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Acceso a empleo público
Tema: Baremación de méritos en concurso-oposición de personal docente
ANTECEDENTES
Con fecha 2 de julio de 2010, tuvo entrada en esta Institución un escrito, presentado por doña [?], por el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, relativa a la baremación de méritos del último procedimiento para el ingreso en los Cuerpos Docentes de Enseñanzas Medias.
La interesada, que participó en la especialidad de Biología y Geología, expresaba su queja en relación con la valoración del apartado denominado “Otros méritos” (en particular, en lo que se refiere a las publicaciones).
Manifestaba que, en 2008, concurrió al concurso-oposición de Profesores de Enseñanza Secundaria entonces convocado, obteniendo, sobre un máximo de dos puntos, 1,7318 puntos por publicaciones. En el presente procedimiento, según expresaba, a pesar de contar con más publicaciones y alegarlas, la puntuación por este concepto, paradójicamente, había sido casi 1,5 puntos menor.
En este sentido, señalaba que, sorprendentemente, en esta convocatoria se exigía presentar los ejemplares originales de las publicaciones, que constara el ISSN de la revista y, además, en caso de no estar escritas en castellano, una traducción jurada de las mismas.
Refería la interesada que, tras la publicación de la convocatoria, llamó varias veces al Departamento de Educación para advertir de que, si bien en otras especialidades tales exigencias podían ser válidas, en las que las publicaciones son de carácter científico, ello no es posible. En este sentido, como se explicaba en uno de los documentos que presentó junto a su curriculum, expresaba que disponer de estas revistas es prohibitivo, porque la suscripción a cada una de ellas cuesta del orden de 3.000 euros anuales. Además, argumentaba que, en los últimos años, ya no se distribuyen separatas en papel, ni siquiera a los autores, funcionando con versiones electrónicas. Por tales razones, señalaba que la presentación de originales de gran parte de este tipo de publicaciones resulta materialmente imposible.
Ante tal situación, expresaba que presentó las separatas de que disponía y que, tras conseguir volúmenes originales en centros de investigación, trató de que se hicieran compulsas en las oficinas centrales del Departamento de Educación, posibilidad que le fue negada (refería que se le manifestó que “en esta convocatoria no era necesario compulsar ningún documento”).
Manifestaba que, ante tal negativa, en el Instituto donde presta servicios le compulsaron documentos, y que aportó tales fotocopias compulsadas, tras indicársele por parte de los servicios jurídicos del Departamento de Educación que, de acuerdo con la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las compulsas tienen el mismo valor que los originales.
Afirmaba, además, en relación con la exigencia relativa a publicaciones que solo se dan en formato electrónico (certificado del órgano emisor), que es impensable que una revista científica certifique la existencia de dicha publicación cuando tal existencia puede verificarse, por cualquiera, en cualquiera de las bases de datos gratuitas de publicaciones científicas reconocidas.
Expresaba que no deja de sorprender que en tiempos de las Tecnologías de la Información y Comunicación, el hecho de que los centros trabajen con versiones on line sea una desventaja para un concurso-oposición del Departamento de Educación.
Señalaba, asimismo, que la mayor parte de las revistas científicas de ámbito internacional se publican en inglés, y que presentar una traducción jurada de cada una de las páginas de los documentos aportados, tal y como establece la convocatoria, supone un coste desmesurado (en su caso, más de 12.000 euros), razón por la que esta determinación de las bases acaba por hacer inviable la alegación de méritos en relación con publicaciones internacionales.
Finalizaba manifestando que cuenta con 87 publicaciones (49 de carácter internacional y 38 de carácter nacional), que alegó de diversas formas en función de la problemática antes señalada –presentación de volumen de la revista, libro o CD con depósito legal; presentación del original entregado al autor (reprint); presentación de fotocopias compulsadas; presentación de versión impresa sin posibilidad de compulsar debido a que ni siquiera la Universidad de Navarra mantiene la suscripción impresa, teniendo solo la versión on line-.
Señalaba que, únicamente, se le habían otorgado 0,37 puntos (mucho menos que en la convocatoria anterior, a pesar de contar con más publicaciones), por lo que deducía que no se han tenido en cuenta las separatas, las fotocopias compulsada ni las publicaciones en inglés. Aun así, afirmaba que, solo con los 11 artículos presentados en castellano y en formato original, la puntuación debería ser mayor.
Con fecha de 3 de agosto de 2010, tuvo entrada el informe del Departamento de Educación, en el que expone lo siguiente:
“En relación con el escrito dirigido por el Defensor del Pueblo de Navarra al Departamento de Educación, como consecuencia del presentado por doña [?], expediente 10/546/F, referente a la valoración de sus méritos en el concurso oposición de ingreso en el Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, tengo el honor de informarle de lo siguiente:
Por Resolución 2470/2009, de 14 de diciembre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se aprueba la convocatoria de ingreso y acceso al Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Doña [?] participa por la especialidad de Biología y Geología, en castellano, del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria. Junto a la instancia de participación, de 22 de enero de 2010, presenta abundante documentación relativa a publicaciones tanto en formatos originales, separatas de revistas, como en fotocopias simples y compulsadas. Asimismo, en muchas de las fotocopias consta el ISBN o ISSN escrito a mano.
A este respecto, conviene tener en cuenta que el Anexo I de la convocatoria establece el baremo de méritos y en relación a las publicaciones señala:
“III. Otros méritos (hasta un máximo de 2 puntos).
Por este apartado se valorarán los siguientes méritos hasta un máximo de 2 puntos:
En el caso de coautorías o grupos de autores se dividirá la puntuación otorgada a la publicación entre el número total de autores.
Documentación justificativa: Ejemplar original de las publicaciones (únicamente se valorarán aquellas publicaciones en las que conste el ISBN o ISSN), de los programas, etc., las críticas y, si procede, documento acreditativo de haber obtenido los premios correspondientes.
En lo referente a materiales publicados en soportes especiales como videos, CD-ROM, etc. será necesario aportar, además del correspondiente ejemplar, la documentación impresa que puedan acompañar estas publicaciones (carátulas, folletos explicativos, impresiones, etc.).
En el caso de las publicaciones que sólo se dan en formato electrónico, se presentará, además de una copia impresa de la publicación, un informe en el cual el organismo emisor certifique que la publicación aparece en la base de datos bibliográficos. En este documento se indicará la base de datos, el título de la publicación, los autores y el año.”
Así pues, en relación con las diversas afirmaciones de la promotora del escrito procede indicar desde el Departamento de Educación:
El baremo de méritos dispone que la única documentación justificativa para la valoración de las publicaciones es el ejemplar original en las que conste el ISBN o ISSN. Asimismo, en las publicaciones de formato electrónico hay que presentar una copia impresa de la documentación y el certificado del organismo emisor con las características reflejadas en el baremo de méritos.
Estos requisitos los establecen expresamente las propias bases de la convocatoria que, como reiteradamente ha reconocido la jurisprudencia, constituyen la ley por la que ha regirse el proceso selectivo y, una vez firmes y consentidas, vinculan tanto a la Administración convocante como a los aspirantes y a las comisiones y tribunales que han de valorar las pruebas selectivas.
En consecuencia, la Comisión de valoración no ha valorado las fotocopias compulsadas de publicaciones, ni las publicaciones en las que no constara el ISBN o ISSN, ni las publicaciones de formato electrónico que no acompañaran copia impresa y el certificado con todas las especificaciones requeridas.
Dentro de la discrecionalidad de la Comisión, que ha aplicado los mismos criterios a todos los aspirantes, las publicaciones que reunían los requisitos de la convocatoria, han sido valoradas conforme a la importancia de las mismas, el número de páginas, la editorial que hace la edición, el número de ejemplares, el número de ediciones, si las revistas aparecen en índices de reconocido prestigio, etc.
Igualmente en el caso de coautorías o grupos de autores la puntuación otorgada a la publicación se ha dividido entre el número total de autores.
En definitiva, el Departamento entiende que la valoración de las publicaciones de doña [?] ha sido ajustada a las bases de la convocatoria y que los criterios han sido aplicados en igualdad de condiciones a todos los aspirantes.
Es cuanto tengo el honor de informarle. Quedo a su disposición para lo que estime oportuno”.
La interesada manifiesta su queja frente a la baremación de méritos del último procedimiento para el ingreso en los Cuerpos Docentes de Enseñanzas Medias, en lo que se refiere a la valoración de sus publicaciones. En este sentido, viene a expresar su discrepancia con algunas exigencias incluidas en el texto de la convocatoria (que afirma son materialmente imposibles de cumplir), y con la propia aplicación de la misma.
Afirma que, dos años atrás, en análogo procedimiento en el que no se establecían tales exigencias, le fueron otorgados 1,7318 puntos por sus publicaciones, sobre un máximo de dos. Sin embargo, en el procedimiento objeto de queja, con más publicaciones en su haber, la valoración ha sido muy inferior.
Reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sentado el principio general de que «las bases de la convocatoria vinculan no sólo a los Tribunales o Comisiones de Selección, sino, igualmente, a quienes participan en las mismas», lo que significa que, al no ser impugnada la convocatoria, ésta y sus bases se constituyen en la Ley del concurso, obligando tanto a los concursantes como al órgano encargado de la selección y, en su caso, adjudicación.
Por tanto, si se parte del presupuesto de que las bases de la convocatoria son la Ley del concurso-oposición, a la hora de establecer si se cumple o no el requisito exigido, el análisis debe centrarse directamente en el marco de las bases que, al no haber sido impugnadas, conservarían toda su funcionalidad de Ley del concurso oposición.
Pues bien, la convocatoria, respecto a la forma de presentación de la documentación acreditativa de las publicaciones científicas, dispone lo siguiente:
Documentación justificativa: Ejemplar original de las publicaciones (únicamente se valorarán aquellas publicaciones en las que conste el I.S.B.N. o I.S.S.N.), de los programas, etc., las críticas y, si procede, documento acreditativo de haber obtenido los premios correspondientes.
En lo referente a materiales publicados en soportes especiales como videos, CD-ROM, etc. será necesario aportar, además del correspondiente ejemplar, la documentación impresa que puedan acompañar estas publicaciones (carátulas, folletos explicativos, impresiones, etc.).
En el caso de las publicaciones que sólo se dan en formato electrónico,se presentará, además de una copia impresa de la publicación, un informe en el cual el organismo emisor certifique que la publicación aparece en la base de datos bibliográficos. En este documento se indicará la base de datos, el título de la publicación, los autores y el año.” (…)
La autora de la queja argumenta que disponer de los originales de las revistas donde están publicados sus trabajos le resulta imposible porque la suscripción es prohibitivo (del orden de 3.000 euros anuales a cada una de ellas), y son solo las universidades, hospitales, bibliotecas, las que pueden afrontar ese gasto. Además, señala que, en los últimos años, ya no se distribuyen reprints (separatas) en papel, ni siquiera a los autores, funcionando con versiones electrónicas en pdf, aunque estas revistas se sigan imprimiendo en papel. Y que, en muchos casos, ni siquiera las universidades, bibliotecas, etcétera, mantienen las suscripciones en papel, teniendo sólo suscripciones “on line”.
Ante esta situación, entendió que lo único que podía hacer era presentar las separatas de las que dispusiera, y conseguir el mayor número de volúmenes originales para poder presentar copias compulsadas de los mismos. Y así, en un órgano dependiente del Departamento de Educación (…), le compulsaron aquellas copias de las que pudo mostrar el original (previa petición a la Universidad de Navarra o a la Clínica Universitaria de Navarra) para demostrar la veracidad de esas publicaciones. En muchas de ellas también compulsaron la portada para mostrar el ISSN de la revista. En otras, ante la imposibilidad de compulsar la portada (por estar encuadernadas sin portada en un volumen anual), escribió el ISSN a mano, pero en los documentos aportados figuraban fotocopias compulsadas de las carátulas de todas las revistas.
De otro lado, como la convocatoria indicaba que: "En el caso de las publicaciones que sólo se dan en formato electrónico, se presentará, además de una copia impresa de la publicación, un informe en el cual el organismo emisor certifique que la publicación aparece en la base de datos bibliográficos. En este documento se indicara la base de datos, el titulo de la publicación, los autores y el año", consideró que las revistas a las que no tenía acceso porque las universidades o bibliotecas solo disponían de suscripción “on line”, se entendería que son revistas electrónicas. Y, en su criterio, es impensable que una revista científica certifique la existencia de una publicación online cuando dicha existencia puede verificarse en cualquiera de las bases de datos gratuitas de publicaciones científicas reconocidas.
Además, considera que no deja de sorprender que en tiempos de las TIC, el hecho de que se trabaje con versiones “on line sea una desventaja para un concurso de méritos, en lugar de un avance. Lo mismo que el hecho de que se pidan traducciones juradas de artículos científicos publicados en ingles, cuando el lenguaje científico universal es el inglés (…).
El Departamento de Educación justifica la falta de puntuación con los siguientes argumentos:
El baremo de méritos dispone que la única documentación justificativa para la valoración de las publicaciones es el ejemplar original en las que conste el I.S.B.N. o I.S.S.N. Asimismo, en las publicaciones de formato electrónico hay que presentar una copia impresa de la documentación y el certificado del organismo emisor con las características reflejadas en el baremo de méritos. En consecuencia, la Comisión de valoración no valoró las fotocopias compulsadas de publicaciones, ni las publicaciones en las que no constaba el I.S.B.N. o I.S.S.N., ni las publicaciones de formato electrónico que no acompañaban el certificado del organismo emisor con todas las especificaciones requeridas.
Con relación a la exigencia de que las publicaciones en lengua extrajera deban presentarse con traducción jurada, la Comisión valoró todas las publicaciones presentadas en lengua extranjera, aunque no se acompañara traducción jurada, siempre que se hubiera aportado el original y constara el I.S.B.N. o I.S.S.N. Asimismo, la Comisión valoró las separatas originales de revistas siempre que constase el I.S.S.N. original (…)
Expuestos los argumentos de las partes, puede adelantarse que, en criterio de esta Institución, la interpretación y aplicación de las bases de la convocatoria hecha por la Comisión de valoración, ha sido excesivamente restrictiva y “rigorista” y, por ende, no respetuosa del derecho de la autora de la queja al acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
En efecto, respecto de las publicaciones, la base de la convocatoria anteriormente transcrita exige que figure el I.S.S.N. de la publicación, pero nada dispone respecto a la forma en que ha de figurar ese dato. Por tanto, lo que importa es que figure el dato, sea de forma manual o impresa. Y es lo cierto que en las separatas de los trabajos publicados en revistas no figura ese dato; solo figura en la carátula de la propia revista. En consecuencia, rechazar una separata porque figura el I.S.S.N. escrito a mano es una interpretación excesivamente restrictiva de esa base, ya que la misma no exige que el dato esté impreso y la Comisión de valoración no tiene mayor dificultad para comprobar la veracidad del dato puesto manualmente.
Lo mismo cabe decir respecto de la no valoración de las fotocopias compulsadas. Cierto que la base habla de “ejemplar original”, pero no lo es menos que, en algunas ocasiones, es difícil hacerse con un original, y que esta dificultad puede suplirse mediante copias debidamente compulsadas por un organismo público, compulsa que garantiza su autenticidad, como fue el sistema utilizado por la interesada para algunas de sus publicaciones presentadas.
A su vez, las publicaciones de formato electrónico no fueron valoradas porque no se acompañaba el certificado del organismo emisor con todas las especificaciones requeridas. Pero, como razona la autora de la queja, normalmente, este tipo de revistas científicas no atienden solicitudes de expedición de “certificados” al respecto, porque todas ellas cuentan con autenticación electrónica. Y no puede ignorarse que la autenticación electrónica está admitida por la legislación reguladora de la Administración electrónica. Realmente, rechazar estas publicaciones electrónicas con autenticación electrónica por no aportar el citado certificado, choca con las previsiones al respecto de la Ley Foral 11/2007, de 4 de abril, de implantación de la Administración Electrónica en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Además, es de hacer notar que, en relación a las publicaciones en lengua extranjera, que debían presentarse con traducción jurada, la Comisión de valoración optó por baremar todas las publicaciones presentadas en lengua extranjera aunque no se acompañara la traducción jurada. Entonces, si fue flexible en la interpretación y aplicación de este requisito, también pudo serlo en la aplicación del requisito de aportar “certificado” de la publicación electrónica, dando por suficiente la autenticación electrónica de la misma.
Además, sin perjuicio de lo anterior, también procede examinar la cuestión desde la óptica de la subsanación de defectos, pues, en todo caso, de eso se trataría en el presente caso, es decir, de defectos en la presentación de la documentación acreditativa de los méritos. Y una de las quejas formuladas por su autora es que la Comisión de valoración no le habilitó plazo para que pudiera subsanar los defectos observados en la documentación presentada.
El artículo 71, apartados 1 y 2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone lo siguiente:
1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.
2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
Así pues, el número 2 de dicho precepto legal admite, “a contrario sensu”, que la subsanación es de aplicación a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, y, en efecto, así lo ha venido a reconocer el Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de febrero de 2003 -RJ 2003\1565-, dictada en interés de Ley, en base a los siguientes razonamientos:
"En la cuestión examinada, la sentencia impugnada, frente al criterio que mantiene la sentencia de instancia sostiene que el artículo 71 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, no es aplicable a los procedimientos selectivos, pues éstos no se inician a instancia del interesado, rigiéndose por las 2400 bases de la 2403 convocatoria y si en las mismas se establece un plazo para presentar la documentación que acredite los méritos de los concursantes, no puede permitirse que con posterioridad a la expiración de dicho plazo se aporten nuevos documentos ni podrá el Tribunal dar un plazo de subsanación al efecto, por lo tanto, el Tribunal al dar un nuevo plazo de subsanación en relación con los méritos alegados, infringió lo dispuesto en las 2478 bases.”
"Desde el punto de vista de la doctrina procesal, el carácter gravemente dañoso y erróneo de la sentencia impugnada viene determinado por la consideración de sostener la inaplicabilidad a la cuestión debatida del artículo 71.2 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99. Frente a dicho criterio entendemos que debe regir en toda su extensión el principio de subsanación consagrado en el artículo 71 de la Ley, debiendo requerirse al interesado para que pueda subsanar los posibles defectos que pueda contener su solicitud, siguiendo reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que cabe exponer, entre otros, los siguientes criterios:.-a) La tesis de la plena subsanabilidad de los defectos en una 2612 oposición o concurso ha sido reconocida en la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1990 con cita de los derogados artículos 54 y 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al considerar que era subsanable la omisión, lo que no comporta la infracción de la doctrina jurisprudencial en orden al carácter vinculante de las 2669 bases del concurso a las que también se refiere la sentencia impugnada..-b) La subsanación del defecto relativo a la no presentación de documento acreditativo se admite sin problemas en las sentencias de 18 de octubre de 1976, 13 de julio de 1987, 8 de noviembre de 1988, 12 de abril de 1989 y 26 de mayo de 1989, siendo destacable la sentencia de 16 de mayo de 1983 que hace plena aplicación del artículo 71, en la redacción de 17 de julio de 1958, admitiendo la posibilidad de que la Administración requiera a los firmantes para que en plazo de diez días subsanen la falta que ha sido observada e igual sucede en la posterior sentencia de 28 de junio de 1985, al considerar que es acertada la decisión de la sentencia apelada cuando declara que no se puede atender a un criterio riguroso formalista que es contrario a la voluntad real perseguida por el legislador".
Tras estos razonamientos, la Sentencia estima el recurso y fija la siguiente doctrina legal: "El trámite de subsanación de defectos a que se refiere el artículo 71 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es plenamente aplicable en los procedimientos selectivos del Profesor Asociado de las Universidades españolas".
En análogo sentido se expresan las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de septiembre y de 26 de noviembre 2004.
También cabe citar diversas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de la que es muestra la Sentencia de 18 enero de 2008 -JUR 2008\87399-, en las que se precisa que ha de distinguirse entre una carencia de aportación completa del mérito alegado, o una aportación incorrecta o deficiente del mismo, siendo respecto a estos últimos donde jugaría exclusivamente la posibilidad de subsanación de los méritos. En este sentido, las referidas sentencias expresan lo siguiente: "Desde esta perspectiva interpretativa la omisión o falta de aportación del título en principio es ajena a una subsanación, pues tal aportación es una carga que pesa sobre el que quiere participar, quien por cierto no provoca con su petición la convocatoria sino que se acoge a la misma, y porque no casa con la dicción contenida al comienzo del apartado 2 del artículo 71 de la Ley de Régimen y Procedimental 30/1992. Además, en este tipo de procedimientos que son de concurrencia competitiva es de especial importancia garantizar el principio de igualdad entre todos y cada uno de los participantes, que no sería respetado si a quien no presenta un documento preciso para concursar le dan la posibilidad de hacerlo después del plazo de presentación de instancias, ya que va a ser objeto de un trato de favor frente a los demás que han cumplido las bases de la convocatoria. Dicho eso hay que matizar que esta Sala y sobre todo en lo referente a la acreditación de méritos, lo cual no es lo mismo, ha venido distinguiendo entre falta absoluta de documentación o documentación defectuosa y en este último caso admite por lo común una posibilidad de subsanación en razón del deber de diligencia exigible a la Administración (Sentencia de 5 de octubre de 1999 en Recurso 2.575/95, y Sentencia de 12 de noviembre de 2002 en Apelación 63/02).”
Con ocasión del presente expediente, habida cuenta de la identidad sustancial entre la queja de la señora [?] y la que originó el expediente a que se ha hecho referencia, ha de reiterarse la recomendación formulada al Departamento de Educación, en orden a una adecuada valoración de los méritos de la interesada.
Ciertamente, y aunque solo sea a mayor abundamiento, ha de expresarse que no es fácil admitir por nuestra parte que los requisitos formales exigidos ex novo, en la última convocatoria, para la presentación de los méritos por publicaciones, acaben produciendo un resultado como el denunciado: que, en relación con el acceso a una plaza de la especialidad de “Biología y Geología” en la Administración de la Comunidad Foral, la valoración por publicar, dos años después, sea notoriamente inferior.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
Recomendar al Departamento de Educación que dé instrucciones a la Comisión de valoración para que realice una nueva valoración de los méritos aportados por la autora de la queja en el apartado “publicaciones”, acorde con una interpretación no restrictiva de las respectivas bases, y para que, en su caso, le otorgue plazo de subsanación de aquellos defectos en la documentación presentada que sean susceptibles de subsanación.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Educación para que informe a esta Institución sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previsto en el apartado segundo del citado precepto legal.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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