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Función Pública
Tema: Impago de días de vacaciones no disfrutados por baja médica
I. ANTECEDENTES
Con fecha 14 de diciembre de 2010, tuvo entrada en esta Institución un escrito presentado por don [?], por el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, por el impago de determinada cantidad en concepto de vacaciones no disfrutadas y por la falta de resolución de dos recursos interpuestos sobre el asunto.
Exponía que, estando desempeñando un puesto de trabajo de Encargado de Archivo, adscrito al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, mediante contrato administrativo de provisión temporal de vacante, con fecha 12 de noviembre de 2009, padeció un accidente laboral in itinere que determinó una incapacidad laboral transitoria.
Según afirmaba, pocos días después (23 de noviembre), tras culminar un proceso selectivo para proveer el puesto de trabajo mencionado, desde la Dirección General de Función Pública se cursó a la Secretaría General Técnica del Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio comunicación acerca de la correspondiente incorporación y, por ende, extinción de su contrato, que se produjo con fecha 6 de diciembre de 2009. No obstante, al persistir la situación de baja temporal, se le continuaron abonando las cantidades estipuladas por la normativa vigente para el caso de situaciones de incapacidad laboral transitoria.
Afirmaba que, tras obtener el alta médica (28 de enero de 2010), comunicó inmediatamente tal circunstancia a la Dirección General de Función Pública, a fin de que se procediera a la liquidación final de haberes. Adicionalmente, y tras comprobar que, en el momento de causar la baja laboral, todavía le restaban por disfrutar cuatro días de vacaciones correspondientes al año 2009, con fecha 20 de abril de 2010, presentó un escrito en el que solicitaba el abono de este concepto.
Indicaba que, con fecha 8 de junio de 2010, le fue notificada la Resolución 1459/2010, del Director General de Función Pública, de liquidación retributiva, sin incluirse el pago de los cuatro días de vacaciones antes referidos. No estando conforme el interesado con la liquidación, por la omisión señalada, exponía que, con fecha 5 de julio de 2010, interpuso el pertinente recurso de alzada.
Señalaba que, con fecha 4 de agosto de 2010, se le notificó la Resolución 1972/2010, del Director Gerente de Función Pública, por la que se desestima, ahora expresamente, su solicitud de 20 de abril. Disconforme con esta decisión, por entender que concurren en ella los mismos vicios que los expresados en el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución liquidatoria, el interesado presentó, con fecha 3 de septiembre de 2010, un nuevo recurso de alzada.
Sin embargo, según expresaba en su queja, ni su primer recurso de alzada (el interpuesto frente al acto de liquidación, por omisión del abono de los cuatro días de vacaciones), ni el segundo (el formulado frente a la resolución que desestima expresamente su solicitud de 20 de abril) habían sido resueltos, a pesar de haber transcurrido sobradamente los plazos legalmente establecidos.
En lo que respecta al fondo de la controversia suscitada, invocaba en defensa de su derecho la doctrina jurisprudencial que emana de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 20 de enero de 2009.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó la emisión de un informe sobre la cuestión suscitada al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior.
Denunciaba el autor de la queja, por un lado, la omisión del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior de su deber legal de resolver sus recursos conforme a lo dispuesto en la normativa vigente, toda vez que, transcurridos los plazo legalmente establecidos, no se había dado respuesta a los mismos.
La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, encomienda al Defensor del Pueblo de Navarra la función de velar por la resolución expresa, en tiempo y forma, de las peticiones y recursos formulados a las Administraciones Públicas de Navarra.
El artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, impone a todas las Administraciones el deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Tal deber ha de cumplirse en un plazo determinado, que, en el caso de los recursos de alzada, queda fijado en tres meses, de acuerdo con lo establecido por el 115.2 de la citada Ley.
Este deber de resolución y notificación expresa dentro del plazo establecido es reforzado por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cuyo artículo 7 reconoce el derecho de los ciudadanos a una buena administración, comprensivo del derecho a obtener una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto. También en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, el deber es reiterado por el Código de Buenas Prácticas Administrativas en las relaciones establecidas entre dicha Administración y los ciudadanos, aprobado mediante Orden Foral 46/2010, de 25 de enero, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior.
En el caso que ahora ocupa, este deber legal ha sido incumplido por el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, toda vez que la Orden Foral resolutoria de los recursos aludidos ha sido dictada tardíamente.
En consecuencia, esta Institución ha de formular al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior el pertinente recordatorio de sus deberes legales, para que adopte las medidas que sean precisas en orden a la resolución de los recursos en materia de personal en el plazo legalmente establecido, tal y como imponen las disposiciones legales precitadas y exige el derecho a una buena administración que el legislador reconoce a los ciudadanos.
La cuestión de fondo que plantea la queja consiste en determinar si el interesado, que prestó servicios en la Secretaría General Técnica del Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, mediante contratación temporal en régimen administrativo, extinguida con fecha 6 de diciembre de 2009, tiene derecho a percibir una compensación económica correspondiente a los días de vacaciones que devengó y no pudo disfrutar como consecuencia de encontrarse en situación de incapacidad temporal, derivada de un accidente de trabajo que padeció.
Consta en el expediente (escrito de la Secretaría General Técnica del Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, de 15 de diciembre de 2009), que el autor de la queja sufrió, con fecha 12 de noviembre de 2009, un accidente laboral, in itinere, y que, por tal motivo, no había podido disfrutar la totalidad de las vacaciones que le correspondían en dicho año, teniendo pendientes de disfrutar cuatro días a la fecha de extinción del contrato.
El Departamento de Presidencia, Justicia e Interior considera que no procede el abono de la compensación solicitada. En este sentido, la Orden Foral 3/2011, con invocación de lo dispuesto por el Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra -también de aplicación al personal contratado en régimen administrativo-, viene a afirmar (fundamento quinto) el carácter anual de las vacaciones retribuidas, lo cual, en el caso analizado, supone que el derecho a su disfrute caducaba el día 6 de diciembre de 2009, fecha en que se extinguió el contrato. Además, señala la Orden Foral que la normativa únicamente prevé la compensación económica si las vacaciones son denegadas por razón de las necesidades del servicio, y no en otros supuestos, como el de la permanencia en situación de incapacidad temporal. Asimismo, invoca el acto resolutorio las previsiones reglamentarias acerca de la incidencia de la incapacidad temporal en el régimen de las vacaciones.
Analizada dicha normativa, entiende la Administración que la pretensión es contraria al Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, y que, por ende, la estimación vulneraría el principio de inderogabilidad singular de las disposiciones administrativas de carácter general.
Finalmente (fundamento sexto), afirma la Orden Foral que la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea invocada por el recurrente no es de aplicación al caso analizado. En este sentido, expresa que dicha doctrina se establece al hilo de situaciones de hecho distintas a la planteada y en las cuales la normativa aplicable es ajena a la del ámbito de las relaciones de sujeción especial del régimen funcionarial.
La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 20 de enero de 2009, declara, entre otros extremos, que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 debe interpretarse en el sentido de que se opone a disposiciones o prácticas nacionales que prevean que, al finalizar la relación laboral, no se abonará compensación económica alguna en concepto de vacaciones anuales retribuidas no disfrutadas al trabajador que se haya encontrado en situación de baja por enfermedad durante la totalidad o parte del periodo de devengo de las vacaciones anuales y/o del periodo de prórroga, razón por la cual no haya podido ejercitar su derecho a vacaciones anuales retribuidas. Para el cálculo de dicha compensación económica, resulta asimismo determinante la retribución ordinaria del trabajador, que es la que debe mantenerse durante el periodo de descanso correspondiente a las vacaciones anuales retribuidas
.
Para llegar a esta declaración, el Tribunal parte de la consideración del derecho al disfrute las vacaciones anuales retribuidas como un principio del Derecho social comunitario que reviste especial importancia y que ha de reconocerse a todo trabajador con independencia de su estado de salud
. Por ello, estima, que el derecho a vacaciones anuales retribuidas no se extingue al finalizar el periodo de devengo de las vacaciones anuales y/o el periodo de prórroga fijado por el Derecho nacional, cuando el trabajador se haya encontrado en situación de baja por enfermedad durante la totalidad o parte del periodo de devengo y no haya tenido efectivamente la posibilidad de ejercitar este derecho que la Directiva 2033/88 le reconoce
.
A partir de tales premisas, entiende el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que, una vez finalizada la relación laboral, dado que ya no resulta posible disfrutar de modo efectivo de las vacaciones anuales retribuidas y, a fin de evitar que, como consecuencia de esta imposibilidad, el trabajador quede privado de todo disfrute del derecho mencionado, incluso de forma pecuniaria, el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/88 prevé que el trabajador tendrá derecho a una compensación económica, calculada con arreglo a la retribución ordinaria del trabajador.
En relación con dicha doctrina jurisprudencial, ha de resaltarse, por lo que ahora interesa, que la misma trasciende de los casos concretos en que se plantean las cuestiones prejudiciales de que trae causa. Así lo recuerda el Tribunal Supremo, en sus Sentencias de 24 de junio de 2009 y de 4 de febrero de 2010, al afirmar: ciertamente que los supuestos examinados por la STJCE 20/01/09 no son exactamente coincidentes con el debatido en nuestro caso. Pero ha de recordarse que las afirmaciones del TJCE trascienden del supuesto concreto en cuyo marco se plantea la cuestión prejudicial, pues no hay que olvidar que el mismo no resuelve litigio alguno, sino que como la competencia del Tribunal de Justicia (….) tiene por objeto garantizar la interpretación uniforme, en todos los Estados miembros, de las Disposiciones de Derecho Comunitario, este Tribunal de Justicia se limita a deducir de su letra y de su espíritu, el significado de las normas comunitarias de que se trata
.
Por ello, el hecho de que las circunstancias del caso objeto de la presente queja no sean coincidentes con las de aquellos de que trae causa la Sentencia, carece de relevancia en orden a determinar la aplicabilidad de la doctrina contenida en la misma.
Por otro lado, ha de de precisarse que la norma comunitaria interpretada en la Sentencia que responde a las cuestiones prejudiciales planteadas es la Directiva 2003/888/CE, de 4 de noviembre, y que esta señala, en su artículo 1.3, como regla general, que se aplicará a todos los sectores de actividad, privados o públicos
, razón por la cual tampoco la situación de sujeción especial que existe en el ámbito funcionarial y la consiguiente especificidad normativa es causa suficiente para obviar lo declarado en aquella.
Esta Institución, por lo tanto, estima que la doctrina jurisprudencial contenida en la referida Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en cuanto interpreta el Derecho Comunitario, sí ha de ser observada por el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, sin que la interpretación y aplicación de la normativa reglamentaria que establece el régimen de vacaciones, licencias y permisos de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra pueda llevar a resultados contradictorios con aquella. Así lo impone el principio de primacía del Derecho Comunitario, y la exigencia constitucional de interpretar el alcance de los derechos y libertades de conformidad con los tratados y acuerdos internacionales (artículo 10.2 de la Constitución).
Tal doctrina contribuye a delimitar y definir el alcance del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, a que se refiere el artículo 40.2 de la Constitución, y que queda recogido en el artículo 36 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
No hay en ello vulneración alguna del principio de inderogabilidad singular de las disposiciones administrativas de carácter general (en este caso, el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos), sino interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, que vincula a la Administración Pública considerado a su conjunto y conforme al orden de prelación de fuentes del derecho por el mismo establecido.
Aplicada la doctrina al caso, apreciamos que la relación de servicio del autor de la queja con la Administración de la Comunidad Foral de Navarra -el contrato temporal- finalizó con fecha 6 de diciembre de 2009, y que en dicho momento, según expone la Secretaría General Técnica del Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, el interesado no había podido disfrutar de cuatro días de vacaciones que le correspondían, al encontrarse de baja por incapacidad, derivada de accidente laboral, desde el día 12 de noviembre de 2009.
A la fecha de finalización del contrato, a criterio de esta Institución, su derecho al disfrute de las vacaciones retribuidas no caducó, tal y como afirma la Orden Foral resolutoria del recurso, sino que, toda vez que ya resultaba imposible el ejercicio ordinario del mismo, había de satisfacerse en forma de compensación económica.
En consecuencia, procede recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que abone al interesado la compensación económica solicitada, estimando que la solución contraria constituye una práctica lesiva de su derecho al disfrute de vacaciones anuales retribuidas.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior su deber legal de resolver los recursos de alzada presentados por los ciudadanos, y de notificar los actos resolutorios, dentro del plazo de tres meses previsto por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, adoptando las medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a una buena administración de sus asuntos.
Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que proceda al abono de la compensación económica solicitada por el autor de la queja con ocasión de la finalización de su contrato, correspondiente a los días de vacaciones que no pudo disfrutar por encontrarse en situación de baja por incapacidad temporal, en el importe que resulte de la retribución ordinaria que percibía.
Conceder al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior un plazo de dos meses para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto, o para que informe de las razones para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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