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Agricultura, Comercio, Industria y Turismo
Tema: Sanción administrativa por infracción del reglamento de denominación de origen
Exp: 10/633/A
Nº: 156
Agricultura
Con fecha 17 de agosto de 2010, tuvo entrada en esta Institución un escrito, presentado por don [?] y don [?], en el que formulaban una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, por la imposición, mediante Resoluciones 72/2010, de 22 de julio, y 73/2010, de 22 de julio del Director de la Estación de Viticultura y Enología de Navarra, de sendas sanciones administrativas.
Exponían que, con motivo de una inspección realizada por los veedores de ICAN, habían sido sancionados por la entrega de uva sin haber sido vendimiada en viña. Razonaban que no estaban conformes con dichas sanciones toda vez que los veedores carecen de la condición de autoridad pública, y que se habían probado que la viña fue realmente vendimiada.
Solicitaban que se anularan las sanciones.
Con fecha 6 de septiembre de 2010, tuvo entrada el informe solicitado, en el que, en síntesis, se informa lo siguiente:
Las sanciones impuestas traen causa de que una parcela propiedad de los sancionados estaba vendimiada, no figurando en la cartilla del titular ninguna anotación sobre la producción y destino de la uva, y que otras dos parcelas estaban sin vendimiar y figuraban anotadas en la cartilla como vendimiadas.
Las sanciones se basan en las actas levantadas por veedores del ICAN, los cuales, según el artículo 27.1 de la Ley Foral 16/2005, de 5 de diciembre, de Ordenación Vitivinícola, cuando realizan funciones inspectoras tienen las mismas atribuciones que los inspectores de la Administración Pública.
Se razona en el informe que para imponer las sanciones no es impedimento el artículo 32.2 del Decreto Foral 56/2006, de 16 de agosto, que desarrolla la Ley Foral, pues lo que este artículo pretende dejar claro es que, como quiera que la atribución que hace el artículo 27.1 de la Ley Foral no podía hacerse a los veedores del ICAN por no tener la consideración de funcionarios, sus actuaciones carecen de presunción de veracidad, pero que esta limitación no significa que en las actuaciones inspectoras que hagan tengan que ir acompañados de un funcionario inspector, ya que de entenderse así, sería un sistema inútil y derrochador, pues no haría falta la actuación del veedor, bastando la del funcionario inspector. En suma, que las funciones que realizan los veedores del ICAN no deben ser entendidas como ejercicio de la autoridad, sino como una actividad técnica mediante la que se constata hechos objetivos, que lleva aparejada el efectivo control regulado en la normativa foral.
Para resolver adecuadamente sobre el objeto de la presente queja, resulta, no solo conveniente, sino necesario, hacer una concisa referencia a la potestad inspectora de la Administración Pública, resaltando las notas que la caracterizan, y definiendo el marco jurídico en que han de ejercerse dicha potestad.
La inspección ha sido siempre una facultad inherente a la actividad de intervención administrativa en la esfera de los particulares, por lo que la doctrina científica normalmente la ha encuadrado en la actividad de policía. Se trata de una actuación pública que ha de estar expresamente prevista en el ordenamiento jurídico para poder ser ejercitada por la Administración pública. Para la generalidad de la doctrina científica estamos ante una auténtica potestad administrativa en la medida en que en ella concurren todas y cada una de las características propias de las potestades administrativas. Es una potestad consustancial a la actividad de control, siempre de trámite o interlocutoria de decisiones definitivas que se adoptan, precisamente, tras la realización material de la inspección.
Mediante la inspección se constatan unos hechos, que se describen en la correspondiente acta, la cual tiene el valor de documento público.
El artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), así como el artículo 17.5 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y, en los mismos términos, el artículo 69.3 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral, en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración Pública, y a efectos de dar valor probatorio a los hechos relatados en un acta de inspección, exigen que tales hechos sean constatados por funcionarios públicos, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) que dichos funcionarios públicos tengan condición de agentes de la autoridad; b) que los hechos se formalicen en documento público; c) que dichos documentos cumplan con los requisitos legales pertinentes establecidos al efecto.
Sin embargo, los citados preceptos legales no especifican qué ha de entenderse por funcionarios públicos. Y esta cuestión tiene particular relevancia, toda vez que, en la actualidad, es frecuente la concesión administrativa de funciones públicas a empresas públicas y privadas cuyos empleados no tienen la condición de funcionario público.
Al objeto de dar una respuesta acertada a esta cuestión, lo primero que hay que preguntarse es si la consideración de “agentes de la autoridad” es predicable exclusivamente del personal funcionario, o también es extensible a personal oficialmente designado aunque no tenga la condición de funcionario.
Según mantiene la doctrina científica, esta consideración sólo debe ser predicable de los funcionarios. Y, en efecto, siguiendo un arraigado criterio doctrinal, el artículo 137.3 LRJPAC anuda la condición de “agente de la autoridad” a la de funcionario.
Entonces, en razón de la progresiva incorporación de empleados públicos que no tienen la condición de funcionarios, de la creación de entes instrumentales sometidos al Derecho privado, e, incluso, de la privatización o gestión privada de actividades tradicionalmente públicas, se ha planteado por la doctrina y la jurisprudencia si es posible hablar sólo de “agentes de la autoridad” sin vincular necesariamente esa cualidad a la condición de funcionario.
La jurisprudencia, en el caso de los controladores de la O.R.A., ha negado sistemáticamente tal cualidad a los controladores en la medida en que no se lo reconocía su norma reguladora. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1991 -RJ 7639- razona que “El controlador del estacionamiento vigilado no tiene la consideración de agente de la autoridad y por ello su simple denuncia equivale a la denuncia de un particular, y, al no ser adverada por pruebas posteriores, no tiene fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados; por ello el acto de imposición de multa debe ser declarado no ajustado a derecho, por falta de prueba y anulado» Doctrina recordada por la Sentencia del mismo Tribunal Supremo, de 19 de diciembre de 2002 RJ/2003/216.
Por tanto, cabe afirmar que, para poder ejercer valida y plenamente las funciones públicas de inspección y plasmarlas en el correspondiente documento público (actas de inspección), de las que pueden derivarse posteriores sanciones administrativas, además de tener la condición de funcionario público, el agente actuante debe sumar la condición de autoridad. Esto significa que debe estar acreditado por el órgano administrativo competente mediante documento oficial de acreditación, el cual debe exhibirse en el ejercicio de las funciones inspectoras y en el que debe quedar reflejado el carácter de agente de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, debiendo ejercer sus funciones de inspección siempre en el ámbito de las competencias que la legislación sectorial de aplicación les asigne, so pena de incurrir en nulidad de pleno derecho en caso de que se extralimiten en las competencias atribuidas por la norma.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha limitado el valor atribuible a las actas de inspección, restringiendo la presunción de certeza sólo a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el inspector o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma. Quedan, por tanto, excluidos de la presunción de veracidad los hechos presuntos, no directamente apreciados por el inspector, las calificaciones jurídicas, las consideraciones subjetivas, los juicios de valor y las apreciaciones propias vertidas por el funcionario en la elaboración del relato fáctico.
El Tribunal Supremo considera las actas de inspección como documentos dotados de sustantividad propia a los que se le otorga un especial valor probatorio. La Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de julio de 1997 -RJ 6235-, sintetiza el valor probatorio de las actas de inspección en los siguientes términos:
“A) La presunción de veracidad atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (Sentencias, entre otras, de 18 enero y 18 marzo 1991; B) que esa presunción de certeza es perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 CE), ya que el citado artículo 38 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. Y, C) que es también reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (Sentencia de 24 junio 1991).”
A su vez, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 12 de marzo de 1996 -RJ 2333-, advierte que es doctrina consolidada del Alto Tribunal que:
“...en el procedimiento administrativo sancionador, cuando el mínimo de actividad probatoria, que exige el principio de presunción de inocencia, viene determinado por funcionarios designados para realizar el control de determinadas y específicas actividades, la facultad de contra-prueba del interesado cobra mayor relieve debido a la consideración legal de los hechos inspeccionados como presunción iuris tantum. El artículo 137.3 LRJ-PAC dispone que los hechos constatados por funcionarios, a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de que las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados. Esos documentos administrativos, en los que el funcionario actuante refiera los hechos por el constatados y sus circunstancias superan la condición de mera denuncia para ser considerados como prueba, es decir, con valor probatorio y con la consecuencia del desplazamiento del onus probandi al presunto infractor».
Expuesto lo anterior, conviene también advertir que, en el ámbito de la inspección pública, actualmente se tiende a contar con la colaboración de entidades privadas en la función de control. Empero, esta tendencia normalmente está presidida por la idea del ejercicio público de la actuación inspectora atribuida a una inspección única integrada de personal funcionario. Se contempla la colaboración privada, pero únicamente respecto a la comprobación de las muestras tomadas en visitas de inspección, así pues, a la mera constatación y análisis de datos objetivos. La doctrina científica considera que la actividad de estas entidades colaboradoras lo es delegada por la Administración y a título concesional. Se apoya en la jurisprudencia que ya se ha pronunciado en este sentido sobre la Inspección Técnica de Vehículos y que considera perfectamente extrapolable a otros ámbitos administrativos.
En cuanto al alcance de la posible colaboración privada por delegación de la Administración, la doctrina entiende que queda excluido el ejercicio de actividades que supongan la adopción de actos de poder, de actos de coacción, quedando, en consecuencia, la colaboración circunscrita a una actividad material o técnica, esto es, actividad de patrulla, técnicas de examen, verificación, comprobación, análisis, así como formulación de específicas declaraciones de conocimiento sobre lo comprobado a concretar en certificaciones. Como señala dicha doctrina, sólo cabe delegar funciones de asistencia posterior o simultánea a las visitas, no funciones de sustitución de la Administración en su práctica.
Una vez descrito el régimen jurídico general propio de las potestades inspectoras de las Administraciones Públicas, procede abordar el específico régimen establecido por la legislación estatal y foral para el ejercicio de dichas potestades en la actividad vitivinícola.
En el ámbito estatal, el artículo 34 de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y el Vino, reserva las funciones de control en materia de vitivinicultura a los inspectores de las Administraciones Públicas a quienes atribuye el carácter de agentes de la autoridad a los efectos del artículo 137.3 de la Ley 30/1992.
En el ámbito foral, el artículo 27.1 de la Ley Foral 16/2005, de 5 de diciembre, de Ordenación Vitivinícola, establece que los inspectores de las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus funciones de control en materia de vitivinicultura, tendrán el carácter de agente de la autoridad. Añade seguidamente que los veedores del órgano de control que realicen funciones inspectoras, que actualmente es la sociedad pública ICAN S. A., tienen las mismas atribuciones que los inspectores de la Administración pública.
Por su parte, el artículo 22.4 de la citada Ley Foral señala que reglamentariamente se determinará la forma en que se ejercerán las funciones de control de los vinos.
Y, en efecto, por el Decreto Foral 56/2006, de 16 de agosto, se desarrolló la Ley Foral 16/2005, de 5 de diciembre, disponiéndose, de un modo claro e inequívoco, en su artículo 32, rubricado “Ejercicio de las funciones de control”, que “los veedores de ICAN no podrá realizar por si mismos funciones inspectoras que impliquen el ejercicio de autoridad pública, salvo que estén asistidos para su ejercicio por inspectores integrantes de la Administración Pública.”
La normativa descrita ha de completarse con una referencia al artículo 121 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en el que se dispone que las sociedades públicas se rigen por el ordenamiento jurídico privado, y que (esto importa resaltarlo) “en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad pública”, mandato reiterado posteriormente por el artículo 106 de la Ley Foral 14/2007, de 4 de abril, del Patrimonio de Navarra.
La inspección pública es una potestad administrativa que, como tal, debe ser ejercida exclusivamente por funcionarios públicos revestidos expresamente de la condición o cualidad de “agentes de la autoridad” mediante el correspondiente documento oficial.
Las actas de inspección que levanten tienen la cualidad de documentos públicos y se benefician de la presunción de veracidad respecto de los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta.
Los documentos elaborados por personas que no son funcionarios públicos con la cualidad añadida de “agentes de la autoridad” en actuaciones de control que puedan hacer, que no es inspección pública, no son, por tanto, actas de inspección propiamente dichas, y no tienen fuerza suficiente para acreditar los hechos descritos en el documento, por lo que, al no constituir prueba suficiente, no son basamento por sí solos para imponer una sanción administrativa.
Centrado ya el análisis en la denuncia y sanciones objeto de la queja, conviene hacer las siguientes precisiones:
En el “acta” levantada por los veedores el 12 de noviembre de 2009, que sirvió para imponer las sanciones, se dice expresamente que los veedores procedieron a la inspección de las parcelas. No cabe duda, pues, de que los veedores, personal laboral de una empresa, asumieron una función inspectora pública y a su actuación se les otorgó el mismo valor que a la actuación inspectora de los funcionarios revestidos de autoridad. Igualmente, al documento que suscribieron, se le ha conferido el valor de un documento público, documento que, a la vista de la Resolución 72/2010, de 22 de julio, del Director de la Estación de Viticultura y Enología de Navarra, es la prueba principal y determinante, junto con unas fotografías que acompañan al documento, para imponer las sanciones. En suma, de facto, la equiparación de la actuación de estos veedores a la propia de un funcionario público inspector ha sido plena.
Sin embargo, en línea con toda la doctrina científica y jurisprudencial expuesta, el artículo 32 del Decreto Foral 56/2006, de 16 de agosto, por el que se desarrolla la Ley Foral 16/2005, de 5 de diciembre, como se ha visto, establece que “los veedores de ICAN no podrá realizar por si mismos funciones inspectoras que impliquen el ejercicio de autoridad pública, salvo que estén asistidos para su ejercicio por inspectores integrantes de la Administración Pública.”, determinación reglamentaria que debe anudarse al ya citado artículo 106.2 de la Ley Foral 14/2007, de 4 de abril, del Patrimonio de Navarra, en el que se reitera que las sociedades públicas en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad pública, limitación predicable, obviamente, también de los empleados de estas sociedades, pues si la sociedad no la puede tener, menos sus empleados a título personal. Y nótese que esta Ley Foral (2007) es posterior a la Ley Foral de ordenación vitivinícola (2005), por lo que debe entenderse que deroga, por incompatible, el artículo 27.2 de esta en cuanto reconoce a los veedores las mismas atribuciones que los inspectores de la Administración pública.
Y es lo cierto que, en el caso que nos ocupa, los veedores realizaron una función inspectora que implicaba el ejercicio de autoridad pública, sin estar asistidos para ello por inspectores integrantes de la Administración Pública, esto es, por funcionarios públicos que ostentasen la cualidad de “agentes de la autoridad.” La vulneración de la determinación reglamentaria, apoyada por la jurisprudencia, es, pues, patente, por lo que el documento suscrito por los veedores, que llaman acta, carece de validez para fundamentar las sanciones impuestas. Procede, en consecuencia, la anulación de tales sanciones.
Como última consideración, cabe señalar que, en criterio de esta Institución y en línea con lo razonado anteriormente, el sentido y alcance que debe atribuirse al artículo 32 del Decreto Foral 56/2006, de 16 de agosto, debe ser el de circunscribir las actuaciones de los veedores, en razón de sus especiales conocimientos en materia de viticultura y enología, a funciones de apoyo técnico a los inspectores funcionarios públicos.
Las garantías jurídicas que siempre deben acompañar al ejercicio de la potestad inspectora en cuanto potestad interventora y limitativa de derechos ciudadanos, además de gravosas para ellos, y de la que pueden derivarse sanciones administrativas e, incluso, penales, exige interpretaciones y aplicaciones de su respectiva normativa reguladora tendentes a preservar dichas garantías, como lo es que las actuaciones de inspección, con las graves consecuencias que puede conllevar para el ciudadano, sean ejercidas siempre por funcionarios públicos con funciones de “autoridad” expresamente reconocidas.
No debe olvidarse que estamos en el ámbito de las infracciones y sanciones administrativas, en el que las garantías deben ser exigidas de forma rigurosa, pues las sanciones restringen los derechos de los ciudadanos, en este caso, derechos constitucionales fundamentales. Y a ese rigor en la exigencia de garantías, debe acompañar el principio de interpretación de las normas más favorables al ejercicio de los derechos ciudadanos, y no al revés.
Si en el artículo 32.2 del Decreto Foral 56/2006, de 16 de agosto, el Gobierno de Navarra, a propuesta del titular del Departamento competente en materia de agricultura y vitivinicultura, ha querido establecer una garantía jurídica adicional a favor del ciudadano (un plus, en definitiva) cuando de controles del vino y, en consecuencia, de sanciones administrativas, se trata, y demanda, de forma singular e indiscutible, que las inspecciones se realicen por inspectores funcionarios de la Administración Pública para que puedan tener efectos de Derecho público, no se entiende porqué pretende ahora el Departamento y EVENA incumplir el citado mandato reglamentario del Gobierno de Navarra y desconocer de plano lo que tan claramente se ha dispuesto en la norma especial aplicable al caso concreto, y en perjuicio de los derechos constitucionales de los ciudadanos.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente y a EVENA la anulación de las Resoluciones 72/2010, de 22 de julio, 73/2010, de 22 de julio, del Director Gerente de la estación de Viticultura y Enología de Navarra, por las que se impone sendas sanciones a los promotores de la queja.
Recordar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente y a EVENA, su deber legal de dar cumplimiento al artículo 33.2 del Decreto Foral 56/2006, de 16 de agosto, y, en consecuencia, recordarles que no cabe realizar cono solo veedores del ICAN S.A., funciones inspectoras que impliquen el ejercicio de autoridad, menos aún con motivo de procedimientos administrativos sancionadores.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, para que informe sobre la aceptación de esta resolución y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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