Resolución 150/2008, de 6 noviembre del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

06 noviembre 2008

Energía y Medio ambiente

Tema: Irrupción de animales salvajes en las vías AP-15 y A-68 y problemática generada por la plaga de conejos instalados en sus taludes

Exp: 08/480/M

Nº: 150

Medio Ambiente

ANTECEDENTES

Tuvo entrada en esta Institución escrito de fecha 26 de septiembre del año en curso presentado por D. [?], en calidad de Secretario de la Asociación de Cazadores Navarros "[?]", mediante el que formula una queja relativa al peligro que genera la irrupción de animales salvajes en las vías de las autopistas navarras, y por la problemática de la plaga de conejos instalados en sus taludes.
Expone que las autopistas navarras AP-15 y A-68, que atraviesan toda la Comunidad Foral, crean una barrera infranqueable para el tránsito de los animales salvajes que circundan la zona.
Manifiesta que, a pesar de que la normativa obliga a que este tipo de vías de alta capacidad tengan instalado a lo largo de su perímetro una doble valla que impida el acceso a la vía de todo tipo de fauna, lo cierto es que en muchos puntos dicha valla está rota, caída en parte o mal instalada. Por otra parte, añade que la legislación aplicable en Navarra dispone que la Administración deberá adoptar las medidas restauradoras y correctoras oportunas para la eliminación de situaciones de desequilibrio ecológico existente, tales como barreras ecológicas, hábitats alterados, etc.
Por ello, cada cierto tiempo se produce una serie de atropellos, causando cuantiosos daños materiales y en algunos casos personales, que es preciso evitar o por lo menos minimizar todo lo posible. Para ello, propone como medida correctora que se proceda a instalar en los puntos más conflictivos (zona adyacente a Irurtzun, Canteras de Alaiz, Marcilla y Valtierra) pasos de fauna para que los animales puedan cruzar estas vías sin causar daños.
Asimismo, en conexión con ello, manifiesta el problema de la masiva plaga de conejos que habita en los cados excavados en los taludes de la autopista, el cual se agrava ante la prohibición de cualquier actividad cinegética es esa zona, provocando graves daños a la agricultura del lugar y también a los vehículos que circulan por la autopista, de los cuales, en última instancia, deben responder los cazadores cuando, a su juicio, debería hacerlo la entidad causante del problema.
Por ello, con respecto a este punto, solicita que se controle el exceso en general de estos animales, proponiendo al efecto reforzar con malla de menor diámetro de luz, parte de ella enterrada, las vallas existentes para impedir su trasiego fuera de la zona de seguridad, así como su mantenimiento adecuado, instalar mallas cubriendo los taludes para que les impidan excavar, criar y guarecerse en ellos, así como facilitar en todo lo posible el control y eliminación o trascolocación de exceso de estos animales por parte de las Asociaciones de cazadores.
Examinada la queja, y a fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, fue solicitada al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones la emisión de un informe que se pronunciara sobre el objeto de la queja, y, concretamente, sobre las posibilidades de establecer pasos de fauna en los puntos señalados, así como las posibles medidas para solucionar los problemas que están causando los conejos en las autopistas mencionadas.
Con fecha 28 de octubre tuvo entrada en esta Institución informe del Departamento en los siguientes términos:
"Si bien la AP-15 Autopista de Navarra es una concesión de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra que forma parte de la Red de Carreteras de Navarra, la AP-68 Autopista Bilbao-Zaragoza es una concesión de la Administración General del Estado que no forma parte de la Red de Carreteras de Navarra y por lo tanto queda fuera de la responsabilidad de gestión del Gobierno de Navarra. Por ello, en lo sucesivo, al referirnos a la queja, estaremos hablando siempre de la AP-15 Autopista de Navarra.
En cuanto a las afirmaciones que contiene la queja y en el ámbito de nuestras competencias, debemos realizar las siguientes aclaraciones:
Las responsabilidades que afectan al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones en el asunto objeto de la queja derivan de la regulación sectorial establecida por las siguientes Leyes Forales:
1. "Ley Foral 5/2007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra". Cabe citar, como única referencia al objeto de la queja, el artículo 6 que indica en su apartado 2.d), al referirse a las autopistas, que deberán estar valladas en toda su longitud. Se deduce de ello, en lo que afecta al asunto objeto de la queja, que las únicas responsabilidades que pueden provenir de la aplicación de la Ley Foral de Carreteras de Navarra son las derivadas de la ausencia o carencias de mantenimiento del vallado longitudinal.
2. "La Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental" y los reglamentos que la desarrollan. Esta Ley Foral establece para los grandes proyectos viarios la obligación de ser sometidos a evaluación de impacto ambiental, procedimiento en el cual se estudian y prevén las afecciones sobre la fauna y se definen las correspondientes medidas correctoras para evitarlas. Esto se traduce en que en los proyectos desarrollados por la Administración se considera la construcción de pasos de fauna, bien adecuando obras de drenaje o pasos superiores o inferiores de caminos, o incluso proyectando pasos de fauna específicos.
3. "Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de Caza y Pesca de Navarra" que establece y regula en su artículo 86 las responsabilidades derivadas por los daños de la fauna cinegética.
  En base a la regulación normativa anterior se ha de manifestar que:
  1. La empresa concesionaria de la Autopista A-15 tiene el deber de mantener en correcto estado el vallado perimetral de la Autopista de forma que impida el paso de fauna cinegética. Podemos afirmar que [?], empresa concesionaria de la AP-15, no escatima esfuerzos en este sentido.
  2. Discrepamos con la afirmación de que la AP-15 es una barrera infranqueable para la fauna, ya que son frecuentes los puentes, pasos superiores e inferiores de caminos y obras de drenaje que sirven a la vez de pasos de fauna. Por otra parte debemos informar que la empresa concesionaria construyó en su día la Autopista con un proyecto aprobado por la Administración y no tiene obligación contractual pendiente con la Administración, en el sentido de facilitar el paso de fauna ni existe ninguna evidencia de esa necesidad.
    Las obligaciones derivadas de la Ley Foral de intervención para la protección ambiental por aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental conciernen a la tramitación de nuevos proyectos. Dicha Ley Foral no prevé actuación de mejora en infraestructuras existentes, algo lógico, dada la dificultad que entraña desde el punto de vista técnico, introducir mejoras de permeabilidad transversal para la fauna en una infraestructura ya construida.
  3. La superabundancia extraordinaria en algunas zonas de ciertas especies cinegéticas como el conejo o el jabalí, que afectan no sólo a infraestructuras viarias sino también a cultivos y a todo tipo de infraestructura en general, requiere también acciones de control de carácter general, las cuales son ajenas a las responsabilidades de la infraestructura viaria".

ANÁLISIS

El artículo 49 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra reconoce en sus apartados 1f) y 3 la competencia de Navarra en materia de carreteras.
De esta forma, la Ley Foral 5/2007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra, regula el dominio público viario de la Administración de la Comunidad Foral. Señala en su artículo 3 que la Administración de la Comunidad Foral es la titular de la Red de Carreteras de Navarra que está integrada por las carreteras que cumplan con un doble requisito: que discurran por el territorio de la Comunidad Foral y que estén incluidas en el Catálogo de Carreteras de Navarra. En esta condición, la Administración de la Comunidad Foral es responsable del servicio público viario, así como del debido ejercicio de las facultades y prerrogativas que le reconoce la Ley Foral.
La Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley Foral de Carreteras dispone que hasta la extinción de la concesión de la Autopista AP-68 Vasco-Aragonesa, el régimen establecido para la misma, en lo que se refiere al tramo que discurre por territorio de la Comunidad Foral de Navarra, seguirá vigente. Extinguida la concesión de la citada autopista, el tramo que discurre por el territorio de la Comunidad Foral se regirá por lo dispuesto en dicha Ley Foral.
Por tanto, hasta que se extinga la concesión, la AP-68 no formará parte de la Red de Carreteras de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, quedando fuera de la responsabilidad de Gobierno de Navarra, y, por tanto, del ámbito de supervisión de esta Institución.
Centrándonos en el objeto de la queja, son tres las cuestiones fundamentales planteadas por la Asociación de Cazadores: el mal estado de la doble valla de seguridad en la autopista AP 15 que provoca el acceso a la vía de todo tipo de fauna, la necesidad de nuevos pasos de fauna en varios puntos de las autopistas, así como la superpoblación de conejos incluidos entre las vallas de seguridad de dichas autopistas.
Con respecto a la primera de las cuestiones, el mal estado de la doble valla de seguridad, debemos necesariamente remitirnos al apartado 2 del artículo 6 de la Ley Foral 5/2007, de que señala que las autopistas deberán estar valladas en toda su longitud.
Al respecto, el Departamento nos informa que la empresa concesionaria de la A-15 tiene el deber de mantener en correcto estado el vallado perimetral de la Autopista de forma que impida el paso de la fauna cinégetica. Añade que "[?], empresa concesionaria de la AP-15, no escatima esfuerzos en dicho sentido".
A esta Institución no le parece suficiente dicha afirmación. No basta con esforzarse en el mantenimiento de las instalaciones. En el caso de las autopistas, por imperiosas razones de seguridad, deben realizarse todas las actuaciones necesarias para mantener siempre en correcto estado el vallado perimetral, garantizando que la fauna no pueda acceder a la autopista.
Con respecto a la segunda de las cuestiones, la necesidad de nuevos pasos de fauna en las autopistas, efectivamente la Ley Foral 4/2005 nada dispone en relación a la mejora de infraestructuras existentes.
Indica el informe del Departamento que son frecuentes los puentes, pasos superiores e inferiores de caminos y obras de drenaje que sirven a la vez de pasos de fauna. Por ello, según el Departamento, no existe ninguna evidencia de tal necesidad. A ello se añade que, desde el punto de vista técnico, es dificultoso introducir mejoras de permeabilidad transversal para la fauna en una infraestructura ya construida.
Esta Institución carece de recursos técnicos suficientes para valorar si efectivamente los pasos de fauna establecidos en la AP 15 son suficientes, tal y como señala el Departamento, o por el contrario resulta necesario establecer cuatro pasos de fauna más en los puntos problemáticos señalados por la Asociación de Cazadores (zona adyacente a Irurtzun, Canteras de Alaiz, Marcilla y Valtierra). No obstante, entendemos que las dificultades técnicas que pueda entrañar el aumento de la permeabilidad transversal para la fauna no debe conducir a descartar, a priori y sin un examen detallado de estas dificultades y su concreción en cuanto a coste y carga presupuestaria, la posibilidad de implementar tales medidas, pues ello supondría ignorar el peligro creado por estos animales en una situación de gran peligrosidad per se, como es la circulación a velocidades altas en vías de gran capacidad.
Por último, y en relación a la superabundancia de determinadas especies en los aledaños de las vías (conejos), preciso es admitir que, efectivamente, se trata de un problema que no sólo afecta a las infraestructuras viarias, sino que también supone una amenaza para las explotaciones agrícolas, para el equilibrio de estos ecosistemas e, incluso, para otro tipo de estructuras o actividades humanas. Tales afecciones son causa más que suficiente para afrontar el problema por las Administraciones competentes en la materia. El hecho de que el asunto exceda el concreto ámbito de las infraestructuras viarias revela su importancia y la necesidad de tomar medidas más globales, requiriendo, por tanto, una actuación coordinada de los distinto Departamentos de Gobierno de Navarra con competencias en las materias afectadas.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

Recordar al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones su deber legal de dar cumplimiento generalizado al artículo 6 apartado d) de la Ley Foral de Carreteras, garantizando que las autopistas estén valladas en toda su longitud.
Asimismo, sugerir al mismo Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, la promoción de medidas coordinadas con otros Departamentos del Gobierno de Navarra cuyas competencias incidan sobre las materias afectadas, de modo que se sometan a estudio planes de acción conjunta e integral para mitigar los efectos perniciosos de la superpoblación de determinadas especies de fauna.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, para que informe sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
Notificar esta resolución a los interesados y al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea