Resolución 42/2010, de 26 de febrero, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

26 febrero 2010

Energía y Medio ambiente

Tema: Falta de creación de un catálogo de especies amenazadas de Navarra y de elaboración de planes de recuperación y conservación del hábitat

Exp: 05/143/M

Nº: 42

Medio Ambiente

ANTECEDENTES

El día 18 de noviembre del año en curso, se presentó escrito de queja por parte de don [?], en el que formulaba una queja por lo que considera un incumplimiento de la Ley Foral 2/1993 de Protección de la Fauna Silvestre y sus Hábitats.
Expone que han pasado doce años desde que se realizaron algunos de los estudios previos a la realización de los planes de recuperación, conservación del hábitat, conservación de la especie, manejo y estudio sobre la viabilidad de su reintroducción, de las especies catalogadas, sin que se haya hecho nada por parte del Departamento. Considera que este incumplimiento de sus obligaciones ha llevado a la mayoría de las especies incluidas en el Catálogo de Especies Amenazadas de Navarra a una situación insostenible.
Manifiestan que, en concreto, se está incumpliendo los artículos 16. 17, 18 y 19 de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats, en lo que respecta a:
- obligación de crear el Catálogo de Especies Amenazadas de Navarra,
- elaboración de los planes de recuperación y conservación del hábitat y de la especie,
- manejo y estudio sobre la viabilidad de su reintroducción,
- especies en peligro de extinción, sensibles a la alteración de sus hábitats, vulnerables, de interés especial y extinguidas,
- plazos en que deben ponerse en práctica dichos planes.
  
  Mediante Resolución 2957/1997, de 10 de octubre, del Director General de Medio Ambiente, se adjudicó la elaboración de 15 planes de conservación de hábitats de 15 especies incluidas en el Catálogo de Especies Amenazadas de Navarra, y de 17 planes de conservación de 17 especies incluidas en el mismo Catálogo. Sin embargo, manifiesta que con la elaboración de estos 32 planes, más otros 4 realizados fuera de esta Resolución, se han dejado de realizar los correspondientes a las 94 especies restantes incluidas en el Catálogo de Especies Amenazadas de Navarra.
  Expone, además, que “transcurridos 12 años desde la elaboración de los 32 planes, no se han puesto en marcha ninguno de ellos, habiéndose abandonado a estas especies catalogadas con unas repercusiones altamente negativas para ellas, para el resto de las especies de las que no se han elaborado los planes correspondientes, y por extensión para los hábitats que utilizan tanto las especies catalogadas como otras especies silvestres”.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente la emisión de un informe sobre la cuestión suscitada.

El citado Departamento remite un informe del siguiente tenor literal:

“La Ley Foral 2/93 viene a trasladar a la Comunidad Foral las estrategias de conservación que se planteaban a nivel nacional en la Ley 4/89, habida cuenta que las competencias sobre legislación básica de protección ambiental corresponden al Estado. La Ley 4/89 así como la Ley Foral 2/93 establecían, en cuanto a especies se refiere, la necesidad de establecer un catálogo de especies en distintos grados de protección, así como la necesidad de establecer, para cada especie o grupo de especies, un Plan de Recuperación, o de Conservación acorde con su nivel de protección. De esta forma se crearon los catálogos de especies, a nivel estatal y a nivel autonómico, adoptando este último la forma de Orden Foral 563/95 para el Catálogo de Fauna y Decreto Foral 94/97 para el Catalogo de Flora. Como consecuencia de ello se elaboraron también Planes de Recuperación de algunas especies, catalogadas tanto en el catálogo nacional como en el catálogo navarro. Dentro de ellas podemos citar.

Decreto Foral 95/95 por el que se aprueba el II Plan de Recuperación de Quebrantahuesos
Decreto Foral 15/96 en el que se aprueba el Plan de Recuperación de Águila perdicera
Decreto Foral 143/96 en el que se aprueba el Plan de Recuperación del cangrejo autóctono
Decreto Foral 268/96 en el que se aprueba el Plan de Recuperación de Oso pardo

También y de cara a desarrollar nuevos planes de conservación o de recuperación se elaboraron borradores técnicos sobre otras especies, como aves esteparias, pícidos, etc.

Paralelamente a la constatación de las dificultades técnicas de aplicación de ciertos aspectos de la Ley 4/89, en especial el que nos ocupa (desde la aprobación de la ley 4/89 las diferentes CCAA han aprobado un total de 54 planes de diversa índole, una media de 3,17 planes por cada comunidad autónoma), los estados miembros de la UE comenzaron a trabajar a nivel técnico en la implementación de la Directiva 92/43 (Directiva de Hábitats), lo que ha venido a suponer un cambio en los planteamientos de gestión de la conservación a nivel comunitario y, por ende, español. Ambas circunstancias han obligado a la reconsideración del propio marco legal nacional, con la promulgación de la Ley 42/2007, de patrimonio natural y biodiversidad.

Esta norma básica aborda estas cuestiones de la siguiente forma:

Asume la creación de una red de conservación a nivel europeo, Red Natura 2000, incorporando los contenidos de la Directiva de Hábitats, es decir, asume la creación de dicha red y la elaboración de Planes de Gestión como elemento fundamental.
Hace una revisión del Catalogo Nacional de Especies, cambiando el estatus de un buen número de estas.
Propone la realización de Planes de acción para las mismas (Planes de Recuperación o Planes de Conservación en su caso), pero planteando importantes matices para las mismas:
- No son necesarios de forma específica cuando las especies a las que fueran dirigidos se encontrasen integradas en un alto porcentaje en Red Natura.
- Se pueden realizar por grupos de especies.
- Dependerán de una estrategia general que aprobará el Ministerio con el fin de que los distintos Planes de las Comunidades Autónomas gocen de coherencia.

Este planteamiento de la Ley 42/2007 conlleva, a efectos de las Comunidades Autónomas y en particular a la Navarra, los siguientes aspectos:

Viene a ratificar la línea en que se estaba trabajando de prioridad en la implantación de Red natura 2000 como marco general de acción donde poder en su caso implementar otros programas de conservación. Sólo en la medida de que los Planes de Gestión de los espacios no abarcasen aspectos necesarios para algunas especies que por cuestiones de diseño u otros hubiesen quedado fuera de Red Natura sería de interés fundamental la elaboración de Planes de Acción de especies, pues de otra forma quedarían integrados en Red Natura.
En la medida que el catálogo que surgirá a raíz de la ley 42/2007 supondrá una revisión y todavía no ha sido aprobado a nivel nacional, no tiene sentido ni la revisión del catálogo navarro ni la elaboración de planes de especies en tanto en cuanto no se asiente definitivamente este.
En la medida en la que los Planes de Recuperación de especies de distribución superior a la de una Comunidad Autónoma requieran la elaboración de una estrategia nacional, deberá elaborarse esta de forma previa a la elaboración de un Plan de Recuperación concreto.

Por todo ello y respecto a la queja presentada, esta Dirección General de Medio Ambiente y Agua entiende:

Sí existe un Catálogo Navarro (OF 563/1995).
Sí existen Planes de Recuperación de las especies que se ha considerado necesario acometer por su especial situación (Oso pardo, Quebrantahuesos, Águila-Azor perdicera, cangrejo autóctono).
En el marco de la ley 4/89 y hasta la promulgación de la ley 42/2007, Navarra se encuentra en un nivel bastante superior a la media de las CCAA no sólo en cuanto a la aprobación de Planes de Recuperación, sino en la elaboración de documentos técnicos base para la elaboración de nuevos Planes.
La elaboración de Planes de especies como estrategia de conservación ha venido a ser cubierta y en buena parte sobrepasada por la estrategia marcada por la Directiva de Hábitats (y paralelamente a la Directiva de Aves) de elección de un territorio suficientemente amplio, coherente y representativo de las especies, y planes de gestión proactiva para la mejora de esos valores.
La elaboración de los Planes de Gestión de dicha Red Natura 2000 en Navarra está previsto se realicen para 2012 y abarcarán a un buen número de especies y el 24,7% al menos del territorio navarro, evidentemente el fragmento espacial que recoge a la mayoría de las especies singulares tanto de fauna como de flora.
Prueba del esfuerzo que se está realizando en Navarra en este campo es el hecho que es la única comunidad autónoma que ha aprobado Planes de Gestión de lugares de Red Natura 2000, designados por tanto como ZECs, en un total de 6 hasta la fecha.
Con la promulgación de la nueva Ley 42/2007 debe realizarse una revisión del Catálogo Nacional, siendo prematura hasta ese momento la revisión de los correspondientes catálogos autonómicos y la elaboración de programas específicos de acción de las especies incluidos en los mismos que no venga realizándose ya a través de Red Natura 2000.
A resultas de la nueva Ley 42/2007 habrá que determinar para qué especies no englobadas en la Red Natura 2000 es necesaria la elaboración de Planes de Acción específicos. Por otra parte las especies de distribución supraautonómica requerirán de la elaboración de estrategias de carácter nacional con el fin de garantizar la coherencia del conjunto.

Por último y respecto de la identificación que se da en el texto de la queja, entre existencia de planes y deterioro de las especies objeto de conservación, y que, evidentemente, va más allá de las cuestiones de cumplimiento de normativa, es preciso aclarar que, tanto los planes de recuperación como otras estrategias con el mismo objetivo, no son sino herramientas que deben facilitar la mejor consecución de un fin previsto en nuestra legislación, que no es otro que el de la conservación, sin que sean un fin en sí mismas o que sean el elemento único para garantizar de forma única o indubitable la conservación. Efectivamente y así lo indica la experiencia, ni la implantación de un Plan de Recuperación garantiza la recuperación real de la especie, ni el hecho de no tener un plan impide la implantación de medidas idóneas para la recuperación de especies. Así, especies con Plan de Recuperación como el cangrejo autóctono o el quebrantahuesos (este último en unión al esfuerzo de las comunidades del ámbito pirenaico), han dado resultados de mantenimiento o expansión moderada, mientras que otros como el del águila perdicera o el del oso pardo no han conseguido sino en todo caso el mantenimiento de las especies en el borde de la desaparición real. Por otro lado, especies como la avutarda ha experimentado un notable incremento al duplicar la población en estos años. El grupo de pícidos, y otras especies como nutria y visón, sin necesidad de la aprobación de programas específicos sino con la implantación de medidas reales que han permitido reducir las causas de mortalidad, han visto crecer su población. Dado que la obligación de la administración es la conservación en sí misma, y la implantación de medidas para lograrla, sin tener que esperar a la aprobación de un programa, pueden ponerse un gran número de ejemplos en los que la aplicación de medidas han dado como resultado la recuperación de especies sin necesidad de la aprobación de un Plan de Recuperación específico.

ANÁLISIS

Procede comenzar señalando que el contenido de la queja formulada se relaciona con lo dispuesto por el artículo 45 CE, de acuerdo con el cual todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. Para garantizar tal derecho se encomienda a los poderes púbicos la función de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.
En desarrollo del precepto constitucional fue aprobada, por lo que a nuestro ámbito se refiere y aquí interesa, la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de protección y gestión de la fauna silvestre y sus habitas.
El artículo 2 de dicha Ley Foral dispone que las Administraciones Públicas de Navarra velaran por el mantenimiento de la biodiversidad mediante medidas para la conservación de la fauna silvestre, especialmente de la autóctona y de sus hábitats naturales. [..]. La protección, conservación y mejora de la fauna silvestre y sus hábitats comprende tanto las acciones positivas encaminadas a su potenciación como aquellas destinadas a la prevención y eliminación de las conductas y actividades que supongan una amenaza para su existencia, conservación o recuperación. Además de la protección “in situ” anteriormente señalada, el Gobierno de Navarra elaborará planes de conservación de los recursos genéticos procedentes de la fauna silvestre, con vistas a posibilitar una futura adaptación de las especies y poblaciones amenazadas frente a las condiciones ambientales cambiantes, incluyendo plagas, enfermedades, cambios climáticos o contaminación ambiental.
La cuestión principal planteada en la queja es el incumplimiento de los artículos 16,17, 18 y 19 de la citada Ley Foral 2/1993, de cinco de marzo, en lo que respecta a la creación de un catálogo de especies amenazadas de Navarra, a la elaboración de los planes de recuperación y conservación del hábitat y de la especie, y a los plazos en que deben ponerse en práctica dichos planes.
Al respecto, lo cierto es que sí se ha creado Catálogo de Especies Amenazadas, incluyéndose en él especies de fauna silvestre que requieren medidas específicas de protección.
Sin embargo, en el informe remitido se hace referencia a que solo se han desarrollado planes de recuperación de “las especies que se ha considerado necesario acometer por su especial situación (Oso pardo, Quebrantahuesos, Águila-Azor perdicera, cangrejo autóctono)”.
Dicha afirmación coincide con lo manifestado por el autor de la queja, en el sentido de que se han dejado de realizar los correspondientes planes a las 94 especies restantes incluidas en el Catálogo de Especies Amenazadas de Navarra.
Ello supone una vulneración del artículo 19 de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, por cuanto el mismo señala que la catalogación de una especie, subespecie o población en el catálogo exigirá la redacción de un Plan de Recuperación, de Conservación, o de Manejo, dependiendo de la categoría de que se trate.
Por tanto, no puede quedar a discrecionalidad de Gobierno de Navarra la redacción de los Planes de Recuperación, Conservación o Manejo, sino que obligatoriamente, y siempre que se incluya una especie en el Catálogo de Especies Amenazadas, deberán redactarse dichos planes.
A mayor abundamiento, el apartado 2 del artículo 19, dispone que “los planes de Recuperación, Conservación y Manejo se aprobarán por el Gobierno de Navarra en el plazo de uno, dos y tres años respectivamente, desde la inclusión de la especie en el Catálogo, y se publicarán en el Boletín Oficial de Navarra”.
Por ello, y siendo un imperativo legal la elaboración de dichos planes, no se alcanza a comprender la conclusión del informe remitido por el Departamento, en el sentido de que no es necesaria la aprobación de un Plan para la recuperación de una especie.
A ello, se añade que se han superado con creces los plazos fijados por la normativa, por cuanto la mayoría de las especies, y subespecies fueron incluidas en el Catálogo de Especies Amenazas de Navarra hace más de quince años.
Por último, y en relación a la promulgación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, si bien es cierto que la misma puede conllevar un cambio en el planteamiento de la gestión de la fauna, lo cierto es que, a día de hoy la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats, sigue vigente, por lo que hasta que no se modifique o derogue, la Administración de la Comunidad Foral está obligada a su cumplimiento.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

Recordar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente su deber legal de dar cumplimiento generalizado a los artículos 16, 17, 18 y 19 de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo de protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats.
Sugerir al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, que en el caso de que considere que la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , modifica el planteamiento de la gestión de la fauna, impulse las actuaciones oportunas para la adaptación de la normativa foral a dicha Ley.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente para que notifique a esta Institución, si se ha producido una medida adecuada en el sentido expuesto o informe de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea