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Sanidad
Tema: Discrepancias sobre los criterios para determinar la superficie útil de los locales para la aplicación de la legislación de medidas sanitarias frente al tabaquismo
Exp: 06/371/S
Nº: 63
Sanidad
1. El día 19 de octubre de 2006, se presentó escrito de queja por parte de D. [?], que versaba sobre el acuerdo alcanzado recientemente entre el Departamento de Salud del Gobierno de Navarra y la Asociación Navarra de [?] ([?]) para no contabilizar los baños y pasillos de bares como superficie y evitar que los hosteleros tengan que realizar obras para adecuar sus exigencias a la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo, lo que considera un fraude de ley.
Según se nos expone por el interesado, el consenso al que se llegó en la última reunión celebrada entre representantes de Salud Pública y la Asociación de [?] de Navarra ([?]), ha supuesto un desahogo para numerosos establecimientos cuya superficie supera los 100 m2. El motivo radica en la aplicación de la norma básica de edificación de 1996, que establece que ?los pasillos, la cocina, la barra, la entrada al local, los almacenes y la zona de baños no son espacios útiles destinados a clientes sino ocupaciones ocasionales?. Esta aclaración al parecer beneficia a numerosos locales de más de 100 m2 porque, al no computar estas zonas, ya no deben realizar obras que, según información obtenida de los medios de comunicación, viene a rondar los 25.000 o 30.000 euros.
Con el objetivo de evitar malentendidos entre los hosteleros, y sus dudas acerca de qué zonas computan o no a la hora de reformar el establecimiento, temiendo que tengan que afrontar un gasto en reformas que pueda resultar inútil, dicha asociación ha enviado una circular en la que se explica, con ejemplos prácticos, los criterios acordados con Salud. Así, aplicando la Norma Básica de Edificación de 1996, no se considera superficie útil para los clientes ni la cocina, ni los almacenes, ni los baños, ni el hall o los pasillos, entendiéndose como tales las zonas de tránsito ocupadas por los consumidores.
2. Una vez admitida la queja, esta Institución solicitó informe, sobre la cuestión planteada, a la Consejería de Salud del Gobierno de Navarra, que, en escrito del pasado 9 de mayo, contestó literalmente:
?Desde el primer momento de la entrada en vigor de la Ley 28/2005 de 26 de diciembre, la actitud del Departamento de Salud del Gobierno de Navarra ha sido la de máximo respeto en el cumplimiento de la misma, en su condición de legislación básica del Estado, y en relación a las previsiones de la legislación foral en la materia. Actitud cumplidora que no ha impedido una acción prudente en su implantación, en atención a los numerosos efectos que la misma acarrea sobre amplios sectores sociales y económicos de nuestra Comunidad; en este sentido, como públicamente se ha reconocido en varias ocasiones, se ha fijado la prioridad en ir logrando el cumplimiento voluntario y la sujeción paulatina y progresiva a los preceptos imperativos de la misma por parte de todos los obligados a ella.
A pesar de los objetivos, formulados en términos de máximos, lo cierto es que la citada ley adolece, en ocasiones, de falta de precisión y emplea terminología que induce a confusión, lo que hace que en su aplicación nos encontremos a veces con algunos conceptos jurídicos indeterminados. Si bien en ningún caso se han tomado iniciativas tendentes a la negación de aquellas normas de carácter imperativo con contenido claro e irrefutable, en presencia de conceptos jurídicos indeterminados se ha buscado la interpretación mas adecuada, con fundamento jurídico en no imponer contenidos restrictivos para la iniciativa privada que no resulten de modo inequívoco de la norma.
En este orden de cosas, la dirección del Instituto de Salud Pública ha mantenido diversas reuniones y charlas informativas con colectivos afectados por el cumplimiento de la ley, a fin de que se conocieran los criterios que se iban a seguir en orden a su interpretación. Entre otras cuestiones, el Instituto de Salud Pública ha venido interpretando los preceptos de la ley estatal en los términos que se reflejan en el escrito de la Defensora del Pueblo, por entender que es la interpretación más coherente con una norma de carácter restrictivo, y, por ello, que tiene sustento jurídico en los principios de interpretación de las normas.
Finalmente, a propósito de estos criterios de actuación, conviene manifestar que este Departamento de Salud no ha recibido ninguna directriz, comentario o advertencia en ningún foro en el que participe junto con el Ministerio de Sanidad y Consumo?.
1. El art. 8.1 de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo, establece que ? Se prohíbe fumar, aunque se permite habilitar zonas para fumar, en los siguientes espacios y lugares: c) Bares, restaurantes y demás establecimientos de restauración cerrados, con una superficie útil destinada a clientes o visitantes igual o superior a cien metros cuadrados,...?
Para el cumplimiento estricto del citado artículo, debemos conocer el significado de la expresión ? superficie útil?. Partimos de que la expresión no se encuentra definida en la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, ni tampoco en normativa foral de desarrollo de la ley básica, porque no se ha aprobado.
En la aplicación práctica y exigencia del cumplimiento de la Ley, la Administración de la Comunidad Foral ha debido precisar aspectos de la norma sujetos a interpretación o, como dice la Consejería de Salud, ? conceptos jurídicos indeterminados?. Concretamente la expresión ? superficie útil?, que el Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, siguiendo el criterio del Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre, que aprueba la Norma Básica de Edificación, ha excluido de dicha calificación a ?los pasillos, cocina, barra, entrada al local, almacenes y baños?, por lo que dichas zonas no computan a efectos de superficie útil destinada a clientes o visitantes. Dicho sentido interpretativo ha sido, a su vez, consensuado por el Departamento de Salud del Gobierno de Navarra con la Asociación de [?] de Navarra y con la Asociación Navarra de [?].
Ante la indeterminación de la expresión ? superficie útil? a esta Institución le parece lógico que se interpretará su contenido en función de su significado en otras normas, teniendo, en cuenta, a su vez, que la definición no es concreta, sino que, también, ha sido necesario deducir su definición del contenido de varios párrafos del artículo 6 del Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre, que aprueba la Norma Básica de Edificación.
2. El Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre Norma básica de edificación, que nos ha servido para interpretar la expresión ? superficie útil?, ha sido derogado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de Marzo, que aprueba el Código Técnico de la Edificación, vigente desde el 29 de marzo de 2006, aunque en su Disposición Transitoria Segunda señala que el R.D. 2177/1996, de 4 de octubre, (Norma básica de Edificación) podrá continuar aplicándose durante 6 meses, es decir hasta el 29 de septiembre de 2006.
Entonces, procede analizar lo que entiende la norma vigente R.D. 314/2006, de 17 de marzo, sobre ? superficie útil?. La citada expresión, no obstante, no se define en el Real Decreto, pero, en cambio, en su Anexo III, sobre terminología, define a ? Recinto habitable? como ? recinto interior destinado al uso de personas cuya densidad de ocupación y tiempo de estancia exigen unas condiciones acústicas, térmicas y de salubridad. Se consideran recintos habitables:...c) Cocinas, baños, pasillos y distribuidores en edificios de cualquier uso?.
Asimismo, considera como ? Recinto no habitable?: ? aquellos no destinados al uso permanente de personas o cuya ocupación, por ser ocasional y excepcional y por ser bajo el tiempo de estancia, sólo justifica unas condiciones de salubridad adecuadas?.
3. En consecuencia, esta Institución considera que la definición de ? superficie útil? y, por tanto, su correcta aplicación para cumplimiento de lo establecido en la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo, debe ser la misma, tanto para los establecimientos anteriormente existentes como para los sujetos al nuevo Código de Edificación (R.D. 314/2006), tomando como criterio interpretativo la postura ecléctica resultante del análisis de la derogada Norma Básica de Edificación (R.D. 2177/1996) y del vigente Código Técnico de Edificación (R.D. 314/2006).
Por todo lo anterior,
1º.- Constatar que el criterio interpretativo del Departamento de Salud del Gobierno de Navarra y de las Asociaciones de [?] de Navarra sobre la extensión o computo de ? superficie útil destinada a clientes o visitantes?, a que se refiere el art. 8.1.c) de la Ley 28/2005, de medidas sanitarias frente al tabaquismo, se ajusta a la legalidad.
2º.- Declarar que el derecho constitucional de protección a la salud (art. 43.1 C.E.) no esta siendo quebrantado en la aplicación del art. 8.1 de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo.
3º.- Proceder al cierre y archivo de la queja.
4º.- Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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