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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Tardanza en resolución de Recurso de Alzada interpuesto
Exp: 09/505/D
Nº: 186
Impulso de Derechos
Con fecha 22 de julio de 2009, tuvo entrada en esta Institución un escrito de queja, presentado por don [?], frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, por no haber resuelto en plazo un recurso de alzada interpuesto frente a la denegación del derecho a la jubilación.
Exponía que el 25 de febrero de 2009, interpuso ante el Consejero de Presidencia, Justica e Interior del Gobierno de Navarra, recurso de alzada contra la Resolución 191/2009, de 26 de enero, del Director General de la Función Púbica, por la que se le denegaba el reconocimiento del derecho a la jubilación voluntaria.
Pasados más de cinco meses el recurso no había sido resuelto.
Asimismo, manifestaba que la denegación del reconocimiento del derecho a la jubilación voluntaria supone una actuación discriminatoria, pues cumplidos los sesenta años de edad, el 3 de julio de 2008, y treinta y cinco de servicios, a fecha 6 de marzo de 2009, de los que 34 años y 137 días son por servicios prestados a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (ingresó el 14 de agosto de 1980, añadiéndosele 5 años, 9 meses y 25 días de servicios reconocidos), completados con 227 días (de 16 de agosto de 1965 a 30 de marzo de 1966), reconocidos por la Entidad Gestora de la Seguridad Social (INSS) por pertenencia durante dicho periodo a Congregación Religiosa Salesiana, radicada en España.
Relata que el Director General de la Función Púbica le ha denegado el reconocimiento del derecho a la jubilación voluntaria, fundamentándolo en que el Real Decreto 432/2000, de 31 de marzo, por el que se regula el cómputo en el Régimen de Clases Pasivas del Estado de los periodos reconocidos como cotizados a la Seguridad Social, a favor de los sacerdotes y religiosos o religiosas de la Iglesia Católica, secularizados, no le es de aplicación al promotor de la queja, que tiene reconocida antigüedad como funcionario del Gobierno de Navarra desde 1974, y que quiere evitar la aplicación de la Ley Foral de Pasivos a cuyo régimen está acogido (Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo), invocando la legislación estatal.
Terminaba solicitando se inste al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, al cumplimiento del deber de resolver el recurso de alzada interpuesto, sugiriendo la modificación del criterio que está aplicando en el reconocimiento de servicios solicitados por aplicación de la Disposición Adicional Sexta de la Ley Foral de Pasivos.
A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, se dirigió escrito al Departamento Presidencia, Justicia e Interior el Gobierno de Navarra, para que informase sobre la cuestión planteada en la queja.
El hecho de que esta Administración no haya podido resolver expresamente, en tiempo y forma, el recurso de alzada interpuesto ha sido debido a la acumulación de expedientes de recursos presentados; sin que ello obste para una próxima resolución del mismo, si bien fuera del plazo legalmente establecido.
No obstante lo anterior, cabe señalar que dado que han transcurrido más de tres meses desde la interposición del recurso sin que haya recaído resolución expresa, el interesado puede entender, de conformidad con la normativa vigente, que se ha producido la desestimación presunta del mismo; lo que posibilita la interposición por su parte del oportuno recurso contencioso-administrativo ante el correspondiente orden jurisdiccional.
El artículo 37 de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra, dispone que para que los funcionarios causen en su favor derecho a la pensión de jubilación voluntaria deberán acreditar haber cumplido 60 años de edad y 35 años de cotización, de los cuales, al menos, dos habrán de estar comprendidos dentro de los quince años inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho.
De ahí que, pese a contar con 60 años de edad, el Sr. [?] no podía acceder en ese momento a la jubilación voluntaria, por no cumplir el segundo de los requisitos exigidos, 35 años de cotización. Y ello porque, siendo su antigüedad reconocida en el Gobierno de Navarra la de 20 de octubre de 1974, y sumado el periodo cotizado a la Seguridad Social (a saber, 19 días comprendidos entre el 1 y el 19 de octubre de 1974, ambos inclusive), alcanzará los 35 años de cotización el 11 de septiembre de 2009; no pudiéndose, por tanto, jubilar voluntariamente antes de dicha fecha.
Por otra parte, a tenor de lo establecido en la disposición adicional sexta de la precitada Ley Foral, por la que se regula el cómputo para derechos pasivos de los periodos de ejercicio sacerdotal o de profesión religiosa del personal que ostentó en su momento tal condición, cabe señalar que el reconocimiento solo es a efectos de posibilitar a los mismos la percepción de la pensión de jubilación o, en su caso, una cuantía superior a la pensión reconocida o a reconocerse, en este segundo supuesto, por reunir todos los requisitos exigidos por la legislación general.
Así se desprende de lo establecido tanto en la disposición adicional sexta de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, como en la normativa vigente en el ámbito de la Seguridad Social, a la que nuestra propia normativa expresamente se remite, y que viene contenida en la disposición adicional décima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social y en los Reales Decretos 487/1998, de 27 de marzo y 2665/1998, de 11 de diciembre, que desarrollan las previsiones legales mencionadas.
El primero de ellos establece normas específicas en orden al cómputo del tiempo desarrollado por las personas indicadas en el ejercicio ministerial o de religión, al objeto de posibilitar que a los mismos les pueda ser reconocida pensión de jubilación. Y así, a las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de este Real Decreto que no alcancen el periodo de carencia necesario por ausencia total o parcial de cotizaciones reales suficientes se les podrá reconocer una pensión de jubilación cuando se den estos dos requisitos: a) tener cumplidos 65 años de edad, sin que puedan darse jubilaciones anticipadas ni edades bonificadas; y b) no tener derecho a pensión de jubilación en su modalidad contributiva por ningún sistema público de protección social. En estos casos, se les reconoce como cotizados a la Seguridad Social, para poder acceder al derecho a la pensión de jubilación, el número de años de ejercicio sacerdotal o de profesión de religión que resulten necesarios para que, sumados a los años de cotización efectiva, que, en su caso, puedan acreditar, se alcance un cómputo global de quince años de cotización, período de carencia mínimo para acceder a una pensión.
Y el segundo Real Decreto citado, complementario del anterior, establece normas específicas en orden a la utilización de los años de ejercicio sacerdotal o de profesión religiosa para revisar el porcentaje aplicable sobre la base reguladora existente (y, en definitiva, de la cuantía de la pensión a percibir), con el fin de añadir al cómputo del mismo los periodos reconocidos como asimilados; debiendo encontrarse en una de las siguientes situaciones:
El segundo, complementario del anterior, el Real Decreto 2665/1998, de 11 de diciembre, por no reunir los requisitos exigidos por la normativa general para el reconocimiento inicial de la pensión de jubilación, a que se refiere el artículo 3º, apartado 1, del referido Real Decreto (remisión, ésta, que hace referencia a las disposiciones que con carácter general regulan la pensión de jubilación en la Ley General de la Seguridad Social y disposiciones complementarias; tal y como se señala por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en sentencia dictada con fecha 13 de octubre de 2008).
En el caso del Sr. [?], hay que acudir a las disposiciones generales que regulan la jubilación voluntaria en el sistema de derechos pasivos al que está acogido, contenidas en el artículo 37 de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra, del tenor siguiente:
“Procederá la jubilación voluntaria, a instancia del funcionario, siempre que éste reúna los requisitos siguientes:
Acreditar treinta y cinco años de cotización, de los cuales, al menos, dos habrán de estar comprendidos dentro de los quince años inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho a pensión”.
En consecuencia, no reuniendo el segundo de los requisitos exigidos, a saber, acreditar treinta y cinco años de cotización real, a cuyo efecto se computan exclusivamente las cotizaciones efectuadas, no procede la aplicación del Real Decreto 2665/1998, de 11 de diciembre.
El art. 42.1 de La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, impone a todas las Administraciones públicas el deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Tal deber ha de observarse en un plazo máximo legal o reglamentariamente establecido. Para la resolución de los recursos de alzada el plazo es de tres meses (art. 42.2, en relación con el art. 115.2 de la citada Ley 30/1992).
Tal deber de resolución y notificación expresa dentro del plazo establecido se refuerza por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cuyo artículo 7 reconoce el derecho de los ciudadanos a una buena administración, que, obviamente, comprende el de obtener una resolución expresa dentro del plazo legalmente establecido.
En el caso aquí planteado, la Administración de la Comunidad Foral ha incumplido de una forma manifiesta su deber legal de resolver y notificar en plazo. Por tanto, también ha lesionado el derecho una buena administración que ostenta el interesado por mor del citado artículo 7 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre.
La argumentación esgrimida por Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, relativa a la acumulación de expedientes de recursos presentados, no justifica ni salva la vulneración de los aludidos derechos a la resolución expresa y en plazo de los recursos administrativos interpuestos, así como a una buena administración. A fin de hacer efectivos estos derechos, que es obligación ineludible de toda Administración pública, el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, debe poner los medios necesarios para solventar las carencias, sean estructurales o coyunturales, que se producen en el devenir administrativo, teniendo presente que el servicio al ciudadano es la función principal de la Administración.
Como se ha señalado, aunque, a efectos exclusivamente procesales, pueda entenderse que se ha producido la desestimación del recurso de alzada, ha de recordarse el deber legal de resolver expresamente dicho recurso de alzada.
El promotor de la queja, que ostentó la condición de religioso de la Iglesia Católica en el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1965 y el 2 de marzo de 1966 (228 días), solicita a esta Institución que sugiera al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, la modificación del criterio que ha empleado en el reconocimiento de servicios solicitados por aplicación de la Disposición Adicional Sexta de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, de Régimen Transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra.
Aunque, a efectos prácticos, la conclusión que esta Institución obtiene del estudio de la parte de la queja referida a reconocimiento de periodos de profesión religiosa como cotizados a la Seguridad Social, es coincidente con la que se infiere del informe departamental, resulta que la base argumental, es decir, los fundamentos jurídicos, son distintos e incluso, dispares. Para el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior se incumplen los requisitos establecidos para el reconocimiento del periodo de profesión religiosa como cotizado a la Seguridad Social. El promotor de la queja, en su escrito (incluida copia del recurso de alzada) acompaña argumentos suficientes para desvirtuar en parte los motivos expuestos por la Administración para la denegación de su petición. Sin embargo, esta Institución llega a conclusión similar a la del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, pero en base a la argumentación que se expone en el punto siguiente.
La Disposición Adicional Sexta de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, de Régimen Transitorio de los Derechos Pasivos del Personal Funcionario de los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra, reconoce a efectos de derechos pasivos como cotizados a la Seguridad Social los periodos de profesión religiosa, en los términos previstos en la normativa vigente en el ámbito de la Seguridad Social, a los funcionarios que causen derechos pasivos en los montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra y que con anterioridad hubiesen ostentado la condición de religiosos de la Iglesia Católica y hubiesen cesado en tal profesión.
Los pilares o normas básicas que delimitan el concepto de “términos previstos en la normativa vigente en el ámbito de la Seguridad Social” a que se refiere la Ley Foral, anteriormente transcrita, son:
El Real Decreto 3325/1981, de 29 de diciembre, por el que se incorpora al régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos a los religiosos y religiosas de la iglesia católica.
El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, que en el punto primero de la disposición transitoria segunda establece “Las cotizaciones efectuadas en los anteriores regímenes de Seguros Sociales Unificados, Desempleo y Mutualismo Laboral se computarán para el disfrute de las prestaciones del Régimen General de la Seguridad Social”.
El Decreto 2530/1970, de 20 de agosto, por el que se regula el régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos (RETA), que en el punto primero de su disposición transitoria cuarta, establece:”Las cotizaciones efectuadas al anterior régimen de las Mutualidades Laborales de Trabajadores Autónomos se computarán para el disfrute de las prestaciones del régimen especial que regula el presente Decreto”.
La Disposición adicional décima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en la que se establece que “El Gobierno, en el plazo máximo de seis meses a partir de la aprobación de esta Ley, aprobará las disposiciones normativas que sean necesarias a los efectos de computar, para los sacerdotes y religiosos/as secularizados, el tiempo que estuvieron ejerciendo su ministerio o religión, y en el que no les fue permitido cotizar por su falta de inclusión en el Sistema de la Seguridad Social, con objeto de que se les reconozca el derecho a la percepción de la pensión de jubilación denegada o a una cuantía superior a la que tienen reconocida”.
Y los Reales Decretos 487/1998, de 27 de marzo, y 2665/1998, de 11 de diciembre, que desarrollan las previsiones legales mencionadas en la Disposición Adicional décima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, antes mentada.
Y, finalmente, la interpretación de las normas expuestas a los casos concretos, resueltos en diversas sentencias por los órganos jurisdiccionales, de las que, en referencia al computo de periodo como asimilado a cotizado, anterior a la fecha en que los religiosos procedieron a afiliarse a la Seguridad Social (Real Decreto 3325/1981, de 29 de diciembre), cabe destacar:
La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de 13 de octubre de 2008, que en el segundo de los fundamentos de derecho, último párrafo, expone que: “No se discute en el presente proceso qué periodo de tiempo anterior a la fecha en que sacerdotes y religiosos procedieron a afiliarse al régimen de Seguridad Social debe ser considerado como asimilado a la cotización, que esta Sala ha unificado, ya (por todas STS, de 28 de febrero 2001,…..)”. Párrafo transcrito para recalcar que sobre la materia objeto de análisis sigue vigente, a todos los efectos, la hermenéutica que el Tribunal Supremo unificó en las sentencias que seguidamente se indican.
La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de 13 de octubre de 2008, que en el segundo de los fundamentos de derecho, último párrafo, expone que: “No se discute en el presente proceso qué periodo de tiempo anterior a la fecha en que sacerdotes y religiosos procedieron a afiliarse al régimen de Seguridad Social debe ser considerado como asimilado a la cotización, que esta Sala ha unificado, ya (por todas STS, de 28 de febrero 2001,…..)”. Párrafo transcrito para recalcar que sobre la materia objeto de análisis sigue vigente, a todos los efectos, la hermenéutica que el Tribunal Supremo unificó en las sentencias que seguidamente se indican.
La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de 28 de febrero de 2001, en recurso de casación para unificación de doctrina, que en el octavo de los fundamentos de derecho, expone: “La normativa que acordó la integración de sacerdotes y religiosos en el sistema de Seguridad Social evidencia con toda claridad que en aquel entonces no se autorizó, en ningún caso, el computo de períodos de vida sacerdotal o profesión religiosa anteriores a la fecha de nacimiento del sistema de Seguridad Social….Para…los religiosos, ya que la disposición transitoria del Real Decreto 3325/1981 que los integró en el RETA, además de exigir una cotización mínima de 6 meses, -que ahora el Real Decreto 478/1998 tampoco exige para los que optaron por la secularización cualquiera que sea la fecha en que esta se produjo-, sólo permitió el abono de las cuotas necesarias para completar el período mínimo de cotización. Quiere ello decir, que en ningún caso se sobrepasó el límite del 1 de enero de 1967, ya que la carencia mínima exigida, también para la pensión de vejez, era entonces de 120 meses; o diez años, que fijaba el art. 29 del Decreto 2530/1970. De donde se sigue que unos y otros, llegada la fecha de su jubilación sólo han podido causar dicha pensión, en función de las cotizaciones realmente efectuadas y posteriores al 1 de enero de 1967.
Porque no existe norma alguna para ellos que permita la equiparación de periodos anteriores; y ello supone que los sacerdotes y religiosos que han permanecido prestando sus servicios como tales hasta la fecha de su jubilación, no han podido acreditar, en ningún caso, 35 años de cotización, ni por ende, obtener pensión en cuantía del 100 por cien de su base reguladora. …Tampoco hay por tanto, ninguna razón de aproximación a los Reales Decretos de integración de sacerdotes y religiosos en sus respectivos regímenes asegurativos, que justifique computar a los secularizados períodos de tiempo no cotizados, que aquellas normas no autorizan para los que mantienen su actividad vocacional”.
En la misma línea que la anterior, las sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de 1 de marzo de 2001 y de 11 de marzo de 2002, ambas en recurso de casación para la unificación de doctrina, en las que en idénticos términos exponen: “Lo que ya no resulta posible sostener es que la Ley 13/1966 haya pretendido, además, establecer para el colectivo de sacerdotes y religiosos/as de la Iglesia Católica secularizados un nivel de protección para la jubilación superior a aquel que la legalidad vigente dispensa al resto de los trabajadores, incluidos aquellos que quedaron encuadrados en el RETA desde el momento mismo de la creación de éste y venían desarrollando ya su actividad con anterioridad a esta creación, pues tal interpretación sería contraria al principio de igualdad que consagra el art. 14 de la Constitución española”.
En definitiva, al promotor de la queja, cuya profesión religiosa abarcó el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1965 y el 2 de marzo de 1966, no cabe, a criterio de esta Institución, reconocerle a efectos de derechos pasivos como cotizados a la Seguridad Social el periodo de profesión religiosas, porque la normativa de la Seguridad Social no reconoce con carácter general como asimilados a cotizados los periodos anteriores al 1 de enero de 1967, fecha de entrada en vigor del Régimen General de la Seguridad Social.
La excepción que proyecta el día inicial del cómputo a los primeros días del año 1962, se presenta como una previsión para supuestos extremos (fundamento séptima de la STS 28 de febrero de 2001), que, en modo alguno comprende o alcance a la cuestión objeto de la presente queja.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra su deber legal de emitir resolución y notificarla dentro del plazo máximo establecido, de acuerdo con los arts. 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 7 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y, en concreto, de resolver a la mayor brevedad el recurso de alzada presentado por el interesado.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto o informe de las razones para no hacerlo, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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