceso de selección. Como es natural, para valorar la adecuación de unos u otros criterios de corrección ha de partirse, necesariamente, de cuál es el objeto de la prueba. En este caso, esta consistía en la redacción de un informe o dictamen jurídico, esto es, en razonar por escrito acerca de una serie de cuestiones o problemas de esta índole que pudieran plantearse, en orden a alcanzar determinadas conclusiones.
Que, en relación con una prueba como la señalada, se valoren aspectos como la coherencia y la claridad en la exposición, nos parece razonable –y hasta exigible-, pues los mismos parecen consustanciales a la propia naturaleza de aquella e, incluso, a la propia acción de redactar.
Por otro lado, el hecho de que, a priori, el Tribunal no hubiera precisado con mayor grado de detalle la ponderación de cada criterio o el valor de cada una de las cuestiones o problemas que se plantearan, tampoco entendemos que conlleve una infracción del ordenamiento jurídico.
Es notorio que, en la aplicación de los criterios establecidos, el Tribunal contaba con un amplio margen de apreciación, pero esto es, precisamente, lo que caracteriza al principio de discrecionalidad técnica que se predica de los órganos calificadores, reiteradamente reconocido en la jurisprudencia. Convertir la corrección de una prueba consistente en redactar un dictamen jurídico en una actividad reglada es poco menos que imposible, sin que esta Institución estime que la formulación de los criterios sentados necesariamente quiebre los principios constitucionales que han de regir en el procedimiento.
Considera el autor de la queja que la actuación del Tribunal calificador, en la corrección del tercer ejercicio, adoleció de falta de motivación y, en conexión con tal aspecto, entiende que se le causó indefensión.
En relación con la exteriorización del fundamento de las decisiones en este tipo de procedimientos, es cierto, como señala la Administración, que el Tribunal Supremo, interpretando lo dispuesto por el art. 54.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha dictado sentencias en las que estima que la puntuación de la prueba constituye, precisamente, la motivación del acto final de calificación y evaluación, lo que excluye cualquier falta de motivación invalidante (así, en la Sentencia de de 15 de enero 2008).
En el caso que aquí ocupa, apreciamos que, tras la realización del ejercicio, el Tribunal calificador publicó las puntuaciones dadas a los casos prácticos en que consistía la prueba y que, posteriormente, dos miembros del mismo recibieron al autor de la queja para examinar su ejercicio y explicarle los fallos que habían determinado las notas asignadas. Apreciamos asimismo que en la propia resolución del recurso de alzada se contiene un análisis de los dos supuestos prácticos.
A la vista de lo anterior, esta Institución no puede estimar que la actuación administrativa haya sido disconforme con el ordenamiento jurídico vigente y que haya causado indefensión al interesado, por más que este pueda legítimamente discrepar con la misma.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, su deber legal de tramitar y resolver en plazo los recursos presentados por los ciudadanos.
Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que adopte las medidas necesarias para garantizar el anonimato en la corrección de las pruebas de acceso a la función pública, salvo en aquellos casos en que, atendiendo a la naturaleza y características del ejercicio, sea admisible la solución contraria.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, para que notifique si acepta esta Resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto, o para que informe de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anua que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del citado precepto legal.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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