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Bienestar social
Tema: Queja por la emisión de un certificado acreditativo de la condición de víctima de violencia de género cuando el Juzgado ha considerado que no existía indicio alguno de maltrato
Exp: 08/508/B
Nº: 59
Bienestar Social
Con fecha 16 de abril de 2008 el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, del Gobierno de Navarra, emitió un acto acreditativo de la condición de víctima de violencia de género a favor de la ex pareja de don [?].
El Sr. [?] se opuso y se opone al citado acto administrativo, entendiendo que no existe fundamento jurídico para su dictado, máxime cuando ya se produjo, con anterioridad a la emisión del mismo, el archivo de la causa penal incoada en la vía jurisdiccional por los supuestos malos tratos.
El mencionado Sr. [?] se dirigió a esta Institución denunciando que la Administración de la Comunidad Foral había lesionado sus derechos constitucionales y, en particular, su derecho al honor, su derecho a la audiencia en el procedimiento y su derecho de acceso al expediente, toda vez que le niega la posibilidad de acceder a los informes que sustentan la acreditación expedida.
Como se ha señalado, la queja del Sr. [?] se origina por el dictado de un acto administrativo acreditativo de la condición de víctima de violencia de género a favor de su ex pareja.
Dicho acto se dictó al amparo de la legislación relativa a la violencia de género (Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, y Ley Foral 22/2002, de 2 de julio), con la finalidad de dispensar protección a una persona que, a juicio de la Administración, se encuentra en situación de beneficiarse de las medidas previstas por tal legislación. Ésta tiene por objeto actuar contra la violencia que se ejerce sobre las mujeres por parte de quienes sean o hayan sido sus cónyuges o de quienes estén o hayan estado ligados a ellas por relaciones similares de afectividad (art. 1 de la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género).
Supuesta la emisión de una acreditación administrativa de esta naturaleza, hemos de determinar si el Sr. [?], ex pareja de la beneficiaria del acto, está legitimado para oponerse al mismo, así como para acceder al expediente y, más en concreto, a aquellos informes que sustenten la existencia de violencia de género y, por ende, que funden la declaración administrativa.
El Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, del Gobierno de Navarra, considera que el autor de la queja carece de la condición de interesado y, por ello, no está legitimado para oponerse a la acreditación expedida ni para acceder al expediente. En síntesis, el razonamiento de la Administración, tras exponerse la doctrina jurisprudencial sobre el concepto de interesado, se ampara en lo siguiente: la acreditación administrativa tiene mero carácter preventivo y no atañe a la esfera jurídica del Sr. [?], quien ni se ve perjudicado por su existencia ni se ve beneficiado por su inexistencia.
Efectivamente, dejando a un lado aquellos ámbitos materiales en que se reconoce la acción pública, el ordenamiento jurídico condiciona la posibilidad de intervenir en un procedimiento administrativo, o de oponerse a un acto de esta naturaleza, a la efectiva o potencial afección que el actuar de la Administración pueda producir en la esfera jurídica del ciudadano. Dicho en términos negativos, no se admite la legitimación por el simple deseo de defender el ordenamiento jurídico, la observancia de la legalidad.
En relación con esta idea general, el art. 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, construye el concepto de interesado, cualidad que tendrán no sólo quienes puedan verse afectados en sus derechos sino también en sus intereses legítimos (en el mismo sentido, el art. 24.1 de la Constitución, de acuerdo con el cual todas las personas tienen derecho a obtener al tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.). En definitiva, la concurrencia en el ciudadano de un interés, distinto de la mera observancia de la legalidad, se configura como elemento que permite la oposición a la actuación de la Administración Pública. Es en este sentido en el que parte de la doctrina identifica los conceptos de interés legítimo y de derecho subjetivo reaccional.
Como señala la doctrina, el concepto de interés ha sido entendido de una manera más amplia tras la aprobación de la Constitución, precisamente para favorecer el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que el concepto cubre "toda clase de interés moral o material que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple interés a la legalidad" (Sentencia de 9 de octubre de 1984). Esta concepción amplia del interés legítimo es recordada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1997, alcanzando a "todo interés moral o material".
El beneficio que se pretende obtener o perjuicio que se pretende evitar puede ser de la más variada naturaleza. No es necesario que sea administrativo; puede ser político o social. Este beneficio –dice la Sentencia de 11 de marzo de 2000– "comenzó siendo económico, evaluable económicamente, pero ha experimentado, a la par que el requisito de la legitimación, una amplia progresión, admitiéndose hoy, como encaminado a obtener un beneficio, la defensa del interés moral o de vecindad, o puramente de carreras profesionales".
A la vista de la doctrina citada, y a diferencia de lo que sostiene la Administración de la Comunidad Foral, sí entendemos que el Sr. [?] tiene derecho a oponerse al acto administrativo de referencia, pues es titular, cuando menos, de un interés moral, que se traduce en su pretensión de que un poder público no tenga por cierto que su ex pareja ha sido víctima de violencia de género.
No negamos que la Administración pueda expedir este tipo de certificados, en ejecución de la normativa sobre violencia de género, y que, efectivamente, los mismos cuenten con unos efectos preventivos y limitados, que, obviamente, no vinculan al poder judicial. Pero entender que la ex pareja de la beneficiaria (y, por lo tanto, supuesto causante de la situación de violencia) no tiene derecho a ser oído, a oponerse y a reaccionar frente al acto administrativo acreditativo, esto es, que no es interesado, resulta, a nuestro juicio, un exceso, y supone una concepción absolutamente desvalorizada de la noción de interés, que, como se ha dicho, puede ser moral.
La asunción del razonamiento de la Administración nos llevaría a consagrar una suerte de infiscabilizabilidad de este tipo de declaraciones administrativas, pues ni siquiera la ex pareja podría oponerse a que se certificara la condición de víctima de violencia de género. Tal conclusión restringe de forma desproporcionada el derecho a la tutela judicial efectiva del Sr. [?], quien, más allá de que tenga o no razón sobre el fondo del asunto, puede sentirse perjudicado en su esfera jurídica, aunque no sea patrimonialmente, por un acto administrativo como el dictado.
Lo anterior va a determinar, inevitablemente, la respuesta a la cuestión relativa al acceso al expediente.
El art. 105 de la Constitución reconoce el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, si bien, como sucede con la generalidad de los derechos, habida cuenta de su carácter no ilimitado, encomienda al legislador las condiciones para su ejercicio.
En relación con dicho precepto, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, contiene diversas previsiones, en función de la posición del solicitante en relación con la información solicitada (la regulación es análoga a la contenida en la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra):
a) Por un lado, se reconoce con la mayor amplitud el derecho de los interesados al acceso al expediente [art. 35 a)].
b) Por otro lado, si bien se reconoce el derecho de los ciudadanos en general a acceder a los archivos y registros administrativos (consecuencia del principio democrático y de los de transparencia y publicidad del actuar administrativo), se introducen severas cautelas o limitaciones, tanto de índole temporal (ha de tratarse de procedimientos terminados) como material (puede denegarse el acceso por distintas causas, entre las que se encuentra la afección a la intimidad de terceros, la prevalencia de intereses más dignos de protección o el interés general).
En el caso que ahora nos ocupa, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra niega el derecho de acceso del Sr. [?], consecuencia absolutamente lógica si se parte de que el mismo carece de interés legítimo sobre el asunto acerca del que versa el expediente. Efectivamente, a título de mero ciudadano, no cabe ejercer el derecho de acceso en una materia tan sensible para la intimidad de las personas como la propia del expediente.
Ya hemos señalado que el autor de la queja, a nuestro juicio, sí ostenta un interés legítimo que le permite oponerse a la emisión del certificado. Y, en atención a ello, estimamos que debe facilitársele el acceso a las valoraciones que se hayan hecho relativas a su propia conducta y que obren en el expediente, pues es notorio que, supuesta la emisión del certificado de la condición de víctima de violencia de género, tales valoraciones han de formar parte del mismo. En lo que atañe específicamente a valoraciones sobre la relación entre el autor de la queja y su ex pareja, los datos que obren en el expediente afectarán a la intimidad de ambos, por lo que a los dos debe permitirse el acceso.
Cuestión distinta es que se mantenga la reserva sobre otros datos que puedan obrar en el expediente y que sólo interesen a la supuesta víctima, tales como los relativos a su estado de salud o psicológico, a las prestaciones que haya podido percibir o los restantes datos de su vida personal que pueda conocer la Administración. Respecto a estos aspectos, que no contienen valoraciones sobre la conducta del Sr. [?], ningún derecho de acceso ostenta éste y la Administración Pública no puede hacer otra cosa que tutelar el derecho a la intimidad y a la protección de los datos personales de su ex pareja.
En definitiva, no estimamos que el autor de la queja tenga derecho a acceder de forma indiscriminada a toda la información que obre en el expediente administrativo, pero sí a las valoraciones que versen sobre su propia conducta y que determinaron la expedición del certificado, sin que, a nuestro juicio, respecto a este extremo concreto, quepa oponer derechos de la víctima ni mucho menos de las autoridades o profesionales que las realizaron (no cabe pretender la aplicación de límites al acceso establecidos por la legislación sanitaria en relación con anotaciones subjetivas relacionadas con la historia clínica, pues es notorio que no estamos ante el supuesto de hecho previsto por tal legislación y, además, de admitirse la analogía, podría operar como obstáculo a cualquier pretensión de acceso a un informe de carácter técnico realizado por un profesional, conclusión ésta que lesionaría el derecho constitucional de acceso al expediente administrativo y que no se avendría con los principios de publicidad, transparencia y responsabilidad de las Administraciones Públicas).
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recomendar al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, del Gobierno de Navarra, que reconozca al autor de la queja su condición de interesado para oponerse a la acreditación de la condición de víctima de violencia de género a favor de su ex mujer.
Recomendar al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, del Gobierno de Navarra, que reconozca el derecho del autor de la queja al acceso al expediente, si bien en los términos referidos en el tercer apartado del análisis contenido en esta resolución.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, del Gobierno de Navarra, para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del citado precepto legal.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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