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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Archivo de denuncia de infracción sin incoarse expediente sancionador
Exp: 10/906/D
Nº: 23
Impulso de Derechos
Con fecha 7 de diciembre de 2010, tuvo entrada en esta Institución un escrito, presentado por don [?], en el que formulaba una queja frente al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, por lo que considera una ilegalidad al haberse archivado un expediente administrativo derivado de unas actas de inspección en materia de consumo.
Exponía que, en su condición de Inspector de Consumo del Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, formalizó acta de inspección (acta núm. 31 R001/0376M), con la toma de muestras de determinados productos, detectándose algunas irregularidades en los etiquetados de esos productos. Añadía que, realizados los correspondientes análisis del producto por el laboratorio del Centro de Investigación y Control de Calidad, se constataron algunos incumplimientos del Real Decreto 397/1990 y del Real Decreto 1468/88 respecto a la información obligatoria del etiquetado y del envasado, lo que se considera por el citado Real Decreto 397/1990 infracciones administrativas en materia de defensa del consumidor, incumplimientos que también se tipifican como infracción administrativa en la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de Defensa de Consumidores y Usuarios.
Manifestaba que, sin embargo, el Negociado de Inspección y Consumo decidió el archivo de lo actuado y, por tanto, la no incoación del expediente sancionador, decisión posteriormente ratificada por la Dirección del Servicio de Consumo.
Consideraba que la decisión de proceder al archivo de lo actuado vulnera el derecho de los consumidores y usuarios a la protección que legalmente les corresponde, que debe garantizar la Administración competente en materia de consumo.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte del Gobierno de Navarra, que emitiera informe sobre la cuestión suscitada.
Con fecha de 21 de enero de 2011, se recibió el informe emitido dicho Departamento, en el que se hace constar de forma exhaustiva lo siguiente:
“En contestación a su escrito referente a la queja formulada ante esa Institución por don [?] (expediente número 10/906/A), en relación con una supuesta ilegalidad al haberse archivado un expediente administrativo derivado de unas actas de inspección en materia de consumo, he de informarle lo siguiente:
El escrito remitido por el Defensor del Pueblo al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, hace referencia al archivo de las actuaciones inspectoras llevadas a cabo por don [?], funcionario que presta sus servicios en el Servicio de Consumo de la Dirección General de Familia, Infancia y Consumo del citado Departamento, ocupando el puesto de Inspector de Consumo.
Con el objeto de dar cumplida respuesta a las cuestiones planteadas en dicho escrito resulta conveniente examinar los hechos acaecidos, así como las actuaciones administrativas realizadas con razón de los mismos.
Don [?], en ejercicio de sus funciones como Inspector de Consumo, procedió a realizar una inspección en el establecimiento [?] de la empresa [?], en el Centro Comercial [?] de Huarte, el 11 de mayo de 2009. El resultado de dicha inspección, que se realizó en el marco de la Campaña de toma de muestras de cafeteras de uso doméstico, se plasmó en el Acta Nº 31 R001/0376M.
Las muestras tomadas durante la inspección fueron objeto de informe por parte del Centro de Investigación y Control de la Calidad del Instituto Nacional del Consumo (informe nº 904055), en el que se concluye que determinados aspectos de las mismas no cumplen con lo exigido en la normativa de aplicación.
Con fecha 21 de enero de 2010, el Jefe de Negociado de Inspección de Consumo acordó el archivo de las diligencias por entender que del contenido del acta “no se desprende ni comprueba hecho punible alguno que conculque la legislación vigente que regula la materia objeto de la inspección”. Dicha decisión fue objeto de ratificación por la Directora del Servicio de Consumo.
Del informe emitido por el Instituto Nacional del Consumo se desprende que las muestras tomadas durante la inspección no son conformes con los siguientes preceptos, y por los siguientes motivos: artículo 8 del Real Decreto 397/1990, de 16 de marzo, por el que se regulan las condiciones generales de los materiales para uso alimentario, distintos de los poliméricos, por cuanto el etiquetado no incluye una referencia al modo de empleo y advertencias; y artículo 7.5 del Real Decreto 1468/1988, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de etiquetado, presentación y publicidad de los productos industriales destinados a venta directa a los consumidores y usuarios, en relación con las instrucciones de uso y/o mantenimiento.
Analizando los preceptos que se consideran infringidos cabe señalar, respecto al artículo 8 del Real Decreto 397/1990, que éste prevé que “cuando se trate de aparatos, utensilios, envolventes o cualquier otro objeto o material, disponible para su venta al consumidor final (…) se harán constar los siguientes datos: Modo de empleo, haciendo constar las instrucciones para su uso, cuando su omisión pueda causar una incorrecta utilización”.
El artículo 7.5 del Real Decreto 1468/1988, por su parte, dispone que “los datos mínimos exigibles que necesariamente deberán figurar en el etiquetado de los productos industriales que lleguen al consumidor, a fin de asegurarle una información suficiente, serán los siguientes: características esenciales del producto, instrucciones, advertencias, consejos o recomendaciones sobre instalación, uso y mantenimiento, manejo, manipulación, peligrosidad o condiciones de seguridad, en el caso de que dicha información sea necesaria para el uso correcto y seguro del producto”.
En un sentido similar, la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios de Navarra, tipifica en su artículo 39.g) como infracción administrativa en la materia “el incumplimiento de las disposiciones sobre seguridad en cuanto afecten o puedan suponer un riesgo para el consumidor”.
De lo dispuesto en tales preceptos se puede advertir cómo la inclusión de las instrucciones de uso o mantenimiento no es exigible en todo caso, sino únicamente en los supuestos en que la propia naturaleza de los productos lo exija, pudiendo darse en otro caso una utilización incorrecta o insegura de los mismos.
Estas circunstancias, necesarias para que concurra el tipo infractor, no fueron constatadas en el presente caso. Además, las muestras tomadas hacen referencia a cafeteras de uso doméstico que, al no necesitar de corriente eléctrica para su funcionamiento, siendo únicamente necesario introducir el café y el agua, se considera que su utilización es simple, pudiendo ser fácilmente conocible por cualquier consumidor medio.
Cabe señalar, asimismo, que el Centro de Investigación y Control de la Calidad del Instituto Nacional del Consumo no realizó pruebas de seguridad del uso del producto, sino simplemente una prueba de resistencia al choque térmico, cuando aquél era el objetivo principal de la campaña en que se realizaron las actuaciones de inspección. De ello se deduce la sencillez del manejo del aparato y la seguridad en el uso del mismo.
En definitiva, la decisión de archivo fue adoptada considerando los motivos expuestos, por entender que no concurría ninguna circunstancia que justificara la incoación de un procedimiento sancionador, dado que no se había cometido infracción alguna, por no haberse visto afectados la salud o seguridad de los consumidores. Dicha decisión se fundamentó, como no podía ser de otra forma, en criterios exclusivamente técnicos, habiendo sido ratificada por la persona superior jerárquica de quien la adoptó.
A mayor abundamiento cabe señalar que, a raíz de una denuncia presentada por don [?] contra el Jefe de Negociado de Inspección de Consumo y contra la Directora del Servicio de Consumo, se acordó, por Resolución de la Directora General de Familia, Infancia y Consumo, la apertura de un periodo de información reservada para determinar la procedencia de incoar un expediente disciplinario a los mismos por la comisión de irregularidades que pudieran ser constitutivas de una falta de prevaricación.
Realizados los trámites oportunos, se acordó el archivo del periodo de información reservada, dado que no se apreció indicio alguno de irregularidad que pudiera ser constitutivo de una falta disciplinaria.”
Dispone el artículo 51 de la Constitución, que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses de los mismos, para lo que han de promover su información y educación.
En desarrollo de este mandato constitucional, se ha promulgado la correspondiente legislación estatal sobre protección del consumidor, actualmente recogida en el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
Su artículo 8 reconoce, como uno de los derechos básicos de los consumidores y usuarios, el de obtener una información correcta sobre los diferentes bienes o servicios para facilitar el conocimiento sobre su adecuado uso, consumo o disfrute.
Y al objeto de hacer efectivo ese derecho a la información, el artículo 12, apartado primero, establece que los empresarios pondrán en conocimiento previo del consumidor y usuario, por medios apropiados, los riesgos susceptibles de provenir de una utilización previsible de los productos, habida cuenta de su naturaleza, características, duración y de las personas a las que van destinados. Y el artículo 18, a su vez, determina que el etiquetado y presentación de los productos y las modalidades de realizarlo deberán ser de tal naturaleza que no induzca a error al consumidor y usuario, especialmente, sobre las características del mismo y, en particular, sobre su naturaleza, identidad, cualidades, composición, cantidad, duración, origen o procedencia y modo de fabricación o de obtención.
Finalmente, las exigencias concretas respecto a etiquetados y otros requisitos de cada producto ofertado en el mercado, vienen determinadas en las respectivas reglamentaciones de dichos productos.
Por su parte, el Parlamento de Navarra, que también ha asumido a la protección del consumidor, como instrumento jurídico de defensa del consumidor en el ámbito de la Comunidad Foral, promulgó la Ley Foral 7/2006, de 20 de Junio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios. Y en su artículo 5 también reconoce, como derechos básicos de los consumidores, entre otros, los de la protección de la salud y la seguridad, la información, la educación y la formación en materia de consumo.
Y, a efectos de garantizar la seguridad de los usuarios, en su artículo 7 establece que los productos, bienes y servicios destinados a los consumidores y usuarios no implicarán riesgos para su salud o seguridad, salvo los usuales o reglamentariamente admisibles en condiciones normales y previsibles de utilización, ponderándose a dicho efecto sus características, su utilización y posibles efectos, su forma de presentación, publicidad y etiquetado y las características de los consumidores y usuarios a los que van destinados, todo ello dentro del respeto a un nivel elevado de protección de la salud y la seguridad de las personas. Seguidamente añade este artículo que, en todo caso, los riesgos que no sean inmediatamente perceptibles sin avisos adecuados y derivados de la normal o previsible utilización o consumo de productos, bienes y servicios, por razón de su naturaleza, sus condiciones de duración y de las personas a las que vayan destinados, deberán ser puestos en conocimiento previo de los consumidores de forma clara y por los medios que resulten apropiados.
A la vista de la reseñada legislación, cabe concluir afirmando que, tanto la propia Constitución en su artículo 51 como las legislaciones estatal y foral dictadas en su desarrollo, reconocen a los consumidores y usuarios el derecho a una información correcta, eficaz y suficiente sobre los diferentes productos y servicios, de manera que puedan utilizarlos de modo seguro y satisfactorio, correspondiendo la tutela de ese derecho a las Administraciones Públicas.
Expuesto el marco legal aplicable en materia de información al consumidor y usuario, procede analizar, conforme al mismo, la cuestión objeto de la queja.
El autor de la queja manifiesta que, en la toma de muestras de unas cafeteras de uso doméstico, se detectaron algunas irregularidades en los etiquetados de esos productos, y que, realizados los correspondientes análisis por el laboratorio del Centro de Investigación y Control de Calidad, se constataron algunos incumplimientos del Real Decreto 397/1990 y del Real Decreto 1468/88 respecto a la información obligatoria del etiquetado y del envasado, lo que se considera por el citado Real Decreto 397/1990 infracciones administrativas en materia de defensa del consumidor, incumplimientos que también se tipifican como infracción administrativa en la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de Defensa de Consumidores y Usuarios. Pero que, por el Negociado de Inspección y Consumo se decidió el archivo de lo actuado y, por tanto, la no incoación del expediente sancionador, decisión posteriormente ratificada por la Dirección del Servicio de Consumo; decisión que considera incorrecta de cara a la protección del consumidor.
Por su parte, el Departamento justifica el archivo de las actuaciones en que el artículo 8 del Real Decreto 397/1990 dispone que solo son obligatorias las instrucciones de uso cuando su omisión pueda causar una incorrecta utilización, y que el artículo 7.5 del Real Decreto 1468/1988, también especifica que las instrucciones se harán constar en el caso de que dicha información sea necesaria para el uso correcto y seguro del producto. A tenor de estas salvedades, considera que la inclusión de instrucciones de uso o mantenimiento no es exigible en todo caso, sino únicamente en los supuestos en que la propia naturaleza de los productos así lo exija. Y afirma que dichas circunstancias, necesarias para que concurra el tipo infractor, no fueron constatadas en el caso objeto de la queja, ya que se trataba de cafeteras de uso doméstico que, al no necesitar de corriente eléctrica para su funcionamiento, siendo únicamente necesario introducir el café y el agua, se entiende que su utilización es simple, pudiendo ser fácilmente conocible por cualquier consumidor medio.
En criterio de esta Institución, los productos objeto de la inspección, unas cafeteras de uso domestico que funcionan por presión (cafeteras de tipo vacío dotadas de conductos ascendentes por los que el agua caliente es conducida al recipiente en el que se encuentra el café molido, que va unido a la tapa de la caldera inferior mediante un mecanismo de rosca, para, seguidamente, ser vertida al recipiente o caldera superior), debido a la presión que produce el agua hirviendo tienen, siquiera mínimo, el potencial riesgo de explosionar cuando no funcionan o no se manejan correctamente, riesgo inherente al empleo de aparatos que funcionan por presión. Además, estas cafeteras emplean agua, que calientan, y en su utilización el usuario debe utilizar las manos en contacto con ellas. Es decir, el artefacto funciona con agua caliente y presión por vapor de agua, debiendo ser manejado con la mano en su carga y posterior vertido del café. Todas estas circunstancias abocan a concluir que, siquiera pequeño, puede existir un riesgo para la seguridad de quien lo emplea o de personas cercanas.
A lo anterior se suma que, en este tipo de aparatos, por las razones apuntadas de empleo de agua a vapor, la omisión de las instrucciones de uso sí que puede derivar en una incorrecta utilización del aparato, con la correspondiente inseguridad para el físico del usuario.
Pues bien, a efectos de evitar este riesgo o la incorrecta utilización del aparato, con independencia de que, por la antigüedad del producto en el mercado, su manejo ya sea conocido por el consumidor medio, parece aconsejable que, ante la duda y en prevención de potenciales efectos negativos, se incorporen siempre unas instrucciones para su uso. Es una medida preventiva conveniente para garantizar la seguridad de los usuarios, toda vez que razonablemente puede entenderse que existen y existirán algunos usuarios que, por ignorancia, no hagan un uso correcto de estas cafeteras con el correspondiente riesgo para su seguridad.
Supuesto lo anterior, es criterio de esta Institución, que la omisión de estas instrucciones difícilmente tienen encaje en la salvedad normativa aducida por el Departamento, esto es, que “la omisión no pueda causar una incorrecta utilización”. De ahí que parezca del todo recomendable que desde el Departamento responsable de Consumo se exija al fabricante de este producto que incorpore las instrucciones y recomendaciones precisas para su uso correcto.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
Recomendar al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte del Gobierno de Navarra, que adopte medidas que garanticen que por las empresas fabricantes y distribuidoras de estas cafeteras de uso doméstico, se incorporen a las mismas las instrucciones y recomendaciones precisas para su uso correcto, especialmente dirigidas a reducir potenciales riesgos a los usuarios.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte del Gobierno de Navarra, para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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