Compartir contenido
Agricultura, Comercio, Industria y Turismo
Tema: Sanción medioambiental por roturar un aprovechamiento comunal para explotación agrícola
Exp: 06/224/A
Nº: 36
Agricultura, Industria, Comercio y Turismo
1. El día 16 de junio de 2006, se presenta escrito de queja por parte de D. [?], por el que formula una queja por la sanción que le fue impuesta por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por roturar sin autorización del mismo las fincas cultivables del comunal, que el Ayuntamiento de [?] le había adjudicado para su aprovechamiento agrícola. Nos solicita que hagamos las gestiones oportunas para que se dejase sin efecto la sanción impuesta.
Explica el interesado que desde el año 2002 ha cultivado determinadas fincas del término municipal de [?], cuyo aprovechamiento le fue atribuido de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra. Por el mencionado aprovechamiento satisface el correspondiente canon.
El 22 de marzo del año 2004, el Guarderío de Medio Ambiente le denunció ? por haber roturado sin autorización (del Departamento de Medio Ambiente) la parcela 253 del polígono 19 del municipio de [?] afectando a 17.835 m2 de vegetación natural, formada por tomillo, ollaga, rosa canina...y la parcela [?] del polígono [?] afectando a 20.703 m2 de vegetación natural formada por ontinar y gran número de asfódelos, junto a la cañada.?
El interesado fue sancionado por infracción de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats, que en su artículo 35.1 dispone que ? en las zonas agrícolas y ganaderas se respetará la vegetación autóctona y especialmente los ribazos, ezpuendas, zonas llecas, regatas, setos arbustivos y arbóreos, zonas y líneas de arbolado y cuantos elementos puedan ser significativos para la conservación de la fauna silvestre...? En suma, fue sancionado por realizar una roturación, que implicó la eliminación de la vegetación autóctona sin contar con la autorización del Departamento de Medio Ambiente, con una multa de 1000 ?. Esta cantidad le fue descontada en la declaración de IRPF del año 2004.
El interesado relata que había cultivado las parcelas los tres años anteriores y que, de hecho, tales parcelas constan en el catastro municipal como de ?cultivo de secano?, y por tanto perfectamente cultivables, según reconoce el propio Ayuntamiento en escrito remitido al interesado, del que se nos adjunta una copia.
2. Contra la resolución sancionadora el interesado interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por acuerdo del Gobierno de Navarra de 14 de febrero de 2005, y extraordinario de revisión, que fue inadmitido por Orden Foral de 29 de junio de 2005.
3. Con fecha 26 de julio de 2005, el interesado se dirigió al Ayuntamiento de [?] para formular reclamación solicitando que le fuese satisfecha la cantidad de la multa en concepto de responsabilidad patrimonial de esa Administración.
Con fecha 29 de mayo de 2006, mediante resolución 765/2006 de Alcaldía, se comunicó al interesado la desestimación de su pretensión. En dicha resolución, la Alcaldía realiza diversas consideraciones subrayando el carácter comunal de las fincas y su destino: el cultivo agrario. Señala que ? al Ayuntamiento, por el acuerdo de adjudicación, puesto en relación con los hechos, no puede determinarse que tenga responsabilidad alguna, ni se llega a apreciar la obligación de tal declaración, pues las actuaciones pasan por la infracción a la normativa foral medioambiental que controla y sanciona el Gobierno de Navarra.? Se añade que ?el Gobierno de Navarra ni siquiera se ha dignado a ser parte en este expediente, y nada ha cumplimentado, a pesar de habérsele requerido para ello acerca de los hechos e ilustrando casos similares.? Finaliza el Ayuntamiento mostrando ?su preocupación por hechos como éste tratándose de terrenos municipales cultivables, no llecos...Elevar un sentimiento, en forma de sugerencia, de interés por abrir conversaciones con los máximos representantes a quien competa la materia de medio ambiente, para analizar hechos como éste.. Y en su caso, por coincidencia con hechos y resoluciones que sirven de antecedentes, téngase a bien revisar de oficio los actos forales, o bien se resarza directamente al interesado la cuantía de la multa.?
4. Consultado desde esta Institución el Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIGPAC), las parcelas [?] del polígono [?] y [?] del polígono [?] de [?], aparecen como ?superficie total de tierra arable.? La superficie de las mencionadas parcelas es la siguiente:
Si tenemos en cuenta que la denuncia del Guarderío de Medio Ambiente se realizó por roturar, sin autorización de Medio Ambiente, las mencionadas parcelas, afectando a 17.835 m2 de vegetación natural en el caso de la nº [?] del p. [?], y a 20.703 m2 en el caso de la nº [?] del p. [?], resulta que la superficie de vegetación natural que no debió ser eliminada supone prácticamente el total de la superficie adjudicada como cultivable.
5. Con fecha de 23 de agosto de 2006, se recibe informe del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, en el que nos manifiestan que la sanción impuesta al interesado adquirió firmeza en vía administrativa tras ser desestimado el recurso de alzada interpuesto, mediante acuerdo del Gobierno de Navarra de 14 de febrero de 2005, e inadmitido el extraordinario de revisión, mediante Orden Foral 416/2005, de 29 de junio. Por todo ello, entiende el Departamento que el procedimiento sancionador ha cumplido todos los requisitos legales y que la sanción se ajusta al marco legal aplicable. Adjunta copia del expediente sancionador completo a efectos de información de las causas y justificación jurídica de la sanción impuesta a don [?].
6. Con fecha de 14 de septiembre de 2006, desde el Ayuntamiento de [?] se remite informe de la Concejala Delegada de Agricultura, Ganadería y Montes, en el que manifiesta lo siguiente:
1. Sobre la sanción impuesta al interesado.
La infracción imputada y sancionada, tipificada como infracción leve en el artículo 111.5 en relación con el artículo 35, de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats, consiste en el incumplimiento de la obligación de que en las zonas agrícolas y ganaderas se respete la vegetación autóctona, y especialmente los ribazos, ezpuendas, zonas llecas, regatas, setos arbustivos y arbóreos, zonas y líneas de arbolado y cuantos elementos puedan ser significativos para la conservación de la fauna silvestre.
A la vista de los datos obrantes en el expediente y de la propia declaración del interesado, no cabe duda de que los hechos denunciados ocurrieron y que, por ende, el interesado incumplió las determinaciones de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, al roturar las dos parcelas comunales adjudicadas y destruir la vegetación autóctona. Es también incuestionable, en términos jurídicos, que el hecho de que los terrenos roturados tengan la naturaleza de bienes comunales con destino al cultivo agrícola y que fueran adjudicados al interesado por el Ayuntamiento de [?] al objeto de su explotación agrícola, no autoriza, sin más, a realizar dicha actividad agrícola al margen de la normativa sobre protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats, o de cualquier otra normativa medioambiental. Al respecto, es determinante la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 23 de septiembre de 2004 ?JUR 305248-, resolviendo un supuesto similar y reiterada en otras posteriores, al afirmar que ? A efectos de aplicación de la Ley Foral 2/1.993 (Artículo 111-5 en relación a los artículos 33 y 35) no es necesario que la roturación, arada o cultivo se produzca en terreno que tenga la consideración de forestal o de monte catalogado o no catalogado pues lo que sancionan esos preceptos es la transformación del espacio rural sin la preceptiva autorización, y que el destino propio de las fincas recibidas en reemplazo por el recurrente fuese el cultivo agrícola no la autorizaba a realizar cualquier actividad sobre ellos al margen de la normativa sobre protección y gestión de la fauna silvestre y sus habitats.
Asimismo, el que en el ámbito de la ordenación del territorio (Ley Foral 10/1.994) el suelo tenga la calificación de no urbanizable, genérico, no justifica per ser actuaciones que incidan en otros ámbitos como el de protección de la fauna y sus habitats.?
De otro lado, tampoco parece discutible el valor de la vegetación autóctona existente en las parcelas roturadas, así señalado en la denuncia y posterior ratificación por el Guarderío de Medio Ambiente, en las que afirman la eliminación de ejemplares de rosa canina, ollaga, tomillo, asfodelos y otro tipo de vegetación natural, indicativas del alto grado de naturalidad de los lugares que fue destruida por la roturación.
Por todo ello, esta Institución no aprecia irregularidad procedimental o sustantiva en la sanción impuesta al interesado y, por ende, vulneración alguna de su derecho a la legalidad administrativa sancionadora.
2. Sobre la actuación del Ayuntamiento de [?].
Como ya hemos hecho constar en los antecedentes, el interesado se dirigió al Ayuntamiento de [?] para formular reclamación, solicitando que le fuese satisfecha la cantidad de la multa en concepto de responsabilidad patrimonial de esa Administración. El Ayuntamiento desestimó su pretensión aduciendo, en esencia, el carácter comunal de las fincas y su destino agrícola según catastro, y que las actuaciones del interesado suponen una infracción de la normativa foral medioambiental que controla y sanciona el Gobierno de Navarra.
A la vista de dicha reclamación y como medida preventiva, el Ayuntamiento ha decidido añadir en los acuerdos de adjudicación de terreno comunal que se hagan a partir de estos hechos, un párrafo del siguiente tenor literal: ? Los derechos de cultivo sobre las parcelas que aquí se adjudican, y que figuran en el catastro municipal como de labor de secano, no eximen de dar cumplimiento a la legislación vigente de medio ambiente por lo que este Ayuntamiento queda exento de cualquier responsabilidad en que pueda incurrir cualquier adjudicatario en caso de no cumplir los requisitos medioambientales exigidos por el Gobierno de Navarra.?
Pues bien, esta Institución considera, por lo que seguidamente se razona, que la decisión adoptada frente a la reclamación del aquí quejoso y la solución de futuro acordada por el Ayuntamiento para estos casos, no son las más oportunas ni las más acordes con el ordenamiento jurídico aplicable.
Sobre una misma superficie o terreno pueden actuar distintas Administraciones públicas en el ejercicio de diferentes funciones o competencias, siendo entonces necesaria la colaboración o cooperación entre las mismas (STC 194/2004). Es el caso que nos ocupa. En efecto, el Ayuntamiento de [?] actúa en lo referente a la utilización y aprovechamiento de unos terrenos pertenecientes al comunal, y el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, actúa sobre los mismos terrenos en ejercicio de su competencia de protección de la fauna silvestre y sus hábitats. Y es que sobre esos terrenos convergen dos regímenes jurídicos diferentes: el de utilización y aprovechamiento del comunal y el de la protección de la fauna silvestre y sus hábitats.
Supuesto lo anterior, no es de ningún modo aceptable la posición del Ayuntamiento de [?] de que le es ajena la legislación de medio ambiente y las actuaciones de ella derivadas, ya que, en su entender, los requisitos y determinaciones medioambientales los controla exclusivamente el Gobierno de Navarra. Al respecto, conviene recordar que el artículo 25.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, atribuye a los municipios la competencia de protección del medio ambiente, y, concretamente, la Ley Foral 2/1993, de 4 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats, en su artículo 2.2 dispone que las Administraciones públicas de Navarra velarán por el mantenimiento de la biodiversidad mediante medidas para la conservación de la fauna silvestre, especialmente de la autóctona y de sus hábitats naturales, de conformidad con lo establecido en la propia Ley Foral, y en su artículo 4.3 establece que las Entidades Locales colaborarán en la consecución de los fines de la Ley Foral, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Es, pues, jurídicamente incuestionable el deber legal del Ayuntamiento de [?] de velar y de cooperar con el Gobierno de Navarra en el cuidado y mantenimiento de la biodiversidad para la conservación de la fauna silvestre y de sus hábitats naturales, adoptando tanto acciones positivas encaminadas a su potenciación como las destinadas a su prevención. Así se lo exige expresamente la susodicha legislación foral.
Sentado este deber legal, continuamos nuestro razonamiento significando que, como muy bien dice el Ayuntamiento, le compete gestionar el disfrute y aprovechamiento de los terrenos comunales de cultivo, destinando, al menos, el cincuenta por ciento a la modalidad de reparto a beneficiarios (artículos 146 y 147 de la LFALN). Pero, según hemos razonado, la gestión de dichos bienes comunales no puede hacerla, como parece entender el Ayuntamiento, a espaldas de la legislación de medio ambiente y de sus determinaciones, e ignorando los deberes legales que tal legislación le impone.
Desde estas premisas, cabe afirmar que carece de un mínimo rigor jurídico ofrecer para su explotación por los vecinos unos terrenos comunales de cultivo agrícola que, por poseer valores naturales importantes a efectos de conservación de la fauna silvestre, no son cultivables ni se pueden roturar sin previa autorización del Departamento de Medio Ambiente. No es correcto adjudicarlos y exigir un canon cuando no es segura la posibilidad de su explotación agrícola, relegando en los propios adjudicatarios la obtención de las pertinentes autorizaciones administrativas medioambientales, lo que puede dar lugar a la incoherencia de que un vecino obtenga por adjudicación unos terrenos para su explotación agrícola y, después, no pueda hacerlo por no obtener la necesaria autorización medioambiental.
En consecuencia, parece de toda lógica jurídica que, antes de ofrecerlos para su aprovechamiento, el Ayuntamiento de [?] compruebe los valores naturales (vegetación autóctona, etc.) que puedan tener los terrenos comunales, incluso los categorizados en el catastro como de cultivo, a efectos de cumplir con su deber legal de velar por el mantenimiento de la biodiversidad y, en nuestro caso, por el mantenimiento de la fauna silvestre, preservándolos de su explotación agrícola si se constatan tales valores. Y si, a pesar de los mismos, considera oportuno ofrecerlos para su explotación agrícola, también parece jurídicamente obligado obtener previamente la autorización del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, exigida por el artículo 10.g) de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo. Dicho en otro términos, cumpliendo con su deber de cooperación con la otra Administración pública implicada (Departamento de Medio Ambiente), le es exigible que, antes de ofrecerlos en adjudicación vecinal, el Ayuntamiento valore y dilucide con el Departamento la oportunidad de otorgar la autorización administrativa que permitirá a los vecinos explotar agrícolamente el terreno comunal provocando alteraciones o modificaciones sustanciales de los hábitats. Una vez decidida y otorgada la autorización administrativa, entonces y no antes podrá el Ayuntamiento adjudicarlos a los vecinos para su explotación agrícola.
Lo contrario, que es lo hecho por el Ayuntamiento de [?] en este caso, implica una quiebra de los principios de buena fe y de confianza legítima sancionados en el artículo 3.1 LRJPAC; principios que ha de respetar la Administración y que rigen las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, proporcionando un marco de actuación de los particulares caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad. No cabe duda de que el acto de adjudicación de unos terrenos comunales para su explotación agrícola, genera en el adjudicatario la confianza de que, sin más requisitos, puede proceder a su explotación agrícola.
Sin embargo, el Ayuntamiento de [?], haciendo dejación de esos deberes legales, adjudicó al interesado dos parcelas de terreno comunal y el adjudicatario procedió a su roturación y a la destrucción de la vegetación autóctona, siendo sancionado por ello con una multa de 1.000 euros. El interesado, en buena lógica jurídica, con base en el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, instó del Ayuntamiento de [?] una indemnización por dicha cantidad aduciendo que le adjudicó un terreno para el cultivo, que realmente no era apto para dicho cultivo; indemnización que le fue denegada por éste.
Por todo ello, esta Institución discrepa del parecer del Ayuntamiento y entiende que el interesado no tiene el deber jurídico de soportar el daño producido, y que de ese daño es responsable el Ayuntamiento de [?] por un funcionamiento anormal y deficitario de sus servicios.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º Entender que el Ayuntamiento de [?] no ha respetado el derecho del interesado a ser indemnizado por la lesión sufrida a causa del funcionamiento de los servicios públicos municipales (artículo 106.2 CE y 139 y ss de la LRJPAC).
2º Recordar al Ayuntamiento de [?] su deber legal de velar y de cooperar con el Gobierno de Navarra en el cuidado y mantenimiento de la biodiversidad para la conservación de la fauna silvestre y de sus hábitats naturales, adoptando en los terrenos del término municipal las acciones precisas encaminadas a su prevención y preservación.
3º Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de [?] para que notifique a esta Institución, si ha adoptado medidas adecuadas en el sentido expuesto en este recordatorio o informe de las razones que estime para no hacerlo, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del apartado segundo del citado precepto legal.
4º Notificar esta resolución al interesado, al Ayuntamiento de [?] y al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
Compartir contenido