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Obras Públicas y Servicios
Tema: Responsabilidad patrimonial por el fallecimiento de un menor
Exp: AO_22_09 (Actuación de Oficio)
Nº: 242
Servicios Públicos
Con fecha 9 de noviembre de 2009, tuvo entrada un informe, suscrito por el Alcalde de dicho municipio, en el que se hace constar lo siguiente:
“De las circunstancias del citado accidente se han apreciado indicios de posibles responsabilidades civiles y penales, por lo que, por parte del Juzgado de Instrucción nº. 2, de Pamplona, se ha incoado el procedimiento de diligencias previas 4677/2009.
Dado que de los hechos referenciados se puede apreciar, indiciariamente, la imputación de responsabilidades de naturaleza penal y civil para quienes aparezcan como responsables de los mismos, y encontrándose los autos en este momento procesal en fase de instrucción, le remito a sede jurisdiccional para la obtención de cuantos datos precise para el ejercicio conveniente de la función supervisora que el artículo 18.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, le atribuye a la Institución que tan dignamente representa”.
La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, derivada del funcionamiento de sus servicios, aparece configurada en los arts. 9 y 106 de la Constitución. Este último precepto constitucional, en su apartado segundo, señala que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Desarrollando el precepto constitucional, el art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reitera el reconocimiento del derecho, precisando que el mismo nacerá siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
El sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública diseñado por el constituyente y el legislador es de naturaleza objetiva. De este modo, el fundamento del mismo está en la protección y garantía del patrimonio y derechos de la víctima, preservados frente a todo daño no buscado, no querido, ni merecido por la persona lesionada, siempre que resulte de la acción administrativa. La responsabilidad de la Administración tiende a cubrir toda lesión sufrida como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, entendida esta expresión al margen de cuál sea el grado de voluntariedad e incluso de la previsión del agente, aun cuando la acción originaria sea ejercida legalmente y aun cuando aparezca encuadrada al margen de todo funcionamiento irregular, prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud del acto originador de la lesión resarcible (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1997). Como reitera la jurisprudencia, basta la existencia de un resultado dañoso que cause un perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto a una persona o grupo de personas, para que surja la obligación de indemnizar, sin que se requiera otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño y prescindiendo de la regularidad o no del actuar de la Administración.
En la esfera de las Administraciones Locales, el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, establece que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”. Y, en esta misma línea, el art. 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, dispone que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación, en ejercicio de sus cargos, de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.”
Respecto a las entidades locales de Navarra, la responsabilidad patrimonial de los organismos y entidades de la Administración Local viene recogida, en términos análogos, en el art. 317.3 de la Ley Foral de Administración Local 6/1990, de 2 de julio.
Conforme a la citada normativa, la responsabilidad patrimonial de la Administración Local se perfila como una responsabilidad directa y objetiva, de la que se deriva la obligación de indemnizar cualquier lesión que sufran los particulares en sus bienes y derechos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo los supuestos de fuerza mayor.
Tal lesión ha de suponer un daño real y actual, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas, y ha de ser antijurídico, es decir, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo. El daño deber ser, además, imputable a la Administración, en una relación de causa a efecto de la actividad de aquélla, o en su caso, de la ausencia de actividad exigible.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es una responsabilidad de carácter objetivo, es decir debe apreciarse con independencia de la concurrencia de culpa en el actuar administrativo.
Numerosas Sentencias del Tribunal Supremo, como la de 27 de junio de 2006 (RJ 2006/4752), acogen “el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión sufrida siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado por la jurisprudencia (Sentencias de 24 de marzo de 1992, RJ 1992, 3386, 5 de octubre de 1993, RJ 1993, 7192, y 2 y 22 de marzo de 1995, RJ 1995, 1986, por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:
En el caso del presente expediente (fallecimiento de un menor tras ser atropellado por un vehículo que participaba en las labores de retirada del vallado del encierro), parece notorio que concurren los requisitos precisos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, en tanto en cuanto el desafortunado suceso se produjo como consecuencia de la prestación de un servicio público de titularidad municipal, prestado por el Ayuntamiento o por cuenta del mismo.
En el informe que se nos ha remitido, sin negar lo anterior, se señala que se han abierto diligencias por parte del Juzgado de Instrucción número 2, de Pamplona, ante la apreciación de indicios que pudieran acarrear responsabilidades penales y civiles. Sin embargo, la incoación de estas diligencias no es obstáculo para el reconocimiento, conforme a la legislación de procedimiento administrativo antes aludida, de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La independencia del proceso penal y del procedimiento administrativo de reconocimiento de responsabilidad patrimonial ha sido consagrada, como regla general, por el art. 146.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que “la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial”.
En relación con este precepto, ha señalado la doctrina (GONZÁLEZ PEREZ, GONZÁLEZ NAVARRO) que “el hecho de que se haya incoado un proceso penal o incoado diligencias para exigir la responsabilidad penal del personal al servicio de la Administración Pública, no constituirá obstáculo alguno para que pueda seguirse procedimiento administrativo a fin de exigir de la Administración la responsabilidad patrimonial derivada de la actuación de sus agentes que pueda ser considerada delito… La indemnización se hará efectiva a través de los procedimientos establecidos al efecto, en los que se verificará si la lesión patrimonial es o no imputable al servicio público, al margen de que el acto u omisión sean o no constitutivos de delito, salvo –supuesto realmente excepcional- que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.”
Esta independencia de uno y otro procedimiento, sentada como regla general, es consecuencia de la distinta naturaleza y principios que los inspiran: como hemos señalado, la institución de la responsabilidad patrimonial es de naturaleza objetiva, en tanto en cuanto la responsabilidad penal y la civil derivada de la misma no se configuran con tal carácter, requiriéndose, como es sabido, dolo o culpa del causante.
A la misma conclusión puede llegarse a partir del examen de lo dispuesto por el art. 121 del Código Penal, precepto que establece que “el Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia, la isla, el municipio y demás entes públicos, según los casos, responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria”.
En consecuencia, a criterio de esta Institución, la tramitación de las diligencias previas por parte del Juzgado de Instrucción no impide la apertura y tramitación de un procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, tendente a reconocer a la familia del menor fallecido una indemnización.
Tal procedimiento, de conformidad con el art. 142 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cabe iniciarlo tanto de oficio como por reclamación de los interesados.
Por ello, en atención a las circunstancias del caso y a los fundamentos anteriores, recomendamos que se tramite y resuelva el pertinente procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, al ser notorio que el fallecimiento se produjo en el marco de la prestación de un servicio público de titularidad municipal (con independencia, reiteramos, de posibles responsabilidades personales de otra naturaleza).
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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