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Urbanismo y Vivienda
Tema: Construcción de casas de ocio rurales
Exp: 05/389/U
Nº: 45
Urbanismo y Vivienda
1. Con fecha 7 de diciembre de 2005 se recibió en esta Institución un escrito de queja referente a la problemática que se está planteando en la localidad de [?] con la promoción y construcción de edificaciones en suelo no urbanizable. Se expone que, a principios del pasado año, se inició la construcción de 60 ?casetas de ocio agrícola?, por parte de [?], en las proximidades de la Laguna de Lor, en suelo no urbanizable.
A juicio de los reclamantes, dichas edificaciones originan problemas de tipo urbanístico, ya que afectan al desarrollo lógico del núcleo urbano y fomentan la especulación. Asimismo, generan problemas medioambientales debido a su impacto en zonas de esparcimiento y riqueza paisajística como la Laguna de Lor; a la par que problemas sociales y económicos por los elevados costes para el traslado y mantenimiento de infraestructuras.
También informan de que se encuentra proyectada la construcción de 200 viviendas (Urbanización [?]) por parte del promotor-constructor [?], que pretende ocupar una superficie de 130.000 m2, de los que 6.500 m2 se destinarán a pisos, y el resto a casas de 70-90 m2, estando proyectada su edificación también junto a la Laguna de Lor, en suelo no urbanizable categorizado como Suelo de Protección Especial, ocupando, además, zonas categorizadas como Suelo de Protección de Regadío y Zona Regable del Canal de Navarra (que obtendrán la categoría de Alta Productividad Agrícola).
2. Examinada la queja, y de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de esta Institución, el 29 de marzo de 2006 se solicitó al Ayuntamiento y al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, que informasen sobre los proyectos presentados para edificar en suelo no urbanizable en esa localidad; la situación actual de la urbanización promovida por [?]; si el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, había paralizado o condicionado la continuación de su construcción; si dichos proyectos contaban con la pertinente licencia municipal de obras; si se habían respetado las distancias de policía a los cursos fluviales, y si se habían puesto en conocimiento de la Confederación Hidrográfica del Ebro y de la Mancomunidad de Aguas del Moncayo los referidos proyectos; si se había realizado algún estudio, municipal o particular, de impacto ambiental y socioeconómico previo de dichos proyectos; si se prevé la revisión de las Normas Subsidiarias para la reclasificación de los terrenos afectados como suelo urbano y si el Departamento había iniciado actuaciones a fin de determinar las infracciones en que hubiera podido incurrirse.
Al respecto, el Ayuntamiento de [?], con fecha de 9 de junio de 2006, remite informe según el cual [?] presentó en julio de 2004, solicitud para construir 65 casetas en suelo no urbanizable (parcelas 596, 597, 598, 599, 600 y 601 del polígono 1 de [?]). Fue denegada su construcción por Resolución núm. 2271, de 21 de diciembre de 2004, del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda.
3. En agosto de 2005, [?] efectúa una consulta previa al Ayuntamiento de [?], esta vez al objeto de proponer una modificación de las Normas Subsidiarias para la construcción e implantación de huertas de ocio en las cercanías de la Laguna de Lor en los mismos términos anteriores, consulta que es resuelta por el Ayuntamiento mediante Acuerdo plenario de 14 de octubre de 2005, en el que manifiesta su criterio favorable a la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de [?] con determinadas condiciones. Tras la adopción de este Acuerdo, [?] no presentó propuesta para modificar la normativa urbanística de [?].
4. Por su parte, [?], en Septiembre de 2005, realiza una consulta sobre un estudio previo para la modificación de las Normas Subsidiarias de [?] en la Carretera de Cascante y Ribera de la Laguna de Lor. El Ayuntamiento resuelve la consulta por Acuerdo de 14 de octubre de 2005 manifestando su criterio favorable para la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de [?] con determinadas condiciones. Posteriormente, el 7 de noviembre de 2006, el Ayuntamiento informa que el proyecto de modificación de las Normas Subsidiarias de [?] en la Carretera de Cascante y Ribera de la Laguna de Lor presentado por [?], es aprobado inicialmente por el Ayuntamiento el 5 de mayo de 2006, y que estaba pendiente de estudio por Comisión antes de pasar a Pleno para su aprobación o rechazo provisional y su posterior remisión al Gobierno de Navarra para su aprobación definitiva.
5. Por otro lado, el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, con fecha de 23 de mayo de 2006, remite informe relatando que el 21 de octubre del 2004 (expediente X-783/04), [?] solicita autorización del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, según el procedimiento del artículo 117 de la LFOTU 35/02, de 20 de diciembre, para la realización de 65 unidades de casetas individuales vinculadas a un área de ocio emplazada en las parcelas 596, 597, 598, 599, 600 Y 601, polígono 1, próximas a la Laguna de Lor del término municipal.
Dicha petición es denegada por Resolución núm. 2271/2004, de 21 de diciembre, del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda, por cuanto se trata de edificaciones de carácter inequívocamente residencial que implicarían una parcelación por debajo de las dimensiones de la unidad mínima de cultivo, y porque de la ordenación propuesta se deduce que las edificaciones van a contar con una urbanización propia de los suelos urbanos/urbanizables o urbanos no consolidados en el marco de los Planes municipales. Por tanto, no puede tramitarse como una autorización en suelo no urbanizable sino como una propuesta de Plan Municipal
6. Posteriormente, se emite la Resolución 727/2005, de 14 de abril, del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se ordena la inmediata suspensión y paralización de las obras que [?]. está llevando a cabo en la citada área -al tener el Departamento constancia de la ejecución de una caseta piloto-, ordenándose al mismo tiempo la iniciación del procedimiento de restauración del orden urbanístico alterado, que finalmente es restaurado a iniciativa de la propia promotora mediante el derribo y demolición de las obras realizadas.
1. El informe que el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, remitió al Ayuntamiento de [?], relativo a la modificación provisional de las Normas Subsidiarias promovida por [?], puntualiza que se trata de una actuación urbanística de gran envergadura, puesto que se pretende clasificar 131.619,30 metros cuadrados que permitirán la construcción de un área económico-dotacional, así como residencial, con la edificación de 207 viviendas. Señala el informe, que el expediente, planteado como modificación de las Normas Subsidiarias vigentes, debe considerarse en la práctica como materia de una revisión.
Por el contrario, en el informe del Ayuntamiento de [?] se justifica esta alteración del planeamiento como modificación afirmando que "La conveniencia o no de la redacción de un nuevo plan municipal obedece a razones técnicas o de oportunidad a decidir por el órgano competente para ello y no a razones legales de obligado cumplimiento».
2. La afirmación del Ayuntamiento de que discrecionalmente puede optar por hacer una modificación en lugar de una revisión, no es aceptable en términos jurídicos por lo que seguidamente se razona.
Desde el punto de vista legal, las alteraciones del planeamiento urbanístico, sean modificación o revisión, están claramente reguladas en la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, cuyo artículo 78 define como revisión del planeamiento ?la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio, motivada por la elección de un modelo territorial distinto en su mayoría del antiguo, o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de su capacidad?. En los demás supuestos, la alteración de las determinaciones del planeamiento se considera modificación del mismo.
Desde la óptica jurisprudencial, es criterio establecido por el Tribunal Supremo, que la revisión supone la reconsideración integral o esencial del modelo territorial elegido anteriormente con la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo como consecuencia de la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas que inciden sustancialmente sobre la ordenación municipal. La modificación, sin embargo, no supone transformación de la estructura territorial diseñada con anterioridad, no afecta a sus parámetros fundamentales y no supone una diversa zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres establecidas por el plan. Así, a partir de la Sentencia de 17 de febrero de 1977, el Tribunal Supremo ha establecido que las revisiones y modificaciones de los Planes son operaciones por completo diferentes. En cuanto a la finalidad, con la revisión se persigue un examen total del texto a fin de verificar si se ajusta a la realidad, mientras que en la modificación se trata de corregir alguno de los elementos del Plan permaneciendo éste subsistente, no siendo sustituido por otro.
En las sentencias de 27 de febrero y de 23 abril 1996, se entiende que la revisión es exigible cuando tales modificaciones suponen una alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto, no sólo diferente en aspectos puntuales y accesorios, «...habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado». En fin, con base en esta doctrina jurisprudencial, numerosas sentencias del Tribunal Supremo han procedido a anular supuestas «modificaciones» de las normas urbanísticas alegando que, realmente, se trataba de una revisión encubierta ?Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2003, de 16 de junio de 2003, de 17 de junio de 2003, de 19 de mayo de 2003 o de 20 de mayo de 2003, entre otras-.
3. La ausencia de Memoria en la documentación que conforman las Normas Subsidiarias de [?], vigentes desde 1990, no permite conocer cuales son las estrategias de crecimiento que se plantean para el municipio, el modelo de crecimiento deseable, las previsiones de necesidades o los supuestos de revisión. De hecho, la ordenación urbanística ha quedado en manos de iniciativas privadas materializadas en forma de modificaciones "puntuales" de unas Normas Subsidiarias ya obsoletas ?están vigentes desde hace 17 años- y con su capacidad residencial prácticamente agotada. Por otra parte, la aprobación de la modificación que se pretende supondría una hipoteca territorial y urbanística para el futuro Plan General Municipal.
A todo ello, cabe añadir que la Laguna de Lor pertenece al municipio de Cascante, siendo su ribera colindante con [?], Cascante y en menor medida, también con Barillas. No existe justificación en la memoria de la modificación propuesta sobre el impacto comarcal de esta actuación, ni se analiza territorialmente el entorno. Cascante, e incluso Barillas, podrían hacer propuestas de este modelo residencial vinculado al ocio similar a la propuesta de [?], colonizando otras zonas la ribera de la Laguna de Lor, sin organización ni coordinación entre las actuaciones.
La modificación planteada incrementa la capacidad residencial de [?] en 207 viviendas, que pueden albergar una población de aproximadamente 620 personas. La población de [?] está censada en 2.417 habitantes a fecha 01/01/04, por la que la modificación planteada permite alcanzar el umbral de 3.000 habitantes en el municipio. Pues bien, conviene recordar que la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, establece este límite de población para diferenciar los tipos de Planes Generales Municipales, así como para establecer la posibilidad de exención del cumplimiento del éstandar mínimo de vivienda protegida, lo que también refuerza la necesidad de plantear una revisión de las Normas Subsidiarias ya que la población alcanzará con la iniciativa esta cifra de población.
4. Por otra parte, no conviene olvidar que, en cuanto a la tramitación de alteraciones del planeamiento, la Ley Foral, 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental, establece en su Anejo 3-A, punto E, la necesaria sujeción a Evaluación de Impacto Ambiental de instrumentos de planeamiento urbanístico municipal de desarrollo, que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en los planes y programas mencionados, si el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda decide, tras su estudio, y basándose en los criterios que reglamentariamente se establezcan, que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
Este procedimiento no se contempla en el expediente, a pesar del impacto que necesariamente se producirá en el entorno de La Laguna.
5. Ocurre, además, que el Canal de Navarra discurre por el centro de la modificación propuesta, por la que la actuación afecta en toda su extensión a áreas regables tradicionales y del Canal.
La Ley Foral 7/1999, de 16 de marzo, de actuaciones y obras en regadíos integradas en el Plan de Regadíos de la Comunidad Foral de Navarra, establece en su artículo 6 que «Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística establecerán, con carácter general, las determinaciones y previsiones oportunas para preservar del proceso de desarrollo urbano las zonas contempladas en el Plan de Regadíos y en el Anexo de esta Ley Foral como susceptibles de regadío. Dichos terrenos mantendrán la clasificación actual de suelo no urbanizable, con la categoría urbanística más adecuada para su protección, salvo que se acredite la existencia de razones justificadas de interés público o social que aconsejen su transformación ordenada en suelo urbano o urbanizable».
La ubicación de una zona residencial de estas características, por su impacto ambiental y sobre el regadío, debe estudiarse dentro del conjunto del término municipal, en el lugar más idóneo, siendo materia nuevamente de un planteamiento de conjunto en el municipio y por lo tanto, de revisión de las Normas Subsidiarias.
6. Esta cuestión de cuál debe ser el procedimiento urbanístico más adecuado para la ordenación de la actividad urbanística y la utilización del suelo (revisión o modificación), se conecta directamente con el artículo 45 de la Constitución Española, que reconoce a todos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo, y obliga a los poderes públicos a velar por la utilización de todos los recursos naturales (entre ellos, el agua y el suelo) con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente.
De este modo, el planeamiento y su procedimiento para la elaboración y aprobación se convierten en el medio de asegurar el derecho al medio ambiente y los deberes de conservarlo y de proteger el uso racional del medio natural. E, indudablemente, en este caso, se protegen más y mejor dichos derechos a través de la revisión del planeamiento, por las razones explicitadas, que mediante una modificación puntual.
7. En definitiva, por todo lo razonado y en plena coincidencia con el criterio mantenido por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, ha de concluirse afirmando que la propuesta de actuación urbanística que se plantea en la zona de La Laguna de Lor es materia de una revisión global de las Normas Subsidiarias de [?] y no de una modificación "puntual", con el fin de garantizar el respeto al medio ambiente, al que todos tienen derecho (art. 45.1. CE) y la racional utilización de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y restaurar el medio ambiente (art. 45.2.CE), que son principios rectores de la política social y económica que se integran en el Título I de la Constitución, denominado ?Derechos y deberes de la españoles?.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Recordar al Ayuntamiento de [?] su deber legal de atenerse al artículo 78 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, en el procedimiento a seguir en la tramitación de la iniciativa urbanística que nos ocupa, y recomendarle la adopción de todas las medidas que sean precisas para restablecer la legalidad urbanística alterada, incluyendo dejar sin efecto la aprobación inicial de la modificación de las Normas Subsidiarias de [?] de 5 de mayo de 2006 propuesta por [?], en aras a garantizar el cumplimiento del artículo 45 de la constitución y los derechos que el mismo protege.
2º. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de [?] para que informe a esta Institución si ha producido medidas adecuadas en el sentido expuesto o de las razones para no hacerlo, con la advertencia de que de no informar en plazo, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
3º. Notificar esta resolución a doña [?], a los Ayuntamientos de [?], [?] y [?], y al Departamento de Ordenación del Territorio indicándole que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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