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Educación y Enseñanza
Tema: Puesta en funcionamiento de un centro escolar sin haber concluido las obras de construcción
Exp: 08/175/E
Nº: 55
Educación
1. Con fechas de 3 y 4 de abril de 2008, tuvo entrada en esta Institución sendos escritos, de 14 de marzo y 4 de abril, presentados por don [?], en su calidad de Presidente de la Asociación de Padres y Madres ?[?]?, formulando una queja relativa a la puesta en funcionamiento del Instituto de Enseñanza Secundaria ?[?]?, de [?], estando todavía en obras.
En lo que hace a la actuación del Departamento de Educación, en síntesis, el promotor de la queja manifiesta su disconformidad, de un lado, con la apertura del Instituto de Enseñanza Secundaria en septiembre de 2007 y el inicio del curso escolar estando el edifico todavía en obras y las instalaciones sin terminar de montar, sin contar con las preceptivas licencias y, por ende, sin las debidas garantías de seguridad, y, de otro, con la falta de respuesta a las solicitudes de información sobre el calendario escolar y el nombramiento de representante en el Consejo Escolar.
Respecto del Ayuntamiento de [?], en la queja se pone de manifiesto el hecho de que el referido centro educativo iniciase su funcionamiento sin haberse terminado las obras de construcción y, por tanto, sin licencia de primera ocupación y de apertura, apuntando la responsabilidad en que ha podido incurrir el Ayuntamiento de [?] por inhibición de sus obligaciones municipales inherentes a la licencia de apertura del citado Instituto, en cuanto instrumento que garantiza que el inicio de cualquier actividad cumple con todas las garantías exigibles.
2. Con la finalidad de determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de esta Institución, con fecha de 8 de abril de 2008, nos dirigimos respectivamente al Departamento de Educación y al Ayuntamiento de [?] para que informaran sobre la cuestión planteadas en lo que afectan a cada una de las Administraciones.
Con fecha de 5 de mayo de 2008 se recibe en esta Institución informe del Departamento de Educación, de 28 de abril de 2008, en el que, respecto del asunto relativo al inicio del curso escolar estando el edificio todavía en obras y sin las debidas garantías de seguridad, se informa de que, en primer lugar, el Ayuntamiento de [?] permitió de forma verbal la apertura de la primera fase del centro al considerar que no existían riesgos destacables para los usuarios, y, en segundo lugar, que con fecha de 14 de abril de 2008 se dicta Resolución de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Desarrollo Sostenible, otorgando licencias parciales de primera ocupación y de apertura de actividad clasificada, condicionadas a la solicitud de nuevas licencias a la finalización de la obra completa según proyecto técnico. Respecto a la falta de respuesta a la solicitud de información sobre el calendario escolar, se informa de los diversos pasos que se dieron para fijar el calendario escolar y de cómo se ajusta a los criterios legalmente establecidos, y de que, al tratarse de un centro de nueva creación, en la fecha de elaboración del calendario no existía Consejo escolar, por lo que fue tramitado por la Dirección del Instituto y aprobado por el Servicio de Inspección Técnica y de Servicios con fecha de 10 de agosto de 2007. Termina el informe relatando el procedimiento seguido para el nombramiento de representante de la asociación de padres en el Consejo escolar.
Con fecha de 5 de mayo de 2008, se recibe informe de 30 de abril del Ayuntamiento de [?] en que, en relación con las licencias de primera utilización y de apertura, se informa lo siguiente:
a) Por Resolución 6/UV, de 19 de julio de 2006, se otorgan licencias de actividad clasificada y de obras al Instituto.
b) El 13 de septiembre de 2007 se solicita por el Gobierno de Navarra licencias parciales de primera utilización y de apertura de la primera fase.
c) Tras la corrección de diversas deficiencias constatadas y requeridas por el Ayuntamiento, finalmente, por Resolución 30/UV, de 14 de abril de 2008, se otorgan las solicitadas licencias parciales de primera utilización y de apertura.
1. En lo que hace a queja relativa a la iniciación del curso escolar con el edificio en obras y sin la obtención de las preceptivas licencias de primera utilización y de apertura, de los informes emitidos y documentación aportada al expediente, resultan hechos ciertos los siguientes:
a) El 13 de septiembre de 2007 el Departamento de Educación solicita licencias parciales de primera utilización y de apertura del centro educativo.
b) El curso escolar se inicia el 17 de septiembre de 2007.
c) A requerimiento del Ayuntamiento de [?], entre septiembre de 2007 y abril de 2008 se subsanan diversas deficiencias en las obras e instalaciones del centro educativo.
d) El 14 de abril de 2008 se otorgan por el Ayuntamiento las solicitadas licencias parciales de primera utilización y de apertura en cuanto actividad clasificada.
e) En fecha de 14 de abril de 2008, faltan todavía por ejecutar diversas obras e instalaciones, entre ellas, la urbanización exterior y el vallado perimetral.
2. De los hechos descritos, resulta que el centro educativo estuvo en pleno funcionamiento entre el 17 de septiembre de 2007 y el 14 de abril de 2008 sin la previa obtención de las licencias de primera ocupación y de apertura. En el informe emitido por el Departamento de Educación se indica que se obtuvo licencia verbal del Ayuntamiento de [?] al considerar que no existían riesgos destacables para los usuarios. En el informe del Ayuntamiento de [?] nada se dice sobre el otorgamiento de licencias verbales.
Esta Institución no tiene constancia cierta de si se otorgaron o no licencias verbales. No obstante, tal circunstancia, en términos jurídicos, resulta indiferente, por cuanto las licencia verbales, por razones de certeza, seriedad y seguridad, están proscritas en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, la posibilidad de licencias municipales urbanísticas y de actividad verbales introduciría un factor grave de inseguridad jurídica. De ahí que se consideren inadmisibles. En estos términos se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Supremo (así, entre otras, SSTS de 26 de febrero de 1992 -RJ 3014- y de 10 de febrero de 1998 -RJ 1200-).
3. El 14 de abril de 2008 se otorgan por el Ayuntamiento de [?] las solicitadas licencias parciales de primera ocupación y de apertura, cuando todavía faltan por ejecutar, entre otras obras e instalaciones, el vallado perimetral y la urbanización exterior.
La licencia de primera utilización de edificios tiene naturaleza exclusivamente urbanística, y tiene por objeto confrontar la obra -edificio o instalación- realizada con el proyecto técnico que sirvió de soporte para otorgar la licencia de obras. En este ámbito, la posibilidad de solicitar y obtener licencias parciales está referida a fases o partes autónomas de las obras que puedan resulta técnica y funcionalmente independientes. En el caso que nos ocupa, parece bastante claro que no existe independencia funcional entre las obras realizadas en el momento de otorgamiento de la licencia parcial y las pendientes de ejecutar. Por ejemplo, el vallado perimetral del edifico y la urbanización exterior son, en nuestro criterio, por razones de seguridad de los usuarios del edificio e instalaciones (adolescentes), obras e instalaciones funcionalmente unidas de una forma inescindible al edificio principal. Por tanto, no resulta oportuno, en esas condiciones, otorgar licencia parcial de primera utilización.
Similar conclusión es predicable de la licencia de apertura en cuanto actividad clasificada. La licencia de apertura tiene por objeto legitimar el ejercicio de una determinada actividad clasificada. Es un requisito previo e imprescindible para al inicio de dicha actividad y tiene por objeto la constatación del adecuado cumplimiento de las condiciones de seguridad y de funcionamiento en que debe desarrollarse la misma. Las licencias de actividad clasificada y de apertura son licencias ambientales. Por tanto, no legitiman obras sino el funcionamiento de una actividad. Y cualquier actividad clasificada (comercial, industrial, docente, etc.), considerada en sí misma, es un todo unitario, de manera que difícilmente puede escindirse en partes autónomas o independientes, como a veces ocurre con una edificación. En la actividad docente que nos ocupa, para poder realizar dentro del programa pedagógico todas las ?actividades? que necesariamente integran la ?actividad? educativa (estudio, clases, prácticas, deportes, recreo, etc.) en las debidas condiciones de calidad y de seguridad, son imprescindibles, sin excepción, todos los edificios e instalaciones que posibilitan realizar adecuadamente dichas ?actividades?. En consecuencia, tampoco resulta ajustada a la legalidad otorgar una licencia parcial de apertura.
4. Como recapitulación de lo hasta aquí razonado, cabe concluir afirmando que el Instituto de Enseñanza Secundaria ?[?]? ha estado funcionando durante el presente curso escolar 2007-2008 de forma irregular, desde el punto de vista formal, por carecer de las preceptivas licencias municipales de primera utilización y de apertura, y, desde el punto de vista sustantivo, por no garantizar a los alumnos las condiciones de seguridad y habitabilidad que este tipo de centros e instalaciones deben tener (baños cerrados por obras de corrección de deficiencias; patios de recreo sin urbanizar; gimnasio sin hacer; radiadores de calefacción sin funcionar, ventanas sin sellar; grúas cargadas de material sobre el edificio en horas de clase, vallado perimetral sin realizar; etc.) y, por ende, por no proporcionar las debidas condiciones de calidad de la enseñanza.
5. Finalmente, resta por analizar la queja relativa a la falta de respuesta por parte del Departamento de Educación a las solicitudes de información del promotor de la queja respecto del calendario escolar y del nombramiento de representante en el Consejo escolar de la asociación de padres.
El informe del Departamento de Educación hace un detallado relato de todos los pasos y actuaciones en torno a la fijación del calendario escolar y nombramiento del representante en el Consejo escolar, justificando su ajuste a la legalidad. Pero no nos acredita que se diese al promotor de la queja información o contestación directa y puntual a las diversas solicitudes de información que cursó.
Existe una regla clásica y esencial del procedimiento administrativo común: la obligación de cualquier Administración pública de resolver expresamente cuantas solicitudes se le formulen por los interesados (artículos 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC). De esta regla resulta que el ciudadano, ante una solicitud cursada a una Administración, tiene el derecho a que se incoe el correspondiente procedimiento y se le dé puntual respuesta sobre el contenido de su solicitud.
La normativa expuesta impone a la Administración una verdadera obligación de resolver las solicitudes que le planteen los interesados, constituyendo tal deber no una simple cortesía hacia el ciudadano, sino en una auténtica garantía para éste. La propia LRJPAC ni siquiera exime a la Administración del cumplimiento de esta obligación en los casos en que haya vencido el plazo para dictar resolución expresa (artículo 43.2).
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de esta institución
1º. Entender que, en razón de lo expresado en el análisis de esta resolución, los hechos determinantes de la queja han vulnerado el derecho de los alumnos del Instituto de Enseñanza Secundaria [?] a la educación en los términos de calidad y seguridad exigidos por la legislación aplicable.
2º. Efectuar recordatorio de deberes legales al Ayuntamiento de [?] para que, en este caso y otros similares, ejerza con la eficacia y celeridad necesaria sus competencias de inspección y control de obras y actividades, así como sujete el otorgamiento de licencias municipales de primera ocupación y de apertura de actividades clasificadas a la legalidad aplicable.
3º. Recomendar al Departamento de Educación que, fundamentalmente por razones de seguridad y de la debida calidad de la enseñanza, se abstenga de poner en funcionamiento centros docentes hasta que no estén totalmente ejecutadas las obras de construcción y terminadas todas las instalaciones, y se hayan obtenido las licencias de primera utilización y de apertura.
4º. Recordar al Departamento de Educación su deber legal de dar cumplimiento generalizado al artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
5º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Educación y al Ayuntamiento de [?] para que notifiquen a esta institución, si han producido medidas adecuadas en el sentido expuesto en la recomendación y recordatorio de deberes legales o informen de las razones que estimen para no adoptarlas, con la advertencia de que de no hacerlo así, se incluirá el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
6º. Notificar esta resolución al interesado, al Departamento de Educación y al Ayuntamiento de [?], señalándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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