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Acceso a empleo público
Tema: Disconformidad con la exigencia de las concretas titulaciones válidas para el acceso a puesto de trabajo de Titulado Superior del Gobierno de Navarra
ANTECEDENTES
Con fecha 23 de julio de 2010, tuvieron entrada en esta Institución dos quejas, con idéntico contenido, suscritas por don [?] y por don [?], frente a la convocatoria aprobada por Resolución 128/2010, de 15 de junio, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública (INAP), para la provisión, mediante oposición, de dos plazas del puesto de trabajo de Titulado Superior al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
Los interesados, Licenciados en Ciencias del Trabajo, se oponían al contenido de la convocatoria, en lo que específicamente atañe al requisito de titulación exigido:
“Estar en posesión del título de Licenciado en Psicología, Pedagogía, Psicopedagogía o título declarado equivalente, o en condiciones de obtenerlo en la fecha en que termine el plazo de presentación de solicitudes”.
En síntesis, venían a argumentar que, para el acceso a los puestos de trabajo convocados, adscritos al Servicio Navarro de Empleo, debiera admitirse a las personas con la Licenciatura en Ciencias del Trabajo. Fundaban su pretensión en la afinidad material entre los contenidos de la Licenciatura citada y la de las plazas convocadas, reflejada esta última en el temario de la convocatoria.
Derivaban de ello una lesión de su derecho a acceder a la función pública en condiciones de igualdad y, recurrida la convocatoria mediante la interposición del pertinente recurso de alzada, pedían en dicho recurso la suspensión del acto impugnado.
Posteriormente, mediante escrito recibido en esta Institución con fecha 14 de septiembre de 2010, presentado por don [?], se denunciaba que la Administración había continuado con la tramitación del procedimiento, a pesar de no haber dado respuesta a la petición de suspensión formulada con ocasión de la interposición del recurso.
Asimismo, se expresaba que, publicada la lista provisional de admitidos, el interesado aparecía admitido por el turno libre, planteando sus dudas acerca del alcance y efectos de tal actuación administrativa.
Del contenido de dicho escrito, se dio también traslado al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior.
Con fecha 8 de octubre de 2010, tuvo entrada en esta Institución un informe emitido por el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, acompañado de una copia de la Orden Foral 619/2010, de 4 de octubre, desestimatoria de los recursos presentados, a cuyo contenido se hará referencia posteriormente.
ANÁLISIS
De los antecedentes señalados se deriva que son varias –y de distinta índole- las cuestiones suscitadas en este expediente de queja, todas ellas atinentes al procedimiento selectivo incoado por Resolución 128/2010, de 15 de junio, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública, para la provisión, mediante oposición, de dos plazas del puesto de trabajo de Titulado Superior al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
Por un lado, se manifiesta la oposición al contenido de la convocatoria mencionada, por cuanto vendría a impedir a los autores de la queja el acceso a las plazas objeto de la misma, de Titulado Superior y con destino en el Servicio Navarro de Empleo.
Por otro, se denuncia (en concreto, en esta Institución tuvo entrada un escrito del señor [?]) que, a pesar de que la convocatoria fue recurrida y se pidió la suspensión de la misma, la Administración, sin resolver esta petición incidental, obvió lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, continuando las actuaciones en contra de lo establecido en la misma.
A resultas de tal continuidad, el interesado aparece admitido al procedimiento selectivo, viniendo a expresar su desconcierto ante la situación generada.
Comenzando por esta última cuestión, procede reparar en que, tras establecer la convocatoria cuáles son los requisitos de los aspirantes (entre ellos, el de titulación), la base tercera, en referencia a las solicitudes de participación, señala que estas “deberán ajustarse al modelo anexo a la convocatoria y en ellas los aspirantes deberán manifestar que reúnen todas y cada una de las condiciones en ella exigidas”.
Posteriormente, en la parte que se refiere a la documentación a adjuntar a la solicitud, se hace referencia, únicamente, al “justificante de haber abonado el pago de la tasa por formalización y derechos de examen” (base 3.3, apartado número uno).
Finalmente, en la base séptima (relación de aprobados, propuesta de nombramiento y presentación de documentos), se exige el documento acreditativo del requisito de titulación.
Dichas previsiones llevan a concluir que el control del cumplimiento del requisito de la titulación no se realiza por parte de la Administración convocante en la fase inicial del procedimiento selectivo, sino en la final (tras la realización de las pruebas y antes de la propuesta de nombramiento), verificándose este extremo solo en relación con los aspirantes que hayan aprobado las pruebas. De tal modo que, construido así el procedimiento, el acto de admisión de un aspirante a las pruebas –al que se refiere la base cuarta de la convocatoria, tanto en su versión provisional como definitiva-, en lo que aquí ocupa, carece de relevancia jurídica, pues no se deriva del mismo ninguna consecuencia en orden a determinar si concurre o no el requisito de titulación exigido.
La técnica empleada, que se corresponde sustancialmente con la figura de la declaración responsable contemplada en el artículo 71 bis) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (el interesado declara en la fase inicial del procedimiento administrativo, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos exigidos por la normativa vigente, sin perjuicio de controles posteriores), es jurídicamente admisible. Además, conecta con los principios de celeridad, eficacia y eficiencia en el actuar administrativo, en la medida en que evita cargas formales, tanto a los aspirantes –que pueden participar en las pruebas sin necesidad de aportar su título original o una copia compulsada del mismo-, como a la propia Administración pública –que solo ha de verificar el requisito en relación con los aprobados-.
Sentado lo anterior, tampoco debe desdeñarse la inseguridad que puede generar esta técnica en los ciudadanos en aquellos casos en que la verificación del requisito exige o puede exigir cierta formación técnica en la materia. Y esto es lo que sucede cuando la norma directamente aplicada (en este caso, la convocatoria, al menos en sentido funcional, constituye tal norma) no determina de forma agotadora o exhaustiva todos los supuestos que tienen encaje en ella (en el caso, los títulos).
En este sentido, configurado el requisito del título por referencia a algunos concretamente nominados, y completada tal previsión con la admisión de los “declarados equivalentes”, resulta que la verificación de aquel puede exigir acudir a las disposiciones normativas que regulan la equivalencia de titulaciones académicas. Si se añade a ello el hecho cierto de la proliferación de titulaciones y la circunstancia de que, al menos para los ciudadanos, puede no resultar claro qué ha de entenderse por equivalente y quién ha de apreciar la equivalencia, se comprende el origen de la incertidumbre.
Y, supuesto lo anterior, desplazar al ciudadano la carga de estimar, incidentalmente, si cumple o no el requisito, para decidir si participa en procedimientos tan gravosos como los de acceso a la función pública, puede resultar, a criterio de esta Institución, desproporcionado.
Por lo anterior, esta Institución sugiere al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que, ponderando los anteriores razonamientos, sin abandonar la técnica empleada, si su mantenimiento se considera oportuno, considere y, en su caso, adopte nuevas medidas que contribuyan a garantizar mejor el conocimiento de los aspirantes del alcance del requisito de titulación. A tal efecto, se sugieren las siguientes alternativas:
Expresar en las convocatorias, con carácter informativo, cuáles son, en el momento de su aprobación, los títulos declarados equivalentes a los específicamente mencionados, sin perjuicio de que el aspirante, en su caso, pueda alegar los que estime pertinentes.
En lo que se refiere a la posible inobservancia de lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, acerca de la suspensión de la ejecución de actos administrativos, esta Institución no puede sino estimar fundada la queja.
El artículo 111 de la ley procedimental, referente a la suspensión de actos con ocasión de la interposición de recursos administrativos, tras reiterar que la regla general es la de la ejecutividad inmediata y, por ende, que la sola formulación del recurso no determina el efecto suspensivo, admite la posibilidad que se acuerde a petición del interesado y, en tal supuesto, prevé lo siguiente:
“La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no haya dictado resolución expresa al respecto”.
De conformidad con tal precepto, el efecto suspensivo se produce ope legis, por la inactividad administrativa ante la petición de suspensión –por no resolver sobre la misma en el plazo señalado-.
En el caso objeto de la queja, es claro que tal inactividad se produjo y, de hecho, la propia Orden Foral resolutoria del recurso, en su antecedente cuarto, al referirse a las peticiones de suspensión recibidas, señala que “las incluidas en los otros dos recursos (los de los autores de la queja) no han sido objeto de resolución expresa”.
Sin embargo, a pesar de reconocer dicha inactividad en sus antecedentes, la Orden Foral, en su fundamento séptimo, incluye el siguiente razonamiento:
“En cuanto a los escritos presentados por los recurrentes don [?] y don [?], señalando que la Administración no podía dictar la Resolución 57/2010, de 25 de agosto, por la que se aprueba la lista provisional de aspirantes admitidos y excluidos en la convocatoria impugnada, al estar suspendida la convocatoria tal y como habían solicitado en sus recursos de alzada, debe indicarse que en dicha fecha todavía no había transcurrido el plazo de treinta días desde la presentación de la solicitud previsto en el artículo 111.2 de la LRJ-PAC, por lo que a dicha fecha no puede entenderse que la convocatoria estuviera suspendida”.
La afirmación contenida en dicho fundamento, en cuanto a que la lista provisional de admitidos y excluidos en la convocatoria impugnada fue dictada antes de transcurrir el plazo de treinta días, aun siendo cierta, es irrelevante a los efectos de decidir si la suspensión de la convocatoria pedida debió o no operar.
Si el acto de admisión provisional se dictó antes de transcurrir el plazo de treinta días señalado, llegado este término, entonces lo que procedía era paralizar la tramitación de los actos administrativos subsiguientes al de admisión provisional y anteriores a la resolución del recurso (la publicación del citado acto de admisión provisional y el dictado y publicación de la lista definitiva de admitidos), que no dejan de ser trámites que suponen ejecución de los efectos de la resolución impugnada y cuya suspensión se pidió, esto es, de la convocatoria.
En definitiva, transcurrido el plazo de treinta días sin resolver sobre la petición de suspensión, esta operó, ope legis, y la Administración debió paralizar la ejecución de la convocatoria allí donde esta se encontrara en esa fecha, cualquiera que fuera el trámite procedimental siguiente. Dicho sea a mayor abundamiento, más allá de lo que se argumente en el escrito del mes de septiembre presentado por los ciudadanos en cuanto a si procedía o no dictar el acto de admisión provisional, lo que se solicita es que se “tenga por suspendida la Resolución impugnada”, esto es, la convocatoria, por lo que no cabía sino entender que tenían derecho a lo pedido.
En consecuencia, obvió la Administración lo dispuesto en el precepto reiterado y, más allá de que la inobservancia de esta regla procedimental, resuelto el recurso, haya o no podido ocasionar perjuicios efectivos a los interesados –posibilidad esta que, de forma apriorística, no cabe afirmar ni descartar-, procede la emisión del correspondiente recordatorio de deberes legales.
Resta por analizar la cuestión esencial objeto del expediente, que no es otra que determinar la adecuación a Derecho del requisito de titulación incluido en la convocatoria, que, efectivamente, restringe el acceso a las plazas convocadas.
A este respecto, ha de reconocerse que, como manifestación específica de la potestad organizativa de que disponen las Administraciones públicas a la hora de proveer sus recursos, a las mismas corresponde un margen de discreción en el diseño de sus estructuras y puestos de trabajo y, en concreto, en la determinación de los requisitos de acceso a los mismos. En este sentido, el Tribunal Constitucional viene afirmando reiteradamente que “las Administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio” (Sentencias del Tribunal Constitucional 57/1990, 293/1993, y 9/1995).
Por ello, salvo en aquellos supuestos en que la legislación vigente imponga una determinada solución, será a la Administración pública a la que corresponda la decisión última acerca de la titulación exigible, pudiendo, en principio, ser jurídicamente válidas diversas opciones. Y ello por cuanto, en tales supuestos en que la legislación no predetermina la decisión administrativa, esta se encontrará fundada no ya tanto en razones de legalidad, sino de oportunidad y de acierto en la actuación.
Planteada así la cuestión de fondo, reconocida la discrecionalidad administrativa en la adopción de la decisión, esta Institución ha de supervisar si el ejercicio de esta potestad discrecional se acomoda a los principios generales que la limitan y, en especial, al de interdicción de la arbitrariedad, velando por que dicha decisión, pudiendo o no ser compartida, sea fundada y racional.
A este respecto, la Administración funda su decisión del siguiente modo:
“La Sección de Orientación del Servicio Navarro de Empleo emite informe en el que manifiesta que estas dos plazas forman parte de una incorporación de personas que llevó a cabo el Instituto Nacional de Empleo en el año 1989 en la que se incluían varias plazas denominadas “Titulado Superior”. A pesar de esta denominación, estas plazas requerían la Licenciatura de Psicología, ya que estaban destinadas a realizar tareas de orientación profesional y de selección técnica en las Oficinas de Empleo. Dos de estas once plazas son las que ahora se incluyen en este proceso de selección.
Los motivos por las cuales estas dos plazas deben ser reservadas a Licenciados en Psicología, Psicopedagogía o Pedagogía se deben a que estos técnicos tienen que realizar acciones de orientación profesional para el empleo y la formación, tanto de atención personalizada como de grupo. La acción más habitual es la Tutoría Individualizada, que se concreta en una o varias entrevistas personales con las personas atendidas con el fin de asesorarles en el proceso de búsqueda de empleo de acuerdo con sus competencias personales y profesionales. En esta acción se tienen en cuenta los valores, motivaciones, actitudes, grados de disponibilidad y de profesionalidad, objetivos profesionales y situaciones socioeconómicas y personales concretas.
Otra de sus funciones principales es la realización de procesos de selección técnica de personal, responsabilizándose de elegir, aplicar, evaluar e interpretar las correspondientes pruebas psicotécnicas y realizar entrevistas de selección, con el fin de medir el grado de adecuación personal y profesional, de cada persona que participa en el proceso, al perfil requerido en la correspondiente oferta de empleo.
Estas complejas pruebas psicotécnicas sólo pueden ser establecidas, aplicadas e interpretadas por titulados universitarios de cualquiera de las tres titulaciones exigidas en la convocatoria.
Además, las entrevistas personales que se realizan tanto en el ámbito de la orientación profesional como de la selección técnica requieren considerar y valorar tanto aspectos personales –motivaciones, expectativas, valoraciones y frustraciones- como capacidades, aptitudes y competencias de los ciudadanos, lo que obliga a que el técnico que las lleva a cabo posea una serie de conocimientos muy concretos y específicos que sólo se adquieren a lo largo de los estudios cursados en las titulaciones especificadas.
Así pues, estos “titulados superiores” llevan a cabo tareas de aplicación e interpretación de pruebas psicotécnicas sobre intereses, aptitudes y personalidad y manejan situaciones personales y sociales complejas, para las cuales es preciso conocer y manejar unas nociones que, en la Licenciatura de Ciencias del Trabajo, no se tratan con el nivel de profundidad necesario.
Es posible que una persona con este tipo de estudios pudiera tener cabida en puestos de organización de los Servicios Centrales del Servicio Navarro de Empleo, pero los contenidos de esta licenciatura tienen poco o nada que ver con las tareas de atención a los demandantes de empleo que se desempeñan en las Agencias de Empleo, a las que van destinadas estas plazas.
Así, al analizar la convocatoria recurrida se observa que la Parte III, relativa a Información y Orientación Profesional, contiene gran parte de las materias estudiadas en asignaturas de Psicología, Psicopedagogía y Pedagogía, estudios que, además, capacitan a estos titulados para utilizar instrumentos de medida –test- y para llevar a cabo su interpretación”.
Esta Institución estima que la Administración justifica suficientemente la exigencia del requisito. Evidentemente, en el razonamiento esgrimido va implícita una determinada concepción del puesto de trabajo objeto de la convocatoria y de la aptitud o adecuación de unos y otros titulados para desempeñarlo. Podrá o no compartirse tal razonamiento, considerarse acertado o desacertado –lo cual es en buena medida inherente al ejercicio de la discrecionalidad-, y afirmarse que existen otras opciones posibles, pero no aprecia esta Institución, en ejercicio de su función supervisora, que la decisión objeto de queja sea ilegal y lesiva de derechos constitucionales de los ciudadanos, no procediendo, por lo tanto, recomendar su anulación.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
Sugerir al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior y al Instituto Navarro de Administración Pública (INAP) que adopten nuevas medidas tendentes a garantizar mejor el conocimiento por los aspirantes del alcance del requisito de titulación y, en particular, de las “equivalencias”, de acuerdo con lo señalado en la segunda de las consideraciones de esta Resolución.
Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior su deber legal de observar lo dispuesto por el artículo 111.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con la suspensión ope legis de la ejecución de actos administrativos impugnados, siempre que la petición de esta no haya sido resuelta en el plazo legalmente establecido.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que informe sobre la aceptación de esta Resolución y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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