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Bienestar social
Tema: Queja por la negativa del servicio social de base a dar acceso a un expediente de menores y por no resolver el Ayuntamiento en plazo
Exp: 09/68/B
Nº: 62
Bienestar Social
Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 28 de enero de 2009, un escrito, suscrito por don [?], en el que se manifiesta una queja frente a la actuación del Ayuntamiento del Valle de Egüés.
Expone que con fecha 17 de julio de 2008 se inició por parte del Servicio Social de Base del Valle de Egüés un expediente relativo a una posible situación de riesgo en la que presuntamente se encontraban sus hijos.
Al conocer la actuación, los padres acudieron al Servicio Social de Base, se entrevistaron con la Trabajadora Social encargada del expediente, y solicitaron copia del mismo. Sin embargo, señala el autor de la queja que la Trabajadora Social se negó a facilitarles la copia solicitada.
Ante tal negativa, presentaron sendos escritos ante el Ayuntamiento (de 29 de julio y de 25 de agosto de 2008), solicitando el acceso al expediente.
Cinco meses después, sin haber recibido respuesta expresa a su solicitud, y tras entrevistas con el Alcalde y el Letrado municipal, se les ha entregado algunos documentos del expediente. Sin embargo, expresa el autor de la queja que no se les ha permitido acceder a algunos datos (hechos denunciados e identidad de los denunciantes), habiéndoles manifestado la Trabajadora Social que no van a ser entregados.
Entiende el Sr. [?] que se está vulnerando su derecho a acceder al expediente y que el Ayuntamiento ha omitido su deber de resolver expresamente la solicitud presentada.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Ayuntamiento del Valle de Egüés un informe sobre la cuestión planteada.
El informe solicitado ha sido recibido en esta Institución y en el mismo se hace constar lo siguiente:
"1. En contestación a la solicitud a que se hace referencia, se informa:
1.1. Por el Servicio Social de Base del Ayuntamiento del Valle de Egüés, ante denuncia verbal, se abrieron investigaciones para determinar la posible situación de riesgo de dos menores, concluyéndose las citadas investigaciones en un informe que se derivó a la Sección de protección del menor de la Dirección General de Familia, Infancia y Consumo del Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte del Gobierno de Navarra.
1.2. El Señor don [?], en fechas de 29 de julio de 2008, y 25 de agosto de 2008, solicitó copia del expediente relativo a la citada investigación. Si bien la solicitud era de copia del expediente, del escrito de 25 de agosto de 2008 se deduce que al señor [?], lo que interesaba eran los hechos denunciados y persona/s que interpusieron la denuncia sobre la situación de sus hijos.
Al respecto, la Trabajadora Social informó que antes de facilitar la información que solicitaba debía consultarlo con los servicios jurídicos municipales.
1.3, A primera hora del 27 de enero de 2009, el señor [?] se persona en el Ayuntamiento, y tras hablar con el Asesor Jurídico, por éste se le informa que va a examinar el expediente a que hace referencia, en orden a resolver sus solicitudes de 29 de julio y 25 de agosto de 2008, y que podría pasarse a última hora de la mañana para obtener una respuesta sobre sus solicitudes.
Demandado el expediente al Servicio Social de Base municipal, y a la vista de la documentación obrante en el mismo, se procede a realizar una fotocopia de la misma, la cual, junto con un oficio en el que se indica que se le hace entrega de la citada documentación, se prepara para entregar al señor [?].
Ese mismo día 27 de enero de 2009, a última hora de la mañana vuelve el señor [?], quien tras examinar el contenido de la copia dice que no se la va a llevar y que no va a firmar que recibe nada, por cuanto, señala, en la copia no se contienen los datos que le interesan, a saber, nombre del denunciante.
Pese a explicarle que lo que hay en el expediente es lo que se le facilita se niega a recibir la copia y el oficio de entrega de la misma, solicitando hablar con este Alcalde. Ya con Alcaldía y en presencia del Asesor Jurídico, el señor [?] insiste en que desea conocer el nombre del denunciante, que el mismo no está en la copia que se le facilita, y que la misma está incompleta. Por Alcaldía y Asesoría jurídica municipal, se le informa que el contenido del expediente es el de la copia y que no se le puede entregar lo que no consta en el expediente, y que en todo caso, si no está conforme puede acudir al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte del Gobierno de Navarra, donde se ha hecho llegar una copia del informe elaborado por la Trabajadora Social, ante lo que el señor [?] se va del Ayuntamiento disconforme.
Respecto al contenido de los datos del denunciante, y sin perjuicio de que no consten en el expediente, han de realizarse las siguientes consideraciones:
Conforme al artículo 69.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), una de las formas de iniciación de oficio del procedimiento administrativo es la denuncia, debiéndose entender por tal, un acto de un particular que pone en conocimiento del órgano administrativo competente unos hechos para que, en su caso inicie de oficio un procedimiento, siempre que exista una base racional de veracidad de lo denunciado, a cuyo efecto el órgano que recibe la denuncia, antes de acordar la incoación del expediente, puede ordenar la instrucción de una información previa, información a la que con carácter general se refiere el apartado 2 del citado artículo 69 de la LRJPAC. Del resultado de esta información surgirá el acto administrativo de trámite ordenando la incoación del procedimiento, o el de archivo de la denuncia si se considera que lo denunciado no constituye ninguna infracción.
Dicho lo anterior, al ser la denuncia un acto del particular para que se inicie de oficio un determinado procedimiento, ni el denunciante tiene derecho al procedimiento, por lo que no hay por qué darle audiencia ni reconocerle legitimación para recurrir (véase Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1992; Arz. 9692), ni ha de informarse al denunciado sobre la persona del denunciante, puesto que la denuncia es previa al expediente y como tal no tiene que aparecer en el mismo, pues, el expediente se inicia de oficio por la Administración y tanto da que el conocimiento del hecho haya llegado por denuncia de un particular identificado o no (denuncia anónima), por la actividad inspectora de los servicios municipales o por el conocimiento directo de cualquiera que así lo expresa formal u oficiosamente a quien (el Ayuntamiento) está obligado a las actuaciones procedentes en ejercicio de sus competencia.
Ciertamente el denunciado nada debe temer si sus actuaciones son adecuadas, y si no lo son y derivaran en la responsabilidad que proceda fruto de la labor inspectora de la Administración. Flaco beneficio se le haría al deber de los ciudadanos de colaborar con la Administración, si ésta facilitase la identidad de los denunciantes al denunciado.
En primer lugar, ha de afrontarse la cuestión relativa al posible incumplimiento por parte del Ayuntamiento del Valle de Egüés de su deber de resolver expresamente y notificar la decisión adoptada en relación con la solicitud de acceso al expediente formulada por el autor de la queja.
A este respecto, ha de señalarse que el art. 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece el deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Dicho deber, además, ha de observarse en los plazos máximos previstos en la normativa que sea de aplicación (a falta de otra previsión más específica, el plazo es de tres meses, a tenor de lo dispuesto por el art. 42.3 de la misma norma legal).
En este mismo sentido, el art. 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, establece que las entidades locales están obligadas a resolver y notificar cuantas peticiones se les dirijan en materia de su competencia.
En consecuencia, presentada por don [?] una solicitud de acceso al expediente con fecha 29 de julio de 2008, el interesado tenía derecho a que se dictara y notificara la pertinente resolución en plazo. Tal derecho, y el correlativo deber de la Administración, es independiente de cuál haya de ser el contenido de la resolución, esto es, del fondo del asunto suscitado.
Como se desprende del expediente, el Ayuntamiento de Valle de Egüés incumplió su deber de tramitar y resolver en plazo el procedimiento, habiendo de soportar el interesado una espera evidentemente antijurídica. En este sentido, no es hasta enero de 2009 cuando se cursa la respuesta a la solicitud del autor de la queja, poniendo a su disposición el expediente. La respuesta es, evidentemente, tardía. Y, además, a nuestro juicio, en ella debió incluirse un pronunciamiento expreso relativo a la cuestión de fondo que motivó la controversia, que no es otra que la derivada de la pretensión del Sr. [?] de que el Ayuntamiento le facilite la identidad de la persona que denunció la posible desprotección de sus hijos, pues dicha controversia, como se desprende del informe que nos ha remitido por la Administración, ya se había planteado en los contactos mantenidos entre el autor de la queja y los servicios municipales, así como en el escrito presentado en fecha 25 de agosto de 2008.
Así pues, por lo que atañe a esta cuestión, no podemos sino estimar fundada la queja del ciudadano y entender lesionado su derecho a recibir, en tiempo y forma, una respuesta expresa relativa a su solicitud de acceso al expediente y de conocer la identidad del denunciante, más allá de que la misma hubiera de estimar o desestimar sus pretensiones.
Con independencia de lo anterior, hemos de pronunciarnos sobre el asunto de fondo que ha generado la controversia, que, como se ha dicho, emana de la pretensión del Sr. [?] de acceder a la identidad del denunciante.
Antes de precisar nuestra posición sobre la cuestión, hemos de señalar que la actuación llevada a cabo por el Ayuntamiento del Valle de Egüés, a través de su Servicio Social de Base, que investigó una posible situación de riesgo de dos menores de edad, supone una ejecución de mandatos contenidos en la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia. La norma legal exige que las Administraciones Públicas desarrollen actuaciones de investigación tendentes a determinar la posible concurrencia de situaciones de desprotección de los menores. La potestad investigadora es actuable de oficio, si bien, como sucede con la generalidad de las funciones que se ejercen de este modo, la actuación pública puede venir impulsada por una comunicación ciudadana que ponga en conocimiento del órgano administrativo unos hechos que pueden ser susceptibles de determinar la intervención pública.
En este sentido, por lo que ahora interesa, apreciamos que el art. 4.3 de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, obliga a toda persona o autoridad, y especialmente a aquéllas que por su profesión relacionada con los menores detecten una situación de riesgo o posible desamparo de un menor, a comunicar a las autoridades competentes o a sus agentes más próximos para que se proceda a disponer las medidas más adecuadas. Esta previsión, que supone una materialización específica del principio de colaboración de los ciudadanos en el ejercicio de funciones públicas, es la que conecta con la comunicación que, de forma verbal, recibió el Servicio Social de Base y que originó la investigación.
Evidentemente, es cierto que la transmisión al denunciado de la identidad del denunciante, además de no ser deseada por éste (que invocará su derecho a la intimidad y a la protección de sus datos personales, así como el correlativo deber de confidencialidad sobre los mismos), puede tener un efecto disuasorio y contrario al objetivo perseguido por el legislador, que no es otro que fomentar la colaboración ciudadana. Por otro lado, comprendemos que el denunciado tenga interés en conocer la identidad del denunciante, pretensión ésta que suele instrumentarse a través del ejercicio del derecho de acceso al expediente, y que, en determinados casos, puede afectar al ejercicio del derecho a la propia defensa.
Planteado así el conflicto, apreciamos que ni la legislación sectorial ni la relativa al procedimiento administrativo común han resuelto de forma expresa el mismo. No existe reconocido como tal, con sustantividad propia, un derecho del denunciado a acceder a la identidad del denunciante. Tampoco, a nuestro juicio, se trata de una exigencia ineludible del derecho de acceso al expediente, pues no debe olvidarse que este último puede ser limitado por razones de interés público o por la concurrencia de intereses de terceros.
Como sucede en la generalidad de estos supuestos en que distintos derechos e intereses pueden colisionar, han de ponderarse las circunstancias concurrentes, adoptando, previa la citada ponderación, una solución razonable. Y, en este sentido, el elemento clave para determinar si ha de facilitarse al denunciado la identidad del denunciante será la incidencia que el conocimiento de este dato tenga sobre las posibilidades de defensa de los derechos e intereses de aquél en el procedimiento administrativo que se sustancie.
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 9 de octubre de 2000, si bien en relación al ámbito tributario, declara que la normativa ? ha eludido toda referencia al derecho del denunciado a conocer la identidad del denunciante?. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 17 de enero de 2002 reitera tal pronunciamiento y señala que, ? como afirmación de la prohibición de indefensión del denunciado se puede presentar el derecho de éste y exigir, en determinados casos, de la Administración el conocimiento de la identidad del denunciante, que de otra forma podría producirse por no poder desplegar los medios adecuados tendentes a desvirtuar los hechos?.
Como hemos señalado, los pronunciamientos citados no se refieren específicamente al ámbito material que ahora nos ocupa, pero las dos conclusiones que subyacen en ellos (la falta de reconocimiento expreso del derecho a conocer la identidad del denunciante y la exigencia de que tal dato sea proporcionado únicamente cuando haya de incidir sobre el derecho a la defensa frente a la acción de la Administración) son también aplicables, y si cabe con mayor cautela, en un ámbito como el de la protección de menores.
En el caso que aquí nos ocupa, el Servicio Social de Base, de oficio, a raíz de una comunicación verbal, según se nos informa, ejerció su potestad de investigación. El Ayuntamiento expresa que ha puesto a disposición del autor de la queja el expediente, no formando parte del mismo la información reclamada por el autor de la queja, habida cuenta de la forma en que se hizo la comunicación al Servicio Social de Base. Por otro lado, y según la información de que disponemos, la actuación desarrollada por la Administración frente a la que se ha interpuesto la queja ha consistido única y exclusivamente en la realización de unas diligencias de investigación, resultando que éstas, por si solas, no afectan al status de los menores (este tipo de investigaciones participan de la naturaleza de las actuaciones previas a un eventual procedimiento y, según jurisprudencia reiterada, en esta fase, instrumental y preparatoria de una posible acción administrativa, no se produce una afección en la esfera jurídica del ciudadano).
En definitiva, además de que la Administración señala que ya ha puesto a disposición del autor de la queja una copia íntegra del expediente formado, ni estimamos que exista un derecho a conocer la identidad del denunciante que cuente con sustantividad propia, ni entendemos que se trate de una exigencia inevitablemente asociada al ejercicio de otros derechos, ni apreciamos, a la vista de las circunstancias del caso, que el conocimiento del dato sea exigible en este supuesto concreto.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar al Ayuntamiento del Valle de Egüés su deber legal de dar cumplimiento generalizado a los arts. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, resolviendo en tiempo y forma sobre las solicitudes que formulen los ciudadanos.
Entender, no obstante, en lo que atañe al fondo de la cuestión suscitada, que el citado Ayuntamiento no ha lesionado derechos constitucionales del autor de la queja, no pudiendo estimar que éste tenga derecho a que se le facilite la identidad de la persona que comunicó al Servicio Social de Base los hechos objeto de investigación.
Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento del Valle de Egués para que notifique a esta Institución la aceptación de esta resolución, y las medidas a adoptar en relación con la misma, o, en su caso, para que informe de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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