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Urbanismo y Vivienda
Tema: Disconformidad con la modificación del Plan Parcial
Exp: 09/162/U
Nº: 165
Urbanismo
Con fecha de 27 de febrero de 2009 tuvo entrada en esta Institución escrito de queja formulado por doña [?] y otros, sobre la modificación del Plan Parcial de la Rochapea, respecto de los bloques 6, 7 y 14 del Polígono P-9a.
Exponían que, con fecha de 27 de enero de 2009, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona acordó aprobar inicialmente la modificación, promovida por [?], del Plan Parcial de la Rochapea, polígonos P-9 A, Polígono P-9 E, A2 y A3, bloques 6, 7 y 14, pertenecientes al polígono P-9ª; modificación que supone una ampliación del régimen de usos y el incremento de altura de coronación de los edificios.
Argumentaban que no se tiene en cuenta el criterio de unidad arquitectónica del Plan vigente, pues supone un cambio total de la estética del Polígono, a la que las anteriores edificaciones se han tenido que amoldar, por lo que esta modificación vulnera unos ratios que los demás interesados han acatado. Así, lo que debería ser una línea uniforme de cinco plantas de altura de los edificios, sitos entre el Puente de las Oblatas y el Parque de la Runa, va a pasar a edificios de siete plantas en las nuevas construcciones con un incremento notable en la altura de los edificios.
Tal modificación afecta a la vista, luz y estética de la zona, dañando la imagen de renovación y revitalización del barrio de la Rochapea.
Adjuntaban a la queja el artículo publicado en prensa, de don [?], arquitecto y redactor del Plan Municipal de Pamplona, del que destacan el siguiente párrafo: ”Con todo, lo peor no es que un edificio vea aumentada su altura en un par de plantas, sino la falta de rigor que ello implica, la relativización de una cuestión cultural básica como es la construcción ordenada de la ciudad desde el interés general, y la sustitución de un proceso intelectual de diseño urbano que incluye, por supuesto, consideraciones morales, por posturas puramente pragmáticas u oportunistas. Estamos hablando, en definitiva, del respeto hacia las ideas que soportan el diseño de la ciudad, de una cuestión de principios”.
Terminaban lamentando que la modificación del Plan Parcial en el sentido indicado, junto a anteriores decisiones municipales reductoras de las zonas verdes (cesión al Colegio Domínicas; barracas de Sanfermines; los corralillos y sus aparcamientos contiguos), puede convertir al barrio en “una zona de segunda”, escondida para toda Pamplona tras los edificios de siete plantas.
A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, con fecha de 2 de marzo de 2009, se dirigió escrito a la Alcaldía del Ayuntamiento de Pamplona para que informase sobre la cuestión planteada en la queja.
Con fecha de 2 de abril de 2009, la Alcaldía del Ayuntamiento de Pamplona remitió escrito solicitando una prórroga del plazo para la contestación y envío del informe. Apreciada motivación suficiente para ello, con fecha de 24 de abril de 2009 se amplió el plazo para la remisión del informe en treinta días hábiles.
Con fecha 15 de junio de 2009, se recibió el informe del Ayuntamiento de Pamplona, que se limita a transcribir el Acuerdo del Consejo de la Gerencia de Urbanismo, de 10 de junio de 2009, aprobando el informe sobre las alegaciones hechas a la aprobación inicial del proyecto de modificación del Plan Parcial.
Finalmente, previa petición por parte de esta Institución, con fecha de 24 de julio de 2009, se completó el informe remitiendo copia completa del expediente de modificación del Plan Parcial de la Rochapea.
A los efectos de identificar debidamente el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas objeto de la queja y, por ende, de nuestro análisis, conviene comenzar describiendo sucintamente el modelo urbanístico diseñado para la Rochapea por el Plan Parcial, así como los cambios o alteraciones que se pretenden con la modificación de dicho Plan Parcial.
Uno de los objetivos fundamentales del Plan Parcial de la Rochapea es definir un gran ámbito urbano que, delimitado por una espaciosa zona verde (Parque del Runa y el río Arga), dé frente a las murallas y el Casco Antiguo de Pamplona, transformando así un barrio periférico en una parte central de la ciudad de Pamplona. Elemento esencial de este espacio urbano es el frente edificado sur del barrio, delimitado por la calle Río Arga y abierto al perfil de la ciudad antigua. Al estar enfrentado al Casco Histórico y a sus murallas, asume un destacado protagonismo por identificar y definir el modelo urbanístico de todo el barrio de la Rochapea. Así, conscientes los planificadores de su relevancia para la imagen de Pamplona, se planeó un borde edificado recto orientado al sur con alineaciones, plantas (B+5 alturas), alturas de coronación y revestimientos de los edificios rigurosamente establecidos, con la intención de conformar una de las imágenes de Pamplona asentada en un riguroso orden de los edificios del frente fluvial enfrentados al Casco Histórico. En suma, se trataba y se trata de conformar un gran espacio urbano en el entorno del río y de las murallas, espacio con el que se quiere identificar una de las imágenes principales de Pamplona, por lo que prima más el orden general urbano que las circunstancias particulares de los edificios y sus usos, ubicados o a ubicar en ese espacio urbano. Y, en efecto, todos los edificios construidos hasta ahora en el frente sur se han amoldado estrictamente a la volumetría, estética y características fijadas por el Plan Parcial.
La modificación del Plan Parcial traída a nuestra consideración, que afecta a los bloques 6, 7 y 14 del Polígono P-9a, situados justamente en el frente sur, en la calle Río Arga, pretende, por un lado, posibilitar que en el bloque 6 se admitan la inclusión de usos dotacionales de residencial comunitario y asistencial en las parcelas cuyo uso pormenorizado es, conforme al Plan Parcial, el de oficinas, así como ampliar el número de plantas en los bloques a los que se les asigna el nuevo uso dotacional, y, de otro lado, incrementar la altura de coronación de la edificación de las parcelas, de 22,10 metros, que fija el Plan Parcial, a 26,10 metros según la aprobación inicial de la modificación, y a 24 metros, según la aprobación definitiva de la modificación.
Ha de insistirse en el protagonismo de estos bloques por su enfrentamiento a las murallas y Casco Histórico y por ser cabecera del bulevar de la Rochapea, presidiendo el acceso al mismo desde el Parque del Runa.
Centrado el tema en los términos expuestos, pasamos, seguidamente, a analizar cada una de las cuestiones planteadas en la queja.
La planificación urbanística que finalmente resulta del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pamplona, de 2 de julio de 2009, por el que se aprueba el informe de alegaciones al expediente de modificación, se estiman parcialmente las alegaciones presentadas y se aprueba definitivamente el Texto Refundido de la modificación del Plan Parcial de la Rochapea, deja sin efecto gran parte de la queja. Nos referimos concretamente a la estimación de las alegaciones que solicitaban la supresión del incremento de altura de coronación, manteniendo las alturas fijadas por el Plan Parcial.
En efecto, el incremento de la altura de los edificios de los bloques 6 y 7 inicialmente prevista en la modificación era de 4 metros (pasaban de de 22,10 metros a 26,10 metros) y para el bloque 14 el incremento era de 5 metros (pasaba de 21,10 metros a 26,10 metros), pero finalmente, en razón de la aceptación parcial de las alegaciones presentadas, para los bloques 6 y 7 el incremento de altura queda en un metro (de 22,10 metros a 23,10 metros), y para el bloque 14, la altura de coronación, que era de 21,10 metros, finalmente se mantiene intacta con la aprobación definitiva de la modificación.
Así pues, este motivo de la queja ya ha sido acogido y resuelto favorablemente prácticamente en su totalidad mediante la asunción por la Corporación Municipal de los argumentos esgrimidos por los elegantes en la fase de alegaciones a la modificación del Plan Parcial.
Finalmente, el incremento de la altura de coronación se ha reducido a un metro. Pero, aunque mínima, hay una modificación del Plan Parcial y, como tal, está necesitada de alguna justificación. Y, en efecto, la memoria justifica suficientemente esta determinación en razón de las mayores exigencias técnicas que para el uso de oficinas establece el recientemente aprobado Código Técnico de Edificación en cuanto a mayor carga de las instalaciones de los diferentes servicios necesarios para el correcto funcionamiento de la actividad de oficina (climatización, protección contra incendios, seguridad, domótica, etc.); instalaciones que han de incluirse en el suelo o en el techo -falso techo-, lo que hace necesario una altura mayor entre forjados que la inicialmente prevista en el Plan Parcial. A la documentación de la modificación se acompañan tres informes de ingeniería que así lo acreditan.
De otro lado, analizado ese incremento de un metro de la altura de coronación desde la perspectiva de la estética urbanística, al tratarse de una modificación mínima, difícilmente puede apreciarse una distorsión del espacio urbano de la Rochapea y de los objetivos fijados por el Plan Parcial. La estructura arquitectónica del barrio y del frente sur, sin duda, son capaces de asumir este pequeño cambio sin alterar su fisonomía ni la imagen pretendida.
Por el contrario, la queja sigue activa en lo referente al número de plantas de los edificios, puesto que se desestimaron las alegaciones dirigidas a defender que los edificios, cualquiera que fuera su uso, debían comprender el mismo número de plantas (B+5). Y, en efecto, la aprobación definitiva de la modificación del Plan Parcial autoriza que en los edificios con el nuevo uso de dotacional residencial comunitario puedan construirse dos plantas más (semisótano y planta sexta).
La memoria, tanto la del documento presentado a la aprobación inicial como la del de la aprobación definitiva, ofrecen la siguiente explicación de esta nueva determinación: con la modificación de uso se introduce en la misma parcela la posibilidad de que coexistan dos usos cuyas necesidades de altura divergen, ya que la altura necesaria para el uso residencial asistencial comunitario se asemeja al residencial y es inferior a la altura necesaria para el uso de oficina. Entonces, para mantener la uniformidad de alturas, se posibilita, en el caso de uso residencial comunitario, ampliar el número de plantas. Llamativamente, esta es la única explicación que se ofrece en todo el expediente de modificación del plan Parcial. En la memoria se dice escueta y literalmente “para obtener la uniformidad de alturas se propone ampliar el número de plantas en el uso residencial asistencial comunitario.”
Por el contrario, la cuestión relativa al aprovechamiento urbanístico generado por las nuevas plantas sí es estudiado y resuelto pormenorizadamente en el expediente de modificación. En efecto, el incremento de plantas conlleva, de entrada, un incremento del aprovechamiento urbanístico de las parcelas, con el inconveniente en nuestro caso de que la reparcelación de la Unidad está totalmente realizada y no caben ya nuevos repartos de cargas y beneficios. Para salvar este inconveniente y no exceder del aprovechamiento urbanístico de la parcela, se plantea por el promotor de la modificación la obligatoriedad de crear patios de manzana, y dado que a tenor de la normativa del Plan Municipal la superficie de este patio no consume edificabilidad, se mantiene así el aprovechamiento urbanístico inicial, no generándose aprovechamiento adicional con las nuevas plantas. En efecto, conforme al artículo 35 de la Normativa General del Plan Municipal de Pamplona, los patios de manzana quedan excluidos en la forma de medir el aprovechamiento, y, a su vez, el artículo 77 determina que tendrán la consideración de patio de manzana los que tengan alineaciones interiores establecidas en el planeamiento. La nueva normativa urbanística aprobada con la modificación contempla estos patios con sus correspondientes alineaciones, determinación que no contemplaba la normativa del Plan Parcial. La solución adoptada es, desde el punto de vista jurídico-urbanístico, legal y posible.
Ahora bien, sin perjuicio de que la solución adoptada para el aumento de plantas sin generar más aprovechamiento sea aceptable desde la aplicación de la legalidad urbanística, debe resaltarse, no obstante, que ni la memoria de la modificación ni el informe de alegaciones ni el Acuerdo de aprobación definitiva justifican o motivan la necesidad o conveniencia de ese incremento de plantas. La escueta explicación de la memoria quizás podía tener algún sentido en el contexto de la aprobación inicial, esto es, cuando el incremento de alturas para los edificios con uso de oficinas era de cuatro metros, pero pierde totalmente ese sentido con la aprobación definitiva en la que se reduce el incremento de altura a un metro. Sin embargo, se mantiene la misma explicación o justificación en la aprobación definitiva. No se quita ni se añade nada.
Pero, como ya hemos advertido, esa justificación decae con la reducción de las alturas inicialmente prevista. Además, obviamente, el cambio de uso y las mayores o menores alturas de forjado derivadas del mismo, no justifican por sí sólo las dos nuevas plantas, ni con las mayores alturas previstas en la aprobación inicial ni con las de la aprobación definitiva. Es perfectamente posible una dotación residencial comunitaria en un edificio de B+5. Dicho de otra forma, para mantener la altura de coronación del edificio no hace falta introducir más plantas, basta con darle a cada una de ellas la altura necesaria. Y esta no es una cuestión baladí pues conviene recordar que el Plan Parcial cuida especialmente la unidad arquitectónica y la estética del frente sur del barrio de la Rochapea como principal elemento identificativo de la imagen que del barrio y de la ciudad se pretende. Y, evidentemente, la unidad arquitectónica y la estética de las fachadas de los edificios quiebran si se altera el número de plantas de los mismos. En suma, el frente sur pierde su uniformidad.
Por tanto, tan sustancial cambio exige una explícita y suficiente motivación distinta a la ofrecida en la aprobación inicial, que realmente tampoco era válida. Y la memoria de la modificación del Plan Parcial carece de esa motivación o justificación.
No desconoce esta Institución que la potestad de planeamiento constituye una potestad ampliamente discrecional (STS de 30 de octubre de 1990 -RJ 8428-, entre otras muchas), y que la necesidad de adaptar los planes a las exigencias cambiantes de la realidad justifica el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración urbanística (STS de 24 de marzo de 1992 -RJ 3385-). Pero el ejercicio de las citadas potestades -discrecionalidad y ius variandi-, justamente por el amplísimo margen de actuación que permiten, exigen una motivación suficiente de la opción elegida. Esto es algo en lo que ha insistido mucho el Tribunal Supremo.
Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2006 -RJ 5148-, anula una determinación urbanística por falta de justificación en el planeamiento con la siguiente argumentación: “con sustento en los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 de la CE (en la medida en que sucesivamente proclaman la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, la objetividad con que la Administración Pública ha de servir los intereses generales, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, y el sometimiento de su actuación a los fines que la justifican), o 38, 58, 74.1.a), 75, 77, 95.1, 96.1 y 97.1 del Reglamento de Planeamiento (en la medida en que son expresivos de un deber general, a satisfacer en los distintos instrumentos de planeamiento, de analizar las varias alternativas posibles y de justificar la determinaciones por las que se opta), ha surgido una jurisprudencia ya muy consolidada, de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 27 de abril de 1983, 22 de diciembre de 1990, 18 de mayo de 1992, 15 de marzo y 21 de septiembre de 1993, etc., etc., que teniendo buen cuidado en poner de relieve que el control jurisdiccional no puede entrar en la valoración de la oportunidad de la decisión, tiende sin embargo a asegurar la racionalidad del planeamiento; que responde, así, a la idea de que la actuación de una potestad discrecional –y por tanto el ejercicio de aquel ius variandi– se legitima explicitando las razones que determinan la decisión con criterios de racionalidad; y que, en suma, pese a la profunda discrecionalidad del planeamiento, permite eliminar las decisiones que, por carecer de justificación, se sustentan sólo en la voluntad, cuando no en el mero capricho, del autor del plan.
En definitiva, el ius variandi no legitima las determinaciones urbanísticas carentes de justificación.”
Finalmente, preciso es señalar también que el Plan Parcial fijaba para estos bloques las condiciones de diseño de fachada. En efecto, los artículos 28 y 31 de la Normativa Urbanística Particular establecían pormenorizada y exhaustivamente las condiciones compositivas y materiales de revestimiento a utilizar, tanto de las fachadas que dan al bulevar como de las que dan frente al parque y a las calles transversales. Se garantizaba así la uniformidad arquitectónica del bulevar y del frente sur.
Sin embargo, la modificación del Plan Parcial libera a estos bloques de las condiciones de diseño de fachada fijadas por el Plan Parcial. Ahora se establece que “La composición arquitectónica de todas las fachadas de la edificación, independientemente de su uso, será libre. No es de aplicación la Normativa General de este Plan Parcial en lo relativo a composición arquitectónica y materiales.”
Los promotores de la queja también destacan críticamente esta desregulación.
Pues bien, resulta que tampoco se explica en la memoria la razón de este cambio. En el informe municipal a las alegaciones se puede leer al respecto lo siguiente: “la modificación propone que los diferentes proyectos tengan libertad de diseño en fachada con el fin de ofrecer una arquitectura singular en un espacio urbano sugerente. Esto pone al alcance de los proyectistas un mayor número de recursos formales que posibilitarán este aspecto.”
Cierto que la libertad de diseño que se da a los arquitectos proyectistas puede aportar soluciones compositivas sugerentes, incluso bellas que realcen y singularicen el entorno arquitectónico del barrio. Pero, por primar razones económicas o de otra índole, también puede darse todo lo contrario, lo que finalmente resultaría ser más grave y desastroso para la imagen del barrio que los otros cambios operados (más altura de coronación y más plantas). De ahí que, a criterio de esta Institución, el Ayuntamiento de Pamplona deba estar muy atento a los diseños que se puedan hacer y ser muy riguroso a la hora de aprobar los correspondientes proyectos arquitectónicos de los edificios.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recordar al Ayuntamiento de Pamplona el deber legal de que, tanto los planes urbanísticos como sus modificaciones, dispongan de la correspondiente memoria en la que se motiven suficientemente todas las decisiones y determinaciones legales que se incorporen a los mismos, particularmente las que supongan una variación sustancial sobre lo anteriormente planeado.
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que estudie cuidadosamente los diseños que se puedan hacer de las fachadas de los edificios objeto de la modificación y que ea muy riguroso a la hora de aprobar los correspondientes proyectos arquitectónicos de dichos edificios.
Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Pamplona para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto o informe de las razones para no hacerlo, con la advertencia de que, de no hacerlo así, se incluirá el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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