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Agricultura, Comercio, Industria y Turismo
Tema: Disconformidad con un proyecto de nueva área regable
Exp: 09/457/A
Nº: 181
Agricultura
1. Con fecha 30 de junio de 2009, tuvo entrada en esta Institución una queja, suscrita por don [?] y otros, frente al proyecto de nueva área regable de Tierra Estella.
En síntesis, exponían que el proyecto de nueva área regable de Tierra Estella se está promocionando de oficio por el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente mediante la inclusión de la actuación en el Plan Foral de Regadíos, pero que el proyecto tiene un gran rechazo por parte de los propietarios afectados, y que, conforme a la legislación de infraestructuras agrícolas, el inicio de oficio de una actuación de esta índole exige la constatación de un previo apoyo firme y generalizado por parte de la población afectada (70%), pero que este apoyo no es tal, sino todo lo contrario. Advierten que únicamente cuenta con el apoyo de los Ayuntamientos, pero que hoy es poco firme ya que las áreas de comunales incluidas inicialmente en el regadío actualmente están afectadas por la creación de una zona de protección de aves esteparias, por lo que finalmente quedarán fuera del área regable.
En razón de lo anterior, consideran decisivo que el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente realice, antes de continuar con el proyecto, una consulta a los propietarios de las tierras afectadas, a efectos de que detecte el real apoyo de éstos a la iniciativa de oficio.
Terminan solicitando que por el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente se instrumente un proceso de consulta con todos los propietarios afectados por el proyecto de nueva área regable de Estella.
De entrada, el informe indica que la queja adolece de un error de partida cual es el de considerar que para que el Gobierno de Navarra desarrolle de oficio una zona regable es preciso contar con un porcentaje de apoyo del 70% de los propietarios afectados. Entiende el redactor del informe que tal error proviene de una incorrecta interpretación de lo que establece el artículo 2 del Decreto Foral 59/2003, de 24 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de infraestructuras agrícolas, en el que se regula la forma de iniciar el procedimiento cuando sea “consecuencia de la solicitud motivada de los posibles beneficiarios”, y que cuando alude al 70% está refiriéndose sólo a titulares del registro de explotaciones y no a todo aquél que sea propietario.
Continúa el informe señalando que el inicio de una actuación, según el artículo 6.2 a) de la Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de infraestructuras agrícolas, puede ser de oficio atendiendo a razones de interés general, o como consecuencia de solicitud motivada de los posibles beneficiarios.
En este caso, el Gobierno de Navarra ha preferido incluir la zona regable en el Plan Foral de Regadíos de acuerdo con la documentación que avala el interés general de la actuación (Decreto Foral 105/2008, de 27 de octubre), pero no ha dictado todavía la Orden Foral de inicio, necesaria para comenzar con los trabajos de concentración parcelaria, si bien ha iniciado otros trabajos colaterales como la solicitud de una reserva de agua para 7.000 h. en la CHE, estando en tramitación su correspondiente concesión. Paralelamente, ha efectuado diversas charlas explicativas en la zona y ha abierto un periodo de participación ciudadana que ha aportado considerable información para el futuro diseño de la zona regable (al informe se acompaña documentación sobre todos estos documentos y trámites).
Seguidamente, el informe aborda la improcedencia de la consulta en los términos plantados por la queja, argumentando lo siguiente:
Los promotores de la queja manifiestan que “el inicio de oficio de una actuación de esta índole exige la constatación de un previo apoyo firme y generalizado de parte de la población afectada (70%)… ”. Sin embargo, el artículo 43.2, apartado c), de la Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de infraestructuras agrícolas, establece que “Para determinar los titulares que no están conformes con la transformación en regadío de sus fincas, se otorgará, mediante la oportuna resolución, un plazo máximo de treinta días a cada titular afectado por la transformación, a los efectos de que, por su parte, pueda manifestar su oposición, si así lo desea y por escrito, ante el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación. Contra esta resolución podrá interponerse recurso administrativo ante el Gobierno de Navarra.”
Por tanto, no cabe la realización de una encuesta general en el momento actual, toda vez que la Ley Foral citada se remite al momento en el que, aprobadas las Bases de Concentración Parcelaria, se le consulta a cada interesado. Precisa que en este momento las Bases no están redactadas al no existir siquiera Orden Foral de inicio y menos todavía el Decreto de Actuación en Infraestructuras Agrícolas.
Además, y dado que, en su caso, se va a efectuar la concentración parcelaria de unas 18.000 hectáreas de secano, de las que sólo se van a transformar a regadío previsiblemente 7.000 hectáreas, existe la posibilidad de que los que renuncien a la transformación puedan ser desplazados al secano que no se transforma y, viceversa, de manera que los que quieran regar y estén fuera del área regable podrán, en el proceso de concentración, incorporarse a la zona regable.
Añade el informe que, como puede colegirse de lo anterior, la consulta propugnada por los promotores de la queja sólo puede hacerse en adecuadas condiciones en el momento del procedimiento que lo permite, es decir, tras las Bases de la concentración parcelaria en las que se determina quiénes son los titulares de las fincas y, luego, tras la “consulta”, los que quieren regar o permanecer en secano.
Se indica en el informe que, precisamente, por la imposibilidad legal de efectuar la consulta que establece la Ley 1/2002, se procedió a realizar un proceso de participación que, en esencia, consistió en impartir charlas en las localidades que agrupaban más número de propietarios y, posteriormente, abrir un periodo de alegaciones a fin de conocer la sensibilidad de los posibles beneficiarios. Como consecuencia de dicho proceso de participación, que está resumido en la dirección web http://www.riegosdenavarra.com/TEstella/actualTEstella.htm, se obtuvieron unas sugerencias para el desarrollo de la zona regable (se adjunta la documentación que las contiene).
Seguidamente, sobre los comunales afectados por las aves esteparias, se informa que la ubicación de las aves esteparias y su influencia en las restricciones a la transformación en regadío, ha sido objeto de diverso trabajos dentro del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental en curso. Puede decirse que el entorno de embalse de Riomayor, al que se refieren los promotores de la queja, no será afectado de manera total por esta restricción, toda vez que, una vez finalizados los trabajos de campo necesarios, así se ha acordado entre las Direcciones Generales de Medio Amiente y de Desarrollo Rural, en reunión específica sobre el particular celebrada el 25 de junio de 2009. Añade el informe que, en tanto no se proceda a la declaración de Impacto Ambiental que consolide la determinación del territorio a regar, tal afirmación debe ser tenida en cuenta en su punto justo.
Respecto de los procesos pendientes que restan hasta la elaboración y finalización del PSIS (proyecto sectorial de Incidencia supramunicipal) que definirá el territorio objeto de la actuación, señala el informe que está previsto que en el primer trimestre de 2010 se lleve a cabo una información pública única conjunta del PSIS y del Estudio de Impacto Ambiental, por un plazo de 30 días, de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Foral 35/2002 y artículo 33 de la Ley Foral 4/2005, y que hasta ese momento no se puede definir con seguridad el territorio a transformar, pero que, en todo caso, estos procedimientos establecen el cauce de participación demandado por los promotores de la queja dado que la consulta, en términos legales, sólo puede hacerse de acuerdo con la Ley Foral 1/2002.
Concluye el informe significando que el proceso de participación pública para recogida de alegaciones ya se ha efectuado de forma previa a fin de trasladar las sugerencias recibidas al anteproyecto constructivo, que se someterá conjuntamente con el Estudio de Impacto Ambiental y el PSIS a Información pública, por lo que ha de entenderse que queda suficientemente defendido el derecho de los particulares a la información que se genera en el proceso de aprobación del PSIS, y que por los cauces legales de la ley Foral 1/2002 podrán, en el momento oportuno, decidir si desean participar o no en la transformación en regadío, no siendo necesario realizar en este momento la consulta a la que aluden los promotores de la queja.
El artículo 6.2 de la Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de Infraestructuras Agrícolas, establece dos cauces para iniciar una actuación de infraestructuras agrícolas: a) de oficio atendiendo, entre otras causas, a razones de interés general; b) solicitud motivada de los posibles beneficiarios, en cuyo caso, conforme dispone el artículo 2 del Decreto Foral 59/2003, de 24 de marzo, deben formular la solicitud, al menos, el 70% de los titulares de las explotaciones agrarias de la zona inscritos en el Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra.
Para el proyecto de zona regable de Tierra Estalla, la opción utilizada por el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente ha sido la de incluir la actuación en el Plan Foral de Regadíos, lo que avala el interés general de la actuación, haciéndolo encajar así en uno de los supuestos de la Ley Foral para el inicio de la actuación de oficio, de forma similar a como se ha actuado en los nuevos regadíos del Canal de Navarra.
Los promotores de la queja, propietarios de fincas que se sitúan fundamentalmente en los municipios de Dicastillo, Arellano y Arroniz (se han recogido 116 firmas), discrepan de esta decisión del Departamento aduciendo que en el caso del proyecto de zona regable de Tierra Estella, se optó por el trámite de oficio por cuanto el Departamento presuponía que había un gran respaldo, tanto de los Ayuntamientos como de los propietarios de las fincas afectadas, pero que la realidad es muy distinta, ya que se está comprobando que el proyecto tiene un gran rechazo entre los propietarios, a la par que la aceptación inicial de los Ayuntamientos cada vez es menos firme.
Razonan que la puesta en regadío de la zona de Tierra Estella supone un gran esfuerzo inversor, por lo que parece correcto que se lleve a cabo sólo cuando tenga el respaldo mayoritario de los futuros beneficiarios puesto que será necesario que los titulares de las fincas afectadas acometan también fuertes inversiones para poner sus parcelas en regadío. De ahí que consideran que, sin perjuicio de los trámites y procesos legales y de su cumplimiento, antes de iniciar una actuación de esta envergadura sean consultados los propietarios afectados, para lo que entienden como herramienta adecuada la de sustituir el iniciado cauce de oficio por el de “solicitud motivada de los posibles beneficiarios”, o que, de mantenerse el de oficio, se haga de inmediato una consulta sobre el tema a los propietarios implicados.
En torno a esta cuestión y al error imputado en el informe, es decir, la errónea afirmación hecha por los promotores de la queja de que la actuación de oficio requiere de una previa constancia de la aceptación mayoritaria (70%), en criterio de esta Institución, no hacen una interpretación errónea del artículo 2 del Decreto Foral 59/2003, de 24 de marzo, sino que lo que razonan y plantean es que antes de iniciar una actuación de oficio el Departamento, con consulta formal o sin ella, esto es, con independencia del procedimiento a seguir, debe asegurarse, de la forma que sea, de contar con una amplia mayoría favorable de los propietarios afectados.
Sentado lo anterior, insisten en que no quieren esperar a la consulta que proceda hacer en su momento conforme al procedimiento legalmente establecido, porque lo único que se les va a preguntar es si quieren que las fincas de reemplazo se sitúen en la zona de secano o en la de regadío. Y no quieren esperar porque, en su criterio, el problema no se solucionará, como piensa el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, con la posibilidad de que todos los que se oponen a la actuación terminen recibiendo nuevas fincas de secano, ya que ha de tenerse en cuenta que las fincas de que ahora disponen en la posible zona de regadío tienen cultivos como la vid y el olivo, con los importante gastos que exigieron la implantación de tales cultivos, por lo que el cambio de parcela de secano a otra de secano les acarrearía un grave perjuicio económico. Igualmente, de resultar de regadío las nuevas fincas de reemplazo, deberán hacer fuertes inversiones económicas.
En cualquier caso, lo que parece cierto, a la vista de todos los datos manejados, es que actualmente el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente no conoce con certeza qué porcentaje de propietarios y titulares de explotaciones agrarias afectados rechazan el proyecto; porcentaje que, al parecer, ha aumentado considerablemente en los últimos tiempos.
Y en criterio de esta Institución, un proyecto de estas dimensiones exige una aceptación mayoritaria de los titulares y propietarios de las tierras a transformar, tanto de los públicos (Ayuntamientos) como de los particulares. Un proyecto de transformación del suelo respecto del que una buena parte de los supuestos propietarios beneficiarios no lo quieren, por dudar seriamente de su viabilidad y rentabilidad, dudas que se acrecientan ante la actual crisis económica, previsiblemente está destinado al fracaso.
Ante tales coordenadas, esta Institución coincide con el parecer manifestado por los promotores de la queja de que, desde el inicio de las actuaciones para una transformación de esta envergadura, es importante conocer con certeza los propietarios que se oponen y los que son favorables a la actuación, al objeto de compatibilizar en todo lo posible los intereses contrapuestos de ambas partes y hacer factible social y económicamente a medio plazo la actuación de transformación del suelo proyectada.
En defensa de la legítima pretensión de los promotores de la queja, cabe traer a colación el principio de participación de los interesados en el actuar administrativo. En efecto, la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas que afectan a sus intereses es hoy un principio insoslayable en las sociedades democráticas. Y es que dicha participación, como ha puesto de manifiesto la doctrina científica, mejora la calidad de las decisiones, facilita la puesta en práctica de las decisiones adoptadas al dotarlas de mayor legitimación y favorece la transparencia de todo el actuar administrativo. La concreción jurídica de este principio se encuentra en diversas normas que diseñan instrumentos ad hoc, de entre las que cabe citar por su cercanía al asunto que nos ocupa, la medioambiental (Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente). Como normativa aplicable a cualquier ámbito administrativo, recordemos que, como derecho a una buena administración, el artículo 7.2.a) de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, reconoce a los ciudadanos el derecho a ser oídos antes de que se adopte una medida individual que les afecte desfavorablemente, y, en similares términos respecto al principio de participación de los interesados, los artículos 84, 85 y 86 del la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.
Como recapitulación de todo lo anterior, dado que un buen número de propietarios de las fincas afectadas -en este momento relativamente indeterminado- se oponen al proyecto y desean ser consultados para tener una activa participación desde el inicio en la actuación de transformación de la zona regable de Tierra Estella, esta Institución considera que sería del todo recomendable que, sin perjuicio de la pertinencia de que, en todo caso, el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente se ajuste estrictamente en todos los procedimientos que haya de seguir a las fases y actuaciones señaladas legal o reglamentariamente, no obstante, disponga lo necesario para que, mediante una consulta directa a los propietarios afectados, o mediante la fórmula que estime más conveniente, conozca cuanto antes con certeza y seguridad la opinión y posición de la generalidad de los propietarios afectados sobre la actuación de transformación proyectada. Ello permitirá, sin duda, una mejor y más ajustada planificación de las actuaciones de transformación que finalmente se proyecten.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de esta Institución
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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