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Educación y Enseñanza
Tema: Discriminación en el acceso de los Maestros Navarros a la especialidad de Primaria Generalista
Exp: 09/818/F
Nº: 34
Educación y Enseñanza
Con fecha 25 de noviembre de 2009, tuvo entrada en esta Institución un escrito presentado por don [?], Presidente del Sindicato [?], por el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, por trato discriminatorio hacia los funcionarios del Magisterio de Navarra.
Exponía que, en la Resolución 492/2007, de 22 de marzo, del Director del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se alteró un principio que venía aplicándose en Navarra y que se sigue aplicando en el resto de España, de que el funcionario, en el momento del nombramiento, es habilitado de oficio, además de por la especialidad por la que ingresaba, en los ciclos inicial y medio (Primaria Generalista).
Manifestaba que los funcionarios nombrados a partir del procedimiento de ingreso al Cuerpo de Maestros del año 2007, han solicitado, ya que no se les ha cursado de oficio, la habilitación en los ciclos inicial y medio, siendo sistemáticamente desestimadas las solicitudes. Tal actuación de la Administración Foral supone una discriminación hacia los maestros navarros, puesto que los del resto de España mantienen intactas sus opciones para obtener destino en Navarra por Primaria Generalista, aunque no hubiesen ingresado por dicha especialidad.
Añadía que los recursos de alzada presentados el 7 de abril de 2009, contra la desestimación de las solicitudes presentadas para la habilitación en la especialidad de Primaria, ni siquiera han sido contestados, incumpliendo no sólo los plazos previstos para su resolución, sino agravando la discriminación, al haberse aprobado y publicado la convocatoria para la provisión de puestos de Maestros en la Comunidad Foral de Navarra, mediante Resolución 2101/2009, de 9 de octubre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación.
Asimismo, el promotor de la queja afirmaba que en otras Comunidades Autónomas se permite a los nuevos funcionarios obtener su primer destino definitivo en una plaza de una especialidad por la que esté habilitado, aunque no sea la especialidad por la que haya superado el proceso selectivo, por lo que conseguirá antes el destino definitivo, pudiendo, a partir de ese momento, concursar en el ámbito nacional. Ello no es posible en Navarra respecto del funcionario que haya superado el proceso selectivo, que deberá acogerse a lo establecido en la sección 3.8 de la Base II de la Convocatoria de Concurso de Traslados, al afirmar que los participantes seleccionados en el procedimiento de ingreso al Cuerpo de Maestros convocado por Resolución 1/2009, de 2 de enero, de la Directora de Recursos Humanos del Departamento de Educación, “están obligados a obtener su primer destino definitivo en el ámbito de gestión del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra en puestos de la especialidad e idioma por la que hayan superado el proceso selectivo y, para ello, a participar en los sucesivos concursos de traslado que se convoquen”.
Terminaba poniendo en conocimiento de esta Institución la indefensión e inseguridad jurídica que se produce al no haberse publicado, junto con la convocatoria de concurso de traslado, la plantilla de los centros docentes, para que los funcionarios puedan hacer uso de cualquiera de los turnos que les permite la convocatoria.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó informe al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.
Con fecha 14 de enero de 2010, el Sr. Consejero de Educación ha remitido un detallado informe, cuyo texto literal es como sigue:
“Señala el promotor del escrito que en la Resolución 492/2007, de 22 de marzo, del Director del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se alteró un principio que venía aplicándose en Navarra y que se sigue aplicando en el resto de España, por el cual los funcionarios del Cuerpo de Maestros, en el momento de su nombramiento eran habilitados de oficio, además de en la especialidad por la ingresaban, en los ciclos inicial y medio (Primaria Generalista).
Señala igualmente que, sin embargo, a los funcionarios nombrados a partir del procedimiento de ingreso en el Cuerpo de Maestros del año 2007 se les ha denegado la habilitación en los ciclos inicial y medio en Navarra, mientras que en el resto de Comunidades Autónomas sí que continúan siendo habilitados en Primaria Generalista, aun cuando hubieran ingresado en el Cuerpo por otra especialidad, de forma que pueden obtener destino en Navarra por Primaria Generalista.
Al respecto se ha de señalar -sin entrar a valorar los criterios que pudieran estar aplicando otras Administraciones Educativas, pero advirtiendo en todo caso que no es cierta la afirmación contenida en el escrito de que todas las demás Comunidades Autónomas estén otorgando la habilitación en Primaria Generalista a los funcionarios de nuevo ingreso-, que la actuación del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra se ha ajustado estrictamente a la legalidad vigente en cada momento en la materia. En efecto, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y se regula el régimen transitorio de ingreso a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la citada ley, los funcionarios de nuevo ingreso en el Cuerpo de Maestros eran habilitados de oficio en los ciclos inicial y medio (Primaria Generalista). Tal actuación era plenamente conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 895/1989, de 14 de julio, por el que se regula la provisión de puestos de trabajo como Profesores de Educación General Básica en centros públicos de Preescolar, Educación General Básica y Especial, y con la Orden Foral 397/1992, de 3 de septiembre, del Consejero de Educación y Cultura, por la que se establece el procedimiento para la obtención de nuevas habilitaciones por los funcionarios de carrera del Cuerpo de Maestros dependientes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (disposición adicional primera).
Sin embargo, el anteriormente citado Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, creó la especialidad de Primaria del Cuerpo de Maestros, configurándola como una especialidad diferenciada del resto de las existentes en dicho Cuerpo (disposición transitoria segunda). En consonancia con ello, por Orden ECI/592/2007, de 12 de marzo, se aprueba el temario que ha de regir en el procedimiento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades para la especialidad de Primaria del Cuerpo de Maestros. Ahora bien, queda pendiente la determinación normativa de los supuestos o titulaciones que pueden dar lugar a la habilitación en esta nueve especialidad.
Conforme a lo expuesto, y dado que la de Primaria es una especialidad diferenciada del resto de especialidades docentes del Cuerpo de Maestros, este Departamento entiende que no resulta posible habilitar en dicha especialidad a todos los funcionarios que ingresan en el Cuerpo, como tampoco se les habilita de oficio en ninguna de las restantes especialidades del Cuerpo de Maestros diferentes de aquélla en la que hubieran superado el correspondiente procedimiento selectivo de ingreso (con la salvedad de la habilitación en Vascuence (Navarra) a los funcionarios que hubieran superado el proceso selectivo para una especialidad a impartir en vascuence).
De acuerdo con lo expuesto, las dos únicas vías a través de las cuales un funcionario del Cuerpo de Maestros puede resultar habilitado en una especialidad diferente a aquélla por la que hubiera ingresado son: mediante la superación de un procedimiento de adquisición de nuevas especialidades (Título V del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero), o bien a través de la solicitud correspondiente a informar por la Comisión de Habilitaciones prevista en la Orden Foral 397/1992, de 3 de septiembre, del Consejero de Educación y Cultura. Sin embargo, para que esta última opción pueda llegar a ser efectiva en cuanto a la habilitación en la especialidad de Primaria se refiere, constituye requisito previo necesario la definición normativa de las titulaciones o los supuestos que pueden dar lugar a la citada habilitación, regulación normativa que compete al Ministerio de Educación y que, si bien para el resto de especialidades docentes del Cuerpo de Maestros se contiene en el artículo 17 del Real Decreto 895/1989, de 14 de julio, para la especialidad de Primaria no ha sido desarrollada hasta la fecha.
Señala también el promotor de la queja que en otras Comunidades Autónomas se permite a los nuevos funcionarios obtener su destino definitivo en cualquiera de las especialidades por las que estén habilitados, mientras que en Navarra se les obliga a los seleccionados en el procedimiento de ingreso al Cuerpo de Maestros convocado por Resolución 1/2009, de 2 de enero, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos, a obtener su primer destino definitivo en puestos de la especialidad e idioma por la que hayan superado el proceso selectivo.
A este respecto se ha de señalar que el Real Decreto 2112/1998, de 2 de octubre, por el que se regulan los concursos de traslados de ámbito nacional para la provisión de plazas correspondientes a los Cuerpos Docentes, establece en su artículo 2.2 que los funcionarios que deban obtener su primer destino definitivo están obligados a participar en estos procedimientos en la forma que determinen las respectivas convocatorias.
Así pues, la norma estatal remite a la respectiva convocatoria de concurso de traslados la determinación de las condiciones en las que pueden participar los funcionarios que aún no han obtenido destino definitivo, y eso es lo que hace la convocatoria de concurso de traslados aprobada por Resolución 2101/2009, de 9 de octubre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, al especificar que los funcionarios que ingresaron en el Cuerpo de Maestros en virtud de la convocatoria aprobada por Resolución 1/2009, de 2 de enero, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos, deben obtener el primer destino definitivo en la especialidad e idioma en que hubieran superado el procedimiento selectivo de ingreso.
Alude también al hecho de que no se haya publicado, junto con la convocatoria de concurso de traslados, la plantilla de los centros docentes, lo cual entiende que produce indefensión e inseguridad jurídica a los interesados. Sin embargo, lo cierto es que el Real Decreto 2112/1998, de 2 de octubre, no establece la obligación de publicación de la plantilla de los centros ni con carácter previo ni simultáneamente a la convocatoria de concurso de traslados –obligación que, por el contrario, sí recogía el artículo 7 del anterior Real Decreto 895/1989, de 14 de julio-.
Hay que tener en cuenta además la complejidad del procedimiento a seguir hasta llegar a la publicación de la plantilla (el Servicio de Inspección Educativa ha de realizar la propuesta detallada, que se ha de presentar a la representación sindical en la Mesa Sectorial, otorgando un plazo a las organizaciones sindicales para presentar alegaciones, procediéndose después al estudio de las mismas, y todo ello antes de la aprobación definitiva). La culminación de esta tramitación, unida al hecho de que este curso el concurso de traslados lo resuelve el Ministerio de Educación, lo cual exigía el cumplimiento de unos plazos determinados, han conllevado la imposibilidad de la publicación de la plantilla junto con la convocatoria del concurso.
No obstante, procede tener en cuenta que la publicación simultánea de la convocatoria del concurso de traslados y de las plantillas se realizaba principalmente para que el personal funcionario con destino definitivo en plazas no previstas en la planificación educativa (las que figuraban en plantilla con signo negativo), pudiera solicitar de forma voluntaria la supresión de su puesto de trabajo y poder concursar con preferencia a las plazas de su centro, localidad o zona. Este curso no se ha dado la opción de solicitar la supresión voluntaria del puesto de trabajo, por lo que no se hacía necesaria la publicación de la plantilla.
En cualquier caso, si bien con la publicación de las plantillas las personas que concursaban conocían qué plazas no estaban cubiertas por personal definitivo, los participantes podían o incluso debían (en el caso de quienes están obligados a concursar) solicitar además las plazas resultantes de la propia convocatoria, lo que en definitiva supone concursar a todas las plazas que se desee ocupar, estén o no vacantes en la plantilla. Esta misma circunstancia se ha dado en numerosos concursos de los cuerpos de enseñanza secundaria, sin que por ello se haya alegado en ningún caso la indefensión de los concursantes.
Por último, en cuanto a los recursos interpuestos y aún no resueltos, se informa que se ha dado instrucción para impulsar esos expedientes, por lo que se adjunta a este informe copia del de la Secretaría General Técnica proponiendo al Departamento competente para resolverlos la desestimación de los mismos con base en los argumentos ya expuestos”.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, encomienda a éste la función esencial de velar por la resolución expresa, en tiempo y forma, de las peticiones y recursos formulados a las Administraciones Públicas de Navarra.
El art. 42.1 de La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, impone a todas las Administraciones el deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Tal deber ha de observarse en un plazo máximo, que, para el caso de los recursos de alzada, es de tres meses (art. 42.2, en relación con el art. 115.2 de la citada Ley 30/1992).
Este deber de resolución y notificación expresa dentro del plazo establecido es reforzado por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cuyo art. 7 reconoce el derecho de los ciudadanos a una buena administración, comprensivo del derecho a obtener una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto.
Es notorio que, en el caso ahora planteado, la Administración de la Comunidad Foral no ha cumplido debidamente el plazo legal, por tanto, ha desconocido el derecho otorgado a los interesados por el art. 7 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre.
A la vista de la fecha del informe del recurso de alzada, 11 de enero de 2010, elaborado por la Sección de Gestión Jurídico-Administrativo del Departamento de Educación, es obvio a qué órgano administrativo se puede imputar la tardanza en la resolución de los recursos de alzada. No obstante, ello es irrelevante pues el art. 57.2.c) de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en relación con los arts. 114 y 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, atribuye la competencia para resolver estos recursos de alzada al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior. Supuesta esta atribución competencial con independencia de que la tramitación competa a otro órgano, corresponde a ese Departamento, dada su posición superior, siquiera funcional, dictar las instrucciones oportunas o adoptar las medidas precisas para cumplir con su deber legal.
Como se ha señalado, es claro que la queja de los interesados está motivada, por lo que, al margen de cuál sea el contenido de la resolución del recurso, así como de la posibilidad de que aquélla pueda entender que, a efectos exclusivamente procesales, se haya producido la desestimación del mismo, ha de insistirse en recordar el deber legal de resolver el procedimiento a la mayor brevedad como muestra de la buena administración.
La cuestión sustancial de la queja es la desestimación de las solicitudes presentadas para la habilitación en la especialidad de “Primaria” a los funcionarios que ingresaron en el Cuerpo de Maestros por una especialidad distinta a la de “Primaria”. La creación de la especialidad de “Primaria” por Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, no ha sido acompañada por la correspondiente regulación estatal definitoria de las titulaciones o los supuestos que pueden dar lugar a la habilitación en “Primaria” a los funcionarios que ingresaron por otra especialidad, tal y como establece el art. 53. 1. y 2. del precitado Real Decreto.
Ello conlleva una indefinición e inseguridad jurídica que, ante la ausencia de normativa de carácter básico, las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas, sin capacidad para regular sobre la materia, han resuelto de manera dispar las diversas situaciones de idénticas características.
Ante tal falta de regulación estatal (Administración competente en la materia), unas Comunidades Autónomas, por un lado, han seguido habilitando de oficio en los ciclos inicial y medio (“Primaria Generalista”) a los funcionarios de nuevo ingresos en cualquiera de las especialidades del Cuerpo de Maestros, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 895/1989, de 14 de julio; y otras, en cambio, caso de Navarra y Galicia, tras la creación de la especialidad de “Primaria” por Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, no habilitan de oficio, ni a petición de parte interesada, en la especialidad de “Primaria” a los que entraron en el Cuerpo de Maestros por otras especialidades, como tampoco habilitan, de oficio, en cualquier otra especialidad a los que entraron en el Cuerpo de Maestros por la de “Primaria”.
Nos encontramos, por tanto, ante dos posturas o conclusiones que resultan antagónicas. Tal circunstancia no deviene que una de ellas sea legal y otra ilegal. A criterio de esta Institución, ante la situación, propiciada por la omisión regulatoria de la Administración estatal, las soluciones adoptadas por todas las Comunidades son plenamente legales.
Si analizamos la cuestión desde el punto de vista de los intereses de los funcionarios, nos encontraremos con que los funcionarios de la Comunidad Foral de Navarra que han ingresado en del Cuerpo de Maestros con posterioridad a la vigencia del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por especialidad distinta a la de “Primaria”, se encuentran en peor posición que los funcionarios de otras Comunidades Autónomas que ingresaron en la misma fecha y especialidad, pues a éstos últimos se les reconoce, de oficio, además, la habilitación de la especialidad de “Primaria”. Tal discriminación hubiera sido suficiente para que esta Institución hubiera sugerido a la Administración Foral de Navarra el reconocimiento, de oficio, de la segunda especialidad, es decir, de la habilitación en “Primaria”. Pero, si sugerimos del modo señalado, discriminamos a los funcionarios del Cuerpo de Maestros de Navarra que han ingresado por la especialidad de “Primaria”, pues habilitamos en su especialidad a otros funcionarios de otras especialidades sin superar ninguna clase de prueba selectiva, con lo que ello supone a efectos competitivos en la obtención del primer destino definitivo o en posteriores concursos.
Así, la ausencia de regulación estatal ha originado dos criterios interpretativos de la normativa sobre habilitación en la especialidad de “Primaria”, así como una desigualdad entre funcionarios de una u otra Comunidad Autónoma o entre funcionarios del Cuerpo de Maestros de la propia Comunidad, dependiendo de la postura o criterio interpretativo que se adopte.
En virtud de lo anteriormente manifestado, esta Institución concluye:
En primer lugar, que no procede pronunciarnos sobre la cuestión expuesta, pues el art. 23.3 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, nos limita el análisis de las quejas a las que no irroguen perjuicio directo al legítimo derecho de terceras personas.
En segundo lugar, quedado que la omisión normativa estatal a la que anteriormente nos hemos referido no puede ser supervisada por esta Defensoría, por ser competencia del Ministerio de Educación, se sugiere que el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra realice gestiones o inste lo procedente para que el Ministerio de Educación o el órgano estatal competente, coordinador de las políticas educativas de las distintas Comunidades, desarrolle la regulación común definitoria de las titulaciones o los supuestos que pueden dar lugar a la habilitación en “Primaria” a los funcionarios que ingresaron por otra especialidad, tal y como establece el art. 53. 1. y 2. del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar a los Departamentos de Educación y de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, su deber legal de tramitar el expediente y emitir resolución y notificarla dentro del plazo máximo establecido, de acuerdo con los arts. 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 7 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y, en concreto, de resolver a la mayor brevedad los recursos de alzada presentados por los representados del promotor de la queja.
Sugerir al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra que realice las gestiones procedentes para que el Ministerio de Educación desarrolle la regulación común definitoria de las titulaciones o los supuestos que pueden dar lugar a la habilitación en “Primaria” a los funcionarios que ingresaron por otra especialidad, tal y como establece el art. 53. 1. y 2. del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero.
Conceder un plazo de dos meses a los Departamentos de Educación y de Presidencia, Justicia e Interior para que notifiquen a esta Institución si aceptan esta resolución y adoptan medidas adecuadas en el sentido expuesto, o informen de las razones para no hacerlo, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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