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Urbanismo y Vivienda
Tema: Queja por la comunicación de inicio de una actuación inspectora en relación con el ICIO respecto de seis viviendas unifamiliares y garajes
Exp: 08/534/U
Nº: 20
Urbanismo y Vivienda
Con fecha de 3 de noviembre de 2008, tuvo entrada en esta Institución escrito presentado por doña [?], en el que formulaba una queja por la comunicación de inicio de una actuación inspectora en relación con el ICIO respecto de seis viviendas unifamiliares y garajes en [?], en la que se le exige presente una serie de documentos relativos a dichas obras de construcción.
Exponía que en el año 2004 entregó una promoción de viviendas en [?] previa la preceptiva licencia de primera ocupación y habiendo pagado la autoliquidación de tasas que el propio Ayuntamiento emite. Sin embargo, ahora se le exige presente nuevamente: a) una documentación que ya había entregado en el Ayuntamiento (certificado fin de obra; certificación final (cuantía económica); seguro decenal y escritura de obra nueva y división en propiedad horizontal); b) documentación contable y datos económicos: libros oficiales de contabilidad de los ejercicios comprendidos entre los años de inicio de la obra y el año en la que finalizó, ambos incluidos; fotocopias de las cuentas 602 a 607 del Libro Mayor de los ejercicios de la obra y el año en que finalizó, ambos incluidos; fotocopias de los asientos de regulación y cierre de los ejercicios de la obra y el año en que finalizó, ambos incluidos; c) contrato de obra suscrito por el contratista y acta de recepción definitiva de la obra.
La promotora de la queja entiende que la Administración no puede solicitar al administrado documentación de la que ya dispone, como son los documentos descritos en el apartado a). Considera que tampoco puede tener el Ayuntamiento un acceso indiscriminado a la documentación económica de la empresa por ser privada y por contener, además, información económica de otras empresa o particulares, en cuanto son datos que están protegidos por la legislación de protección de datos de carácter personal. También cuestiona la procedencia de que, con fines exclusivamente recaudatorios, se puedan revisar expedientes de licencias urbanísticas ya cerrados. Finalmente, cuestiona el hecho de que la labor inspectora y controladora se esté haciendo por una empresa privada contratada por el Ayuntamiento.
A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, con fecha de 6 de noviembre de 2008 se dirigió escrito al Ayuntamiento de Pamplona para que informase sobre las cuestiones planteadas en la queja. Al no recibirse la información solicitada en el plazo habilitado, con fecha de 12 de enero de 2009 se dirige nuevo escrito al Ayuntamiento concediendo un último plazo de diez días hábiles para que remita el informe solicitado.
La promotora de la queja entiende que la Administración no puede solicitar documentación de la que ya dispone, como, en su caso, es el certificado fin de obra, la certificación final (cuantía económica), el seguro decenal y la escritura de obra nueva y división en propiedad horizontal, por cuanto ya los había facilitado anteriormente.
El Ayuntamiento, en su informe, reconoce que parte de la documentación solicitada ya fue aportada en su momento (expediente LIO 2002/1714 resumen del presupuesto global de licitación, así como el presupuesto de ejecución material; expediente LIA 2005/726 certificado final de la dirección de obra), por lo que ya obraba en poder de la Administración. No así el resto de documentación requerida, que no consta en los expedientes anteriormente descritos.
Tras admitir su error, el Ayuntamiento de Pamplona nos informa de que va a proceder a especificar en el modelo de escrito de comunicación de inicio de las actuaciones inspectoras, que no es necesaria la presentación de la documentación que ya obra en poder del Ayuntamiento.
El artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sanciona el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. Así pues, habilita tanto al ciudadano para negarse a presentar documentos que ya obren en poder de la Administración como impone a la Administración la correlativa prohibición de solicitarlos.
Es criterio de esta Institución que la correcta aplicación de este precepto legal exige que el órgano administrativo actuante, antes de pedir al ciudadano la presentación de un determinado listado de documentos, realice la previa labor de averiguación de los documentos que ya obran en la Administración al objeto de no incluirlos en el listado de documentos a presentar. La solución propuesta por el Ayuntamiento no resulta del todo acertada toda vez que impone al destinatario, sean personas físicas o jurídicas, la carga de determinar cuáles son los documentos que ya obran en poder de la Administración, dato que, además, no siempre tiene que por qué saberlo (cambio de empleados en empresas, etc.). La carga de averiguar y determinar los documentos obrantes en la Administración siempre debe recaer sobre la propia Administración, no sobre el administrado.
En segundo lugar, la promotora de la queja considera que el Ayuntamiento no puede tener un acceso indiscriminado a la documentación económica de la mercantil que representa por ser privada y por contener, además, información económica de otras empresas o particulares, ya que son datos que están protegidos por la legislación de protección de datos.
Respecto de esta imputación de acceso indiscriminado a la documentación contable, el Ayuntamiento se remite a los artículos 132 de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria, y 37 de Reglamento de Inspección Tributaria.
El artículo 132, rubricado "Examen de documentación", de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria, establece que:
"Los libros y la documentación del obligado tributario, incluidos los programas informáticos y archivos en soporte magnético que tengan relación con el hecho imponible, deberán ser examinados por la inspección tributaria, en su presencia o en la de la persona que designe.
No obstante, previa conformidad del interesado o de su representante, podrán examinarse en las oficinas del departamento de economía y Hacienda. En todo caso, al Inspección tributaria podrá analizar en sus oficinas las copias de los mencionados libros y documentos."
Y el artículo 37 del Reglamento de la Inspección Tributaria de Navarra, aprobado por el Decreto Foral 152/2001, de 11 de junio, establece, a su vez, lo siguiente:
En las actuaciones de comprobación e investigación los obligados tributarios deberán poner a disposición de la Inspección tributaria, conservados como ordena el artículo 45 del Código de Comercio, su contabilidad principal y auxiliar, libros, facturas, correspondencia, documentación y demás justificantes concernientes a su actividad empresarial o profesional, incluidos los programas y archivos en soportes magnéticos, en caso de que la empresa utilice equipos electrónicos de proceso de datos. Deberán también aportar a la Inspección tributaria cuantos documentos o antecedentes sean precisos para probar los hechos y circunstancias consignadas en sus declaraciones, así como facilitar la práctica de las comprobaciones que sean necesarias para verificar su situación tributaria.
Cuantos datos, informes y antecedentes pueda procurarse legalmente.
La Inspección tributaria podrá analizar directamente la documentación y los demás elementos a que se refiere este artículo, exigiendo, en su caso, la visualización en pantalla o la impresión en los correspondientes listados de datos archivados en soportes informáticos. Asimismo, podrá tomar nota por medio de sus agentes de los apuntes contables y demás datos que se estimen precisos y obtener copias a su cargo, incluso en soportes magnéticos, de cualquiera de los datos o documentos a que se refiere este artículo.
Conforme a la normativa tributaria transcrita el Ayuntamiento de Pamplona considera que está plenamente justificado el acceso a la documentación económica de la empresa promotora de la queja, acceso que practicó a efectos de comprobación tributaria. Y, en efecto, a la vista de la normativa transcrita, así lo entiende también esta Institución. Al respecto cabe recordar que la STC 1990/76, de 26 de abril, ya señalo que "los documentos contables son elementos acreditativos de la situación económica y financiera del contribuyente; situación que es preciso exhibir para hacer posible el cumplimiento de la obligación tributaria y su posterior inspección."
Sin embargo, la interesada fundamenta la supuesta intromisión, no en la legislación tributaria, sino en que la información económica de su empresa, así como de otras empresas o particulares, son datos que están protegidos por la legislación de protección de datos.
La Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), en su artículo 3 a) define los datos de carácter personal en los siguientes términos: "cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables." Por su parte, el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, que aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley, en su artículo 5.1.f) define los datos de carácter personal como "cualquier información, numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables."
A tenor de estos preceptos, lo que la LOPD y su reglamento protegen son datos de carácter personal relativos a personas físicas, no jurídicas. Por tanto, no entra dentro de su ámbito de protección los datos económicos de personas jurídicas, tales como empresas mercantiles, etc. El fundamento del ámbito subjetivo de aplicación de la normativa de protección de datos reside en que la protección de los datos personales se refiere a la intimidad personal y familiar, por lo que no puede trasladarse a las empresas y a su actividad económica, pues estás no gozan del citado derecho a la intimidad. Es más, en criterio de la Agencia Española de Protección de Datos, los profesionales y las personas físicas que actúan en calidad de empresarios, también se sitúan fuera del ámbito de aplicación de la LOPD, no pudiendo acogerse a la LOPD más que cuando actúan en su esfera privada.
En suma, a la vista de la legislación transcrita, tanto la tributaria como la de protección de datos, no puede apreciarse que la Hacienda local se haya excedido en la documentación e información económica solicitada y, en su caso, analizada. De un lado, son datos no protegidos por la LOPD y, por otro, la legislación tributaria habilita suficientemente a las inspecciones tributarias para solicitarlos y analizarlos, obviamente, guardando la debida reserva sobre ellos.
Seguidamente, la interesada cuestiona la procedencia de que, con fines exclusivamente recaudatorios, se puedan revisar expedientes de licencias urbanísticas ya cerrados.
Sobre esta imputación, informa el Ayuntamiento que respecto de la licencia ya cerrada no se estaba inspeccionando la tasa de la licencia, sino el ICIO. Añade que a efectos de la liquidación definitiva del impuesto, conforme al artículo 171.2 de la Ley ForaI 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, solo pueden hacerse las comprobaciones pertinentes una vez finalizada la construcción y que, por lo tanto, salvo que entre el fin de obra y la notificación de la comunicación de inicio de la inspección o comprobación hayan pasado más de 4 años, que no era el caso, la Administración está en su derecho de iniciar las actuaciones.
Y, en efecto, todo indica que la actuación del Ayuntamiento se sitúa, no en el ámbito de las tasas por licencias de obras, sino en la gestión del ICIO, gestión regulada por el artículo 171 de la citada Ley Foral, por lo que tampoco cabe apreciar exceso alguno en dicha actuación.
Finalmente, la interesada cuestiona el hecho de que la labor inspectora y controladora se está haciendo por una empresa privada contratada por el Ayuntamiento.
Informa el Ayuntamiento al respecto que la labor inspectora y controladora no se está haciendo por una empresa privada, sino por inspectores municipales (personal funcionario) y que lo que ha contratado el Ayuntamiento es una consultoría y asistencia material a sus actuaciones.
La jurisprudencia ha aceptado plenamente el ejercicio por sujetos privados, mediante contratos de asistencia técnica, de funciones inspectoras que no supongan ejercicio de autoridad y que tengan carácter auxiliar (por toda, STSJ de Castilla-La Mancha, de 23 de noviembre de 2005). Se entiende que la actividad de estas entidades privadas colaboradoras lo es delegada de la Administración y que queda circunscrita a una actividad material o técnica, no de sustitución de la Administración en funciones que supongan actos de poder.
No cabe apreciar, pues, irregularidad en la actuación inspectora seguida por el Hacienda Local por el hecho de asistirse de una empresa privada en las actuaciones materiales o técnicas de comprobación.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Entender que requerir a la entidad promotora de la queja la presentación de documentos obrantes en el Ayuntamiento, ha vulnerado su derecho a la no presentación de documentos obrantes en la Administración reconocido por el artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Respecto del resto de las cuestiones planteadas por la promotora de la queja, considerar que no ha existido vulneración de derecho alguno protegido por el ordenamiento jurídico.
Recordar al Ayuntamiento de Pamplona su deber legal de respetar el derecho reconocido a los administrados por el artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para lo que, previamente a requerir la presentación de documentos, deberá averiguar y determinar los documentos obrantes en la Administración al objeto de no incluirlos en la lista de documentos a presentar.
Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Pamplona para que informe sobre la aceptación del recordatorio de deberes legales formulado y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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